第五章 北歐四國高等教育外部治理及品質保證機制之發展及比較
第一節 丹麥高等教育外部治理及品保機制之發展
壹、高等教育外部治理之轉變
丹麥高等教育可追溯至 15 世紀，於 1479 年設立丹麥第一所大學：哥本哈根大
學（University of Copenhagen），但直到 19 世紀後，丹麥高等教育才逐步建立起多元 而 複 雜 的 教 育 體 系 。 現 今 丹 麥 高 等 教 育 體 系 採 取 「 雙 軌 制 」， 一 部 分 是 大 學
（university），主要提供 5-6 年長期（long-cycle）的高等教育課程；另一部分是非大 學（non-university）的部分，主要是專業取向，提供 2 年短期（short-cycle）以及 3-4 年中期（medium-cycle）高等教育課程。短期高等教育有 46 所機構；中期高等教育有 132 所；長期高等教育部分，2006 年起為了增進研究、教育與創新，12 所大學校院整 併，集中 8 所大學進行，其中 3 所為主要大學（Eurybase, 2008b: 91）。
關於丹麥高等教育經費方面，由於丹麥高等教育機構皆是公立，因此運作經費亦 由國家提供為主，學生無需負擔學費。丹麥政府對於高等教育之發展，相當注重教學 與研究品質，期許丹麥高等教育機構能夠具備國際級的卓越水準、培育國際級菁英人 才。因此對於高等教育經費的支出相當高，約佔國民生產毛額（GDP）比例 1.7%，
高於 OECD 國家之平均值（1.5%），並在北歐國家中僅次於芬蘭（OECD, 2009）。此 外，丹麥政府在高等教育的投入經費方面，從 2007 年至 2009 年呈現著持續增加的現 象，成長幅度亦急劇上升（如表 5-1 所示），顯現出丹麥政府對高等教育之重視。
表 5-1 2007-2009 年丹麥在研發方面之撥款編列表（單位：丹麥克朗）
2007 2008 2009 高等教育 6893.45 7408.85 8186.90 研究協會 2051.11 2256.10 2468.30 機構活動 366.45 382.96 491.10 其他計畫 1543.71 1366.56 1405.00 研究機構 719.59 606.85 556.30 其他 1497.83 1915.75 1826.20 總和 13072.15 13937.07 14933.80 資料來源：Statistics Denmark（2009）。
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然而，事實上，在 20 世紀初期時，丹麥政府並沒有特別重視高等教育的發展，
但隨著社會結構變化及經濟發展因素之影響，丹麥的高等教育於 1960 年代晚期至 1970 年代逐漸受到政府關注，開始於教育體系中獨立發展，並在 1970 年代面臨第一 波變革。隨後因應外部環境變遷和社會不斷變化之需求，使得政府開始將政治與社會 因素納入高教政策中，亦促使高等教育外部治理產生轉變，關於 1960 年代後丹麥高 等教育外部治理的變化，依序分為三階段：
一、政府主導高等教育發展（1960─1970 年代）
從 1960 年至 1975 年，丹麥高等教育入學人數由 3900 人快速增加至 13800 人，
除了顯示社會大眾對高等教育之受教需求大增，更引起了丹麥政府面對不斷增加的 高等教育經費支出可能陷入無法控制的憂慮。另外，當時丹麥的公共部門大量擴 充，加上丹麥的就業水準普遍較高，因此也擔心大量的大學畢業生恐將引起一波失 業潮。為了解決這些可能發生的社會問題，丹麥教育部於 1970 年代針對高等教育 提出全面性計畫，由國家直接干預高等教育發展活動及其經費分配，這也是丹麥政 府首次將高等教育視為一獨立部門，以「系統」觀點與國家人力規劃相互配合
（Rasmussen, 2004: 56）。針對 1970 年代初期的高等教育改革，丹麥政府提出以下 四個相互關聯性的發展目標（Rasmussen, 2004: 57）：
（一）拓展高等教育之整體化發展；
（二）平衡大學校院與短期專業高等教育機構之學生數量；
（三）透過高等教育機構內部廣泛設立學系，促使高等教育體系彈性化；
（四）藉由課程與教學改革，使高等教育能滿足社會學習新技能之需求。
丹麥政府期望透過主導高等教育變革，進行高等教育體系整合，藉以促使高等 教育受教機會趨於平等，畢業生也能夠符合人力市場所需。但實際上，這波改革運 動中並非很成功，如嚴格限制高等教育機構之入學人數，引起社會爭議；政府試圖 將不同類型的大學與高等教育機構整合於共同框架下，但成效也不顯著等。其中更 重要的是，丹麥政府於 1973 年起受到經濟衰退及失業率上升之影響，其政治意識
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型態開始產生變化，這也影響往後丹麥高等教育政策走向（Rasmussen, 2004: 58）。
二、績效責任與彈性化導向（1980─1990 年代）
從 1980 年代初開始，地方分權以及以績效為基礎的預算編制，也開始引入於 丹麥的公共部門中，因此由國家提供經費補助的丹麥高等教育自然也受到影響。高 等教育品質問題逐漸引起社會各界的關注，丹麥亦正式引進教育評鑑，政府開始推 行一系列的品質保證運動，藉以控管經費和課程內容、強化教育機構之管理，並透 過開放而彈性的教育體系提升教育品質（Rasmussen, 2004; Eurybase, 2008b: 135）。
1990 年代，隨著高等教育朝向大眾化發展，除了高等教育學生數量急遽增加 外，提供短期和中期課程的高等教育機構也大量湧現，如何維護學生入學品質及有 效分配經費，成為丹麥政府所必須面對的問題，於是 1992 年丹麥政府正式設立「丹 麥高等教育品質保證及評鑑中心」（The Danish Centre for Quality Assurance and Evaluation of Higher Education, EVC），成為歐洲國家中率先建立全國性高等教育外 部評鑑系統的國家，並於隔年頒布新修改的大學法（Thune, 2001）。
1993 年所頒布的《大學法》（University Act），是在法律框架下使丹麥大學校院 獲得較多自由並進行自治，以強化個別大學之管理。為使大學內部管理架構更為明 確、簡化，開始減少大學內部治理團體的成員數，大學校務會議（senata）的權力 同時縮減，各大學校長（rector）和院長（dean）的權力則大幅增加。此外，明文規 定校務會議與教授評議會（Faculty Council）的成員中必須包含兩位「外部代表」（由 學校指定），以增進大學校院與社會之間的互動關係（Thune, 2001: 5; OECD, 2005:
34），並顯示出高等教育外部治理關係中，外部利害關係人之參與逐漸受到重視。
另外，由於當時丹麥高等教育能夠完成學業的註冊學生人數偏低，而且傳統的 預算編制是根據「入學學生數之預測」擬定的，即使實際情況與預測不一致也無法 進行調整，學校亦無法進行資源的重新分配（如給經濟系的經費就不能用於其他 系），因此這種分配方式非常缺乏效益和彈性（孫志軍、金平，2003：90）。有鑒於
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此，丹麥高等教育經費政策亦進行變革，政府於 1992 年正式引入績效撥款機制，
將高等教育之教學經費撥款改採「計價系統」（taximeter system）的績效撥款機制，
並改以總額經費補助（lump sum grant），依據畢業學生數、通過考試的學生數進行分 配和撥款，藉以提升高等教育品質（Thune, 2001: 5）。丹麥政府不僅讓各高等教育 機構擁有較多財務自主的權力，也由「投入」角度轉以「產出」角度進行經費撥款
（Danish Ministry of Education , 2005）。
1999 年大學表現契約(University performance contracts）之引進，亦是延續 1993 年丹麥大學法(Danish University Act from 1993)改革的一部分，藉以強化高等教育機 構品質保證發展，希望能夠提升自信、鼓勵創新、改善研究品質等。為了尊重大學 自主，大學校院可於契約中提出自身標準及目標，並於契約中規定每所學校的目標 及規範需達到最低標準。除了聚焦在大學及教育部一致認為重要的發展部分，同時 也會共同選擇關鍵領域，設定特定目標。丹麥教育部希望以「目標、結果管理」取 代過去「資源消耗、預算緊縮與共同規範」，並且以「對話」和「協議」取代「控 制」、「由上而下」的規範（Ministry of Research and Information Technology, 1999），
這亦使得丹麥高等教育外部治理關係中，政府的威權角色更為削弱。
丹麥政府透過修法及經費政策，由細節控制轉向架構及目標規範，從中讓出部 分權力。使大學校院擁有較多經營與財務自主空間、經營能夠更為彈性化，但這也 促使教育品質責任從教育部轉移至大學本身，讓學校必須重視經營管理與績效表 現，強化政府對高等教育經營績效之訴求。
三、開放導向（2003 年至今）
丹麥政府於 2003 年再度進行大學法之修訂，主要是延伸和詳述大學應負起的 傳播知識之責任，期望大學能夠成為社會的「第三支柱」（the third pillar）， 除了增 進科學方法知識及研究成果外，也必須與社會、產業進行知識及能力上之相互交 流，促進知識社會之發展（OECD, 2004: 33）。關於大學校院之機構管理，不僅是延
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續 1993 年之改革意念，更是強化大學經營的效率，把企業管理的精神帶入大學校 園中
，
如設置大學董事會（Board），成員必須以大學的外部成員為主，大部分是 社會中重要的業界人士或專業人士，董事長由成員中選出。另外，大學校長過去是 由校務會議選舉，現今則改由董事會遴選，並且由學校所聘僱，政府亦不加以干涉。透過外部代表的參與，促使大學決策制定過程進行改革、鼓勵大學教育目標重新定 位以適應人力市場等，讓學術研究與產業更密切地結合（OECD, 2004）。
2004 年教育部與各大學再次簽定「大學表現契約」，以監督各大學校院對於核 心領域之目標達成程度，並且強調大學校院與社會、國際上其他大學或研究機構之 合作，並且支持大學教育品質保證之行動、鼓勵進一步發展以研究為基礎之教學與 研究品質。另外，契約中亦設定量化及可測量的工作和成果指標，做為決策與評量 的參考依據，其關鍵指標主要包括：
（一）國際學生流動性；
（二）學生畢業率、授予學士、碩士以及博士學位人數；
（三）研究範圍、品質、傳播以及出版；
（四）研究成果之商業化與專利數量。
另外，教育部亦於 2004 年所發布一份名為《丹麥教育制度中之革新、企業家 精神與獨立文化》（Innovation, Entrepreneurship, and a Culture of Independence in the Danish Education System）報告，報告內容中指出丹麥未來高等教育發展趨向，期 望高等教育課程中能夠兼顧實用技能與一般理論課程，在研究發展上具有開創性、
前瞻性，並且能夠與其他高等教育機構相互交流合作，成為社會的知識中心。
從丹麥高等教育 1960 年代後的改革發展中，可發現到丹麥政府對於高等教育的
從丹麥高等教育 1960 年代後的改革發展中，可發現到丹麥政府對於高等教育的