國立交通大學
教育研究所
碩士論文
高等教育外部治理與品質保證機制-
以北歐四國為例
External Governance and Quality Assurance Mechanism
in Higher Education-A Study of the Nordic Countries
指導教授：戴曉霞博士
研究生：鄭宇君
高等教育外部治理與品質保證機制：以北歐四國為例
External Governance and Quality Assurance Mechanism
in Higher Education-A Study of the Nordic Countries
研究生：鄭宇君 Student: Yu-Chun Cheng
指導教授：戴曉霞 Adviser: Dr. Hsiou-Hsia Tai
國 立 交 通 大 學 教 育 研 究 所
碩 士 論 文
The Thesis
Submitted to Institute of Education
College of Humanities and Social Science
National Chiao Tung University
in partial Fulfillment of the Requirements
for the Degree of
Master
in
Education
June 2009
Hsinchu, Taiwan, Republic of China
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高等教育外部治理與品質保證機制：以北歐四國為例
學生：鄭宇君 指導教授：戴曉霞博士
國立交通大學教育研究所 碩士班
摘 要
本研究係以北歐四國高等教育品質保證機制為研究對象，並以文件分析法與比較分 析法為主，探討高等教育外部治理轉變與品質保證制度趨勢之間的相互關係。第一章探 討影響今日高等教育運作之重要因素及我國高等教育發展轉變，說明高等教育外部治理 已成為各國高等教育變革之重要議題；第二章探究高等教育治理意涵、架構及模式，並 從外部治理轉變，指出市場力量崛起及高等教育評鑑熱潮；第三章轉向分析高等教育評 鑑制度之發展、內涵與運作，並與高等教育外部治理轉變連結，進而說明高等教育品質 保證制度之特性；第四章則以高等教育品質保證制度之興起與趨勢，說明高等教育品質 保證之意涵、歐洲品質保證運動與國際趨勢；第五章針對北歐四國高等教育外部治理轉 變及品質保證機制之發展，進行探析、比較與統整；第六章綜合前述研究發現與分析結 果，提出以下結論： 一、高等教育治理具有多元性與高度複雜性； 二、市場力量於高等教育外部治理中逐漸崛起； 三、高等教育品質保證制度成為國際趨勢； 四、品質保證機制與高等教育外部治理轉變有密切關係； 五、市場力量為北歐四國高等教育外部治理轉變與品質保證機制建立之重要趨力。 本研究之建議如下： 一、推行高等教育改革政策應循序漸進； 二、擬訂高等教育評鑑政策應考量社會文化脈絡； 三、發展高等教育評鑑政策應有策略性規劃；ii 四、應加強評鑑後續的回饋和追蹤機制； 五、評鑑宜重視外部利害關係人的觀點； 六、高等教育機構應負起教育品質保證責任。
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External Governance and Quality Assurance Mechanism
in Higher Education-A Study of the Nordic Countries
Student: Yu-Chun Cheng Adviser: Dr. Hsiou-Hsia Tai
Institute of Education
National Chiao Tung University
ABSTRACT
The thesis aims to investigate the change of external governance and the trend of quality assurance in higher education, with that of the Nordic countries as case study, by the methods of document analysis and comparative analysis. In Chapter 1, the factors inducing change in higher education external governance are illustrated. Chapter 2 discusses the definition, framework, and models of higher education governance, with an emphasis on how market mechanism has affected the higher education evaluation. Chapter 3 combines the proceeding analysis of higher education evaluation with the trend of external governance, and then shows the characteristics of the quality assurance accompanying the change of external governance. In Chapter 4, the researcher explores the trend of quality assurance in higher education, by the definition of quality assurance, quality assurance of higher education in the Europe, and international organizations. Furthermore, Chapter 5 focuses on the reforms of higher education in the Nordic countries responding to the change of external governance and quality assurance in higher education. Finally, five conclusions are made in Chapter 6 including: (1) Governance of higher education is diverse and complex. (2) Market forces have been promoted to the change of external governance in higher education. (3) Quality assurance of higher education will become an international trend. (4) There is close relationship between quality assurance and the transformation of external governance in higher education. (5) Market mechanism has become one of the most important forces leading the transformation of
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external governance and quality assurance of higher education in the Nordic countries.
According to the findings and discoveries above, six suggestions are proposed as follows: (1) Implementation of policy and reform of higher education should be arranged in proper sequence and be executed step by step. (2) Formulating policy of higher education evaluation should consider socio-cultural context. (3) Developing policy of higher education evaluation should have strategic plan. (4) Feedback and follow-up mechanism should be strengthened in higher education evaluation. (5) Stakeholders should be taken into account in evaluation process. (6) Higher education institutions should hold accountable for quality assurance of education.
v
誌 謝
近十八年的求學歷程，一路輾轉從台北到高雄，再從高雄至新竹，很高興自己能於 交大接受兩年的學習與研究訓練，伴隨著燠熱的空氣、微亮的檯燈、滿桌的研究資料， 撰寫多時的碩士論文也終將付梓。回首忙碌而豐富的碩士生涯，還記得剛放棄教育實 習、非教育本科系出身的我，懷著忐忑不安的心情進入教育所，但在師長、同學、學長 姐、家人與朋友的支持與鼓勵下，使我面臨研究或人際上的挫折、困境時，能有繼續前 進的動力。因此在這個值得喜悅的時刻，我由衷地向每位愛我、關心我、支持我和幫助 我的人獻上最真摯的謝意。 首先，最需要感謝影響我至深的指導老師：戴曉霞教授，帶領著我邁入學術的殿堂。 老師悉心的指導、溫暖的關懷以及對學生的包容，協助我開拓研究視野，並引領我多方 思考，並從中涵養我對學術的品味與堅持，使我能浸潤於發現新知的喜悅。每當我遇到 研究瓶頸時，老師也適時給予鼓勵及建議，讓我滿心溫暖。更要感謝老師平日生活上的 諄諄教誨與不吝分享，使我在老師身上學得的不僅是知識，更有待人接物的智慧與人生 哲理。另外，非常感謝王如哲教授、陳琦媛教授、楊瑩教授三位口試委員對於論文的肯 定，並於公務繁忙時，撥冗細審論文，不吝給予指導和寶貴的建議，使其臻於嚴謹完善， 三位老師的指導使我獲益許多。 同時，亦需感謝辛勤教導研究所課業的所有老師們，給予我在學識和研究態度上的 啟迪。並感謝三位美麗的助理，嘉凌姐、佩萱姐、雅怡姐在這些日子裡的關心及照顧， 都令我心裡充滿謝意。雖然研究所的同學不若大學時期能朝夕相處，但彼此心中那份關 心依然純真溫馨，需感謝柔蓁學姐、昭銘學長於研究及生活上的提攜和鼓勵，並不厭其 煩地讓我請教；謝謝甲組小妞們，文君、宜靜、芊勻、明佳、柳如、巧苓，和你們一起 學習與成長，使研究所生活增添許多色彩；也謝謝一路相伴的研究夥伴，艾妘、蕎宇和 岱穎，從研究上的討論至生活上的分享，彼此相互支持和鼓勵，這兩年來一起擁有的回vi 憶都成為碩士生涯中最深刻的部分。還要感謝這一路上不斷鼓勵我的摰友，昭文、筱雯、 和沛霓，不論距離遠近，彼此的心依舊緊密連著，共同分享著喜怒哀樂。 最後，特別感謝一直支持我的家人，謝謝爸媽從小的養育與栽培，雖然他們不懂何 謂學術研究、撰寫論文等，但默默給予我全心的關懷和支持，期許我追求理想，感謝你 們多年來為我付出的一切，也謝謝弟弟在撰寫論文過程中貼心的關懷，家人永遠是支持 我努力前進的動力。還有謝謝振宇在這段時間的關懷與鼓勵，不僅給予許多建議和協 助，也常耐心地安撫我不安的情緒，讓我在生活、研究的路上並不孤單。 真心感謝所有曾經幫助過我的人，在未來即將開展的人生另一階段，我要帶著研究 所期間所累積的能量和一顆感恩、學習的心，持續不斷地追求進步。至此，僅將此文獻 給所有愛我及我愛的人，與大家分享此刻的喜悅與成就。 宇君 謹誌于新竹 九十八年七月十四日
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目 錄
中文摘要 ... i 英文摘要 ... iii 致謝 ... v 目錄 ... vii 表目錄 ... ix 圖目錄 ... x 第一章 緒論 ... 1 第一節 研究問題與背景 ... 1 第二節 研究動機與目的 ... 3 第三節 研究方法與架構 ... 10 第四節 名詞釋義 ... 14 第五節 研究範圍與限制 ... 15 第二章 高等教育治理及其發展 ... 17 第一節 高等教育之發展與理念 ... 17 第二節 高等教育與治理 ... 26 第三節 高等教育治理之架構與模式 ... 39 第四節 高等教育外部治理 ... 56 第三章 高等教育評鑑之發展、內涵與運作 ... 71 第一節 高等教育評鑑之發展 ... 71 第二節 高等教育評鑑之內涵 ... 77 第三節 高等教育評鑑之運作 ... 85 第四章 高等教育品質保證制度之興起與趨勢 ... 115 第一節 高等教育品質保證之內涵 ... 115 第二節 高等教育品質保證之趨勢 ... 129viii 第五章 北歐四國高等教育外部治理及品質保證機制之發展及比較 ... 147 第一節 丹麥高等教育外部治理及品保機制之發展 ... 148 第二節 挪威高等教育外部治理及品保機制之發展 ... 161 第三節 芬蘭高等教育外部治理及品保機制之發展 ... 172 第四節 瑞典高等教育外部治理及品保機制之發展 ... 184 第五節 北歐四國高等教育外部治理及其品保機制之比較 ... 194 第六章 結論與建議 ... 207 第一節 結論 ... 207 第二節 建議 ... 211 參考文獻 ... 215 中文部分 ... 215 英文部分 ... 221 附錄 附錄一 ... 238 附錄二 ... 239 附錄三 ... 240 附錄四 ... 241
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表 目 錄
表 1-1 1976-2001 年國內大學校院、學生數成長表 ... 4 表 1-2 北歐四國 2003-2008 年在 WEF 之全球競爭力排名 ... 8 表 1-3 北歐四國 2006-2008 年在 WEF 之「高等教育與訓練」指標排名 .... 8 表 2-1 治理與統治比較表 ... 29 表 2-2 市場模式與階層模式比較表 ... 34 表 2-3 交易成本之來源及特徵 ... 36 表 2-4 美國公私立大學經費來源比率（%） ... 47 表 2-5 高等教育治理的三種模式 ... 49 表 2-6 Williams 六個細部發展模式 ... 61 表 3-1 機構評鑑與專業領域評鑑之比較表 ... 88 表 3-2 高等教育內部評鑑與外部評鑑之比較表 ... 91 表 3-3 高等教育評鑑單位之分類表 ... 93 表 3-4 美國六大區域性認可協會之認可宗旨與目的 ... 99 表 4-1 品質管理概念之沿革 ... 121 表 4-2 歐盟推動高等教育品質保證運動重要計畫、宣言 ... 139 表 5-1 2007-2009 年丹麥在研發方面之撥款編列表（丹麥克朗） ... 148 表 5-2 2006 年芬蘭教育部編列經費（百萬歐元；%） ... 162 表 5-3 2007 年挪威高等教育機構數量（所） ... 173 表 5-4「挪威教育品質保證局」對高教機構、課程與學程設置之認可 .... 181 表 5-5 瑞典高等教育機構數量（所） ... 184 表 5-6 瑞典高等教育總支出佔所有教育公共支出之百分比 ... 184 表 5-7 1997/2004 年瑞典高等教育總收入（百萬瑞典克朗）... 185 表 5-8 北歐四國高等教育外部治理發展表 ... 198 表 5-9 北歐四國高等教育品質保證機制之內涵 ... 203x
圖 目 錄
圖 1-1 研究架構圖 ... 13 圖 2-1 交易成本之發生 ... 36 圖 2-2 高等教育之協調三角 ... 57 圖 2-3 各國高等教育體系在協調三角中的位置 ... 60 圖 3-1 高等教育評鑑體系之利害關係人架構圖 ... 79 圖 4-1 品質管理四大階段 ... 118 圖 4-2 品質保證關係概念圖 ... 123 圖 5-1 丹麥高等教育品質保證機制之內涵 ... 157 圖 5-2 芬蘭高等教育品質保證機制之架構圖 ... 168 圖 5-3 瑞典高等教育品質保證機制 ... 1921
第一章 緒論
本章首先針對本研究之研究背景、問題、研究動機與目的進行說明，以對於本研究 之形成脈絡有所認識，接著再闡述本研究之研究方法與架構，確立本研究之進行方式與 程序，最後則透過重要名詞界定以及釐清本研究的研究範圍與限制，使得本研究的研究 架構和意涵更為明確。第一節 研究問題與背景
高等教育發展自中世紀傳統大學建立以來，高等教育機構即被賦予不同於其他公共 機構之目標與使命，不僅是既有知識之保存與傳遞、培育社會菁英份子的場所，亦被視 為人類創造知識、追求真理的精神殿堂，因此擁有相當程度的自主空間，讓高等教育機 構得以和外界保持一定的距離，而被視為遺世獨立的「象牙塔」。但隨著產業變革與社 會變遷，高等教育必須走出象牙塔，開始回應社會的需求，並在國家、社會大眾的高度 期許下，進一步被視為提升國家競爭優勢以及影響人力資源發展的核心因素。高等教育 發展與國家、社會、經濟之間的互動日益緊密，尤其20世紀中期以後，在全球化趨勢、 高等教育大眾化以及新自由主義興起影響下，對高等教育運作以及高等教育與政府、社 會間的互動產生衝擊與挑戰（教育部，2001；蓋浙生，2004；莫家豪、羅俊浩，2002； 戴曉霞，2007：322）。壹、全球化趨勢
在全球化趨勢下，受到科技與通訊發達所賜，時間與空間的壓縮使得世界各國經 濟、文化與政治等層面交流頻繁。全球化不僅是超越國界與地域的限制，國家之間除 了加深依賴關係，彼此之間的競爭意識也日益強烈，維持、提升高等教育品質即是各 國欲增進國家競爭力的主要焦點（吳清山、林天佑，2006：153）。為了因應全球化帶 來的國際競爭壓力，美國、英國、澳洲、紐西蘭、日本等國，先後重新檢討高等教育 機構的辦學績效與運作，並以提升高等教育品質、加強高等教育體系以適應國際競爭2
為重要目標，對高等教育政策與制度提出許多相對應的變革與調整，對於高等教育的 運作模式、功能也產生影響（蔡明田、莊立民，2001；楊靜子，2004）。
貳、高等教育大眾化
Trow（1975）在經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）召開的國際高等教育會議上，發表《從菁英型走向大眾型高等 教育轉型過程所面臨的問題》（Problems in the Transition from Elite to Mass Higher Education）一文，他在論文中指出許多國家的高等教育就學率已趨於就學率 15%至 50%的大眾型，引起各國對於高等教育大眾化的討論，而且依據聯合國科教文組織 （United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO）的估計，
1960 年代全世界高等教育學生人數是 1300 萬人，到 1991 年已增至 6500 萬人 （UNESCO, 1995）。高等教育大眾化的實現，不只是顯示大學校院數量的增加，當高 等教育由菁英教育轉向大眾化時，也使高等教育性質、結構等方面進行深刻轉變。除 此之外，高等教育品質之維持與提升也逐漸成為許多國家關注的要點，許多國家成立 品質控管單位和評鑑機制來專責辦理，如澳洲、紐西蘭、丹麥、瑞典、荷蘭、日本、 新加坡等（楊瑩，1998：132），高等教育與政府、社會之間的關係亦面臨到調整的 局面。
參、新自由主義興起
1980年代以後全球景氣低迷，政府對於經濟的干預或保護，不但無法改善國內經 濟狀況，反而龐大的公部門體系也因過度保護而缺乏競爭力，人們對於過去「小市場 /大政府」的理念開始提出質疑，強調效率、自由競爭及「大市場/小而能政府」的新 自由主義漸受重視。歐美各國政府在面臨財政赤字日益增加的困境下，開始力行新自 由主義的「小而能政府」理念，推行一連串的政府再造運動（戴曉霞，2002：21；蓋 浙生，2004：35）。為了減輕財政負擔並確保公共資源有效利用，政府透過縮減官僚 部門規模、減少對公部門的補助以及引進市場機制，使公共服務效率提高，而需要龐3 大公共補助與高度自主性的高等教育自然也成為改革對象。如何讓高等教育在降低對 政府經費補助的依賴，同時能透提升國際競爭力、積極回應產業和社會需求、為經營 與辦學績效負責等，已成為現今各國高等教育變革所關注的重要焦點（戴曉霞，2007： 323-324）。 在全球化趨勢、高等教育大眾化以及新自由主義興起的影響下，高等教育受到國家 與社會更多的期待，導致高等教育的功能與角色的改變，如何維持、提升高等教育品質、 政府與高等教育之間應維持何種關係、高等教育如何積極回應社會、產業的需求等議題 成為各國高等教育改革的重要焦點。然而，這些問題皆與高等教育治理機制具有密切關 係，因此高等教育治理也逐漸成為各國高等教育政策與研究的重要議題。
第二節 研究動機與目的
本節主要說明引發本研究之動機及目的，以期能夠對於本研究之形成背景與起因有 更進一步的認識。壹、研究動機
一、我國高等教育發展呈現外部治理型態之轉變 我國高等教育發展之變化，亦與國家、社會、經濟發展變遷有著緊密的關係。 自1949年國民政府遷台以後，透過實施「戒嚴令」來維持社會的安定，高等教育之 運作與發展同時也受政府所限制，由政府主導高等教育政策以及相關典章規則之制 定，大學校院本身並無太多自主空間。然而，自1980年代以後，我國高等教育與國 家、社會間的互動關係開始產生變化，戒嚴令的解除加上民主化浪潮，整個政治、 社會環境瀰漫一股挑戰權威、解除禁錮、熱衷參與的氛圍，雖然讓高等教育從中獲 得「鬆綁」空間，但也使得我國高等教育運作與外部治理展開大規模的變革與調整 （教改會，1996；教育部，2001）。1994年《大學法》之修訂，即是回應社會重視 校園民主與大學自治的訴求，包括大學校院之組織、人事、課程、招生、師資聘任4 等事項，均回歸學校自主運作；公立大學校長不再由教育部直接聘任，改為學校遴 選產生；校務會議為大學最高決策會議；大學評鑑工作取得法源依據等，讓大學得 到某種程度的自主空間，對於我國高等教育的運作型態產生關鍵地改變（教育部， 2001）。 自1981年以後，國內公私立大學校院由於政策上引導數量擴充，學校數與學生 數都快速成長（如表1-1所示），為了解決政府財政緊縮壓力與高等教育大量擴充 之間經費不足的困境，政府於1995年起推行「國立大學校院校務基金制度」，並於 1999年全面強制執行，使得國立大學校院預算由傳統的「公務預算制」改為「非營 業循環基金」，對於大學的財務管理課以績效責任，另外，學校自籌款占學校總收 入比例亦逐年上升，由2001年的46.48%，上升至2006年的57.83%，改變過去高等教 育依賴政府補助款為主的情形（教育部，2001；教育部高教司，2008：22）。雖然 國立大學校務基金制度之施行，賦予學校對於預算的編制與執行具有較大的自主與 彈性，但也藉此加重學校財源籌措的壓力，促使學校必須重視經營管理，注重成本 效益觀念，強化了高等教育經營績效的訴求。 表1 -1 1976-2001年國內大學校院、學生數成長表 學年度 1976 1981 1986 1991 1995 2001 大學校院數 101 104 105 123 137 154 學生數 299,414 342,528 428,576 576,623 751,347 1,187,225 資料來源：整理自教育部統計處（2009）。 此外，為因應全球化競爭趨勢以及配合政府組織改造，行政院2003年通過的《大 學法修正草案》中增列了「行政法人國立大學」專章，做為「公立大學法人化」之 依據，以增進高等教育機構的自主彈性（教育部，2003），但也引起許多大學校院 與學者的反彈與討論。雖然「行政法人國立大學」相關條款並未通過，但政府仍然 透過大學校院競爭性經費「發展國際一流大學及頂尖研究中心」之申請資格限制， 聲明申請該計畫之大學校院必須承諾優先法人化並提出計畫，藉以推動公立大學法 人化之實踐，希望透過落實大學自主管理，使大學負起辦學成效及教學控管的責任
5 （吳清山、王令宜，2007：25；教育部，2008：31）。 近年來，我國高等教育的發展方向亦以追求卓越為重要目標，政府開始推動各 項高等教育追求卓越之相關計畫，並積極推行高等教育評鑑，希望透過政策的實 施、競爭性經費的投入、高等教育品質控管機制之建立，提昇我國高等教育品質的 國際競爭力。然而，在強調卓越與品質的同時，政府對於高等教育績效責任的訴求、 高等教育評鑑指標之運用、進退場機制之建立等引發了大學價值、自主性、政府角 色定位之相關討論（顏秀如，2004；陳伯璋，2005）。 探究我國高等教育政策之演變，不僅呈現我國高等教育發展與國家、社會及經 濟之間的密切關係，也顯現國家/政府對高等教育事務逐漸不再直接干預，而以「鬆 綁」使大學校院獲得較多自主空間，並調整政府在高等教育中的主導角色。然而， 政府卻也藉由一些政策與法規之執行，以監督高等教育機構運作以及教學、研究品 質與績效，國家和社會大眾對於高等教育變革的訴求似乎已不只是重視「自主」的 落實，反而有更強調品質、卓越、效率以及績效責任的趨勢，並逐漸將市場機制引 入高等教育領域中。事實上，這樣的發展呈現了一種高等教育外部治理型態的轉 變。在學術研究上，高等教育治理可區分為許多類型與模式，隨著治理模式之差異， 高等教育機構的特質、權限範圍、自主程度等也有所不同，探索高等教育治理之模 式、內涵、變化因素以及高等教育與外部環境的互動關係轉變，為本研究動機之一。 二、我國高等教育評鑑制度仍有改進空間 我國自1975年即已透過推行高等教育評鑑，以確認高等教育的辦學績效，但是 一直缺乏系統性制度規劃（教育部，2001：58）。但面對高等教育迅速擴充，高等 教育數量與品質如何並重，已引起社會大眾的關切，而且世界各國亦以「追求卓越、 提升品質」為高等教育的重要目標，並將教育評鑑視為提升教育品質的重要策略（郭 昭佑，2007：5）。因此教育部於2005年委託台灣評鑑協會進行全國性大學校務評 鑑，促使我國高等教育評鑑進入變革時期，但是變革過程中也引發許多爭議和探討。
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教育部於2005年與國內大學校院共同出資成立「財團法人高等教育評鑑中心 基 金 會 」 （ Higher Education Evaluation and Accreditation Council of Taiwan,
HEEACT），透過專業評鑑機構負責我國高等教育評鑑的相關工作。於同年12月28 日發布的修正《大學法》中，再次修訂、增添與大學評鑑相關的規定，並直接將大 學評鑑結果作為補助大學校院之經費補助增減的基礎。另外，在2007年發布的《大 學評鑑辦法》，除了確立我國高等評鑑機制之具體法源，當中也明訂以評鑑結果作 為大學校院「退場機制」之參考依據，但是政府將評鑑與退場機制相互結合，引起 了許多大學校院與學者的反對。 即使我國高等教育評鑑運作，已由教育部主導轉為委託專業評鑑機構進行第三 者評鑑，讓政府退為「監督者」的角色，但是《大學評鑑辦法》卻明訂以評鑑結果 作為大學校院「退場機制」之參考依據，可見政府在高等教育事務中仍具強勢主導 地位。雖然我國現行的高等教育評鑑制度是參考美國「認可制」之作法，但是政府 與高等教育之間仍具有國家管理的色彩，使得認可制著重自願性、自我評鑑的精神 似乎減弱許多，也致使我國高等教育評鑑之運作備受爭議（潘慧玲，2005）。事實 上，美國認可制的形成與發展有其特殊的歷史、文化與民族性之脈絡因素，而且如 何建立完善的高等教育評鑑制度來維護、提升高等教育品質，已是各國高等教育變 革的重要焦點。 因此藉由探討高等教育評鑑內涵以及他國高等教育評鑑經驗，並 配合我國高等教育體系的特質與文化，以尋求高等教育評鑑機制改進的途徑，為本 研究動機之二。 三、歐洲品質保證機制漸受國際重視 相較於美國高等教育評鑑的認可制，品質保證制為歐洲國家高等教育評鑑的重 要特色，主要國家如英國、法國、荷蘭皆以建立高等教育品質保證機制為其高等教 育品質把關。近年來，歐洲高等教育品質保證的作法也開始受到重視，其主因在於 歐洲國家經過半世紀的努力與整合，於1993年正式成立「歐洲聯盟」（European Union, EU），匯集了歐洲成員國家的力量，以龐大的政治、經濟實力影響著全世界的發
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展。但有鑑於成員國之間教育制度差異大、知識經濟發展以及全球化競爭等因素， 使歐洲各會員國開始關心高等教育的品質與水準（楊瑩、楊國賜、張倍禎，2006）。 為了促成歐洲各國在高等教育品質保證上的相互合作，歐盟於2000年設置了「高等 教育品質保證網絡」（European Network for Quality Assurance, ENQA），肩負建立 歐洲品質保證架構的責任（呂美嫻，2006：34）。除了歐洲國家外，目前亦有許多 國際組織致力於教育品質保證機制之推廣，以及促進跨國品質保證合作和交流，例 如「高等教育品質保證國際網絡」（International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education, INQAAHE）及「亞太品質網絡」（Asia-Pacific Quality Network, APQN）。 其實歐洲高等教育品質控管最早是由高等教育機構自主管理，但今日歐洲各國 卻紛紛積極建立與推行品質保證機制，可見歐洲高等教育品質保證機制應有其發展 脈絡，並經歷過國家與高等教育間互動關係之調整。此外，品質保證機制亦日益受 到國際重視，因此探討歐洲高等教育品質機制之發展、內涵、架構及高等教育外部 關係互動之轉變，為我國高等教育評鑑政策之制定與發展提供借鏡，此為本研究動 機之三。 四、北歐四國品質保證機制架構明確值得參考 北歐國家雖然位於歐洲大陸上長年嚴寒的斯堪地那維亞半島，並且缺乏豐富的 天然資源，但近年來在國際競爭力排名上卻有極佳的表現，如世界經濟論壇（World Economic Forum, WEF）所提出的《全球競爭力報告》（The Global Competitiveness Report），2002年至2008年丹麥、芬蘭、挪威及瑞典都有極佳的表現，如表1-2所示。 表 1 -2 北歐四國 2003-2008 年在 WEF 之全球競爭力排名 丹麥 芬蘭 挪威 瑞典 2008 3 6 16 4 2007 3 6 16 4 2006 3 6 17 9 2005 4 1 9 3 2004 5 1 6 3 2003 4 1 9 3 資料來源：整理自WEF(2003-2008)。
8 此外，WEF於2006年起加入教育指標，除了以統計資料比較各國就學率指標 外，也以問卷調查全球一萬多個企業家的看法，在「高等教育與訓練」指標中，北 歐四國也均呈現出優異表現，如表1-3所示。 表 1- 3 北歐四國 2006-2008 年在 WEF 之「高等教育與訓練」指標排名 丹麥 芬蘭 挪威 瑞典 2008 6 1 11 12 2007 3 1 9 2 2006 2 1 9 3 資料來源：整理自WEF(2003-2008)。
而且根據「經濟合作暨發展組織」（Organization for Economic Cooperation and
Development, OECD）於2008年所公佈的統計資料，在教育經費方面，丹麥、芬蘭、 挪威及瑞典2004年教育經費支出占國民生產毛額（GDP）之百分比皆高於OECD國 家的平均值（5.7％），丹麥和芬蘭分別居第3、第8，挪威及瑞典則為第7、第5（見 附錄一）（OECD, 2008a）；若從2004年高等教育投入經費之總金額來看，也是皆 高於平均值，分別位居第4、第8、第5以及第3（見附錄二）（OECD, 2008b），顯 示北歐國家對於教育投資之重視，值得我國參考學習，並在OECD國家中也具備相 當高的水準。此外，北歐國家的高等教育評鑑機構共同組織區域性高等教育品質保 證組織「北歐高等教育品質保證網絡」（Nordic Quality Assurance Network in Higher
Education, NOQA），自1992年來定期於各會員國輪流舉辦年會，不只是進行北歐 國家高教品保機制之經驗和意見的交流合作，並提供品保機制實務運作的改善建議 等，對於激勵歐盟成員國建立高教品質保證機制亦有極大貢獻。 另外，參考國內外相關研究，發現丹麥、芬蘭、挪威及瑞典的高等教育品質保 證機制已有良好架構，借重北歐四國的小國家高等教育評鑑機制的成功經驗，對於 同樣為島國的台灣在高等教育評鑑政策之制訂與改進應具有參考性，因此值得深入 探究，所謂「他山之石，可以攻錯」，期待以此尋得我國高等教育評鑑機制改進之 途徑，為本研究動機之四。
9 五、以外部治理角度探討高等教育評鑑制度之研究較為不足 目前我國關於高等教育治理之相關碩博士論文，不少研究者由大學校院的組織 運作、教授治校、大學自主與學術自由、大學法與大學法人化角度切入，探討高等 教育治理的不同面向（見附錄三），但較缺乏關於高等教育治理之內涵、模式與轉 變的綜合性研究，而國外高等教育研究也開始關注到高等教育治理內涵與變化之相 關議題（如Baldridge et al, 1974; Burton, 1983a; Braun ＆ Merrien, 1999; Marginson &
Considine, 2000; Mok, 2005; Sporn, 2006）。此外，國內高等教育評鑑制度之碩博論 文，大多是以介紹各國高等教育評鑑制度及比較研究為主，對於高等教育品質保證 機制之相關研究有逐漸增加的趨勢（見附錄四），但以不同角度探討高等教育評鑑 仍是付之闕如。 本研究之所以選擇以高等教育外部治理角度探討品質保證制度，主要是透過現 今各國高等教育之變革發展，可以發現政府與高等教育之間的關係產生微妙的轉 變，即使以中央集權為主的歐陸國家亦逐漸不直接干預高等教育相關事務，使高等 教育機構獲得較多的自主性，但政府卻也積極推行強調卓越、品質、重視高等教育 消費者、自由競爭以及績效責任訴求等相關政策與措施，使高等教育外部治理機制 產生了偏重市場力量之轉變。此外，高等教育評鑑制度之建立與運作亦與政府、社 會與高等教育之間的互動有密切關係。因此希望透過高等教育外部治理轉變的角 度，探究高等教育評鑑制度之內涵、發展與運作之相關性，對於我國政府在高等教 育評鑑政策之研擬與決策能夠提供另一種參考，為本研究動機之五。
貳、研究目的
依據上述研究動機，本研究擬以高等教育外部治理轉變為架構，探究高等教育評 鑑制度之趨勢，並且以丹麥、芬蘭、挪威以及瑞典之高等教育品質保證機制為研究對 象，做為我國高等教育評鑑政策制定之參考。因此本研究的研究目的有以下七項：
10 一、探討高等教育治理之內涵、理論基礎、模式及其轉變。 二、分析高等教育外部治理之內涵與演變。 三、探討高等教育評鑑制度之發展、內涵與運作。 四、探究高等教育品質保證之意涵、發展與機制。 五、了解北歐四國高等教育外部治理之轉變。 六、探討北歐四國高等教育品質保證機制之發展、策略與特色。 七、了解北歐外部治理轉變與品質保證機制建立之間的作用關係。 八、藉由綜合研究結果，為我國未來高等教育評鑑政策之制定提供參考與建議。
參、待答問題
基於上述研究動機與目的，發展本研究之待答問題，依序分述如下： 一、高等教育治理之內涵、理論基礎以及模式為何？ 二、高等教育外部治理關係如何互動與轉變？ 三、高等教育評鑑制度之發展、內涵與運作為何？ 四、高等教育品質保證之意涵、發展與機制為何？ 五、北歐四國高等教育外部治理如何轉變？ 六、北歐四國高等教育品質保證制度之發展脈絡為何？策略內容為何？有何特色？ 七、北歐高等教育外部治理轉變與品質保證機制建立的作用關係為何？第三節 研究方法與架構
壹、研究方法
本研究採用理論分析法、歷史分析法、比較研究法與文獻分析法進行研究，分析 高等教育外部治理轉變與高等教育評鑑制度發展之間的相互關係。茲將本研究使用的 研究方法說明如下： 一、理論分析法 本文以理論分析法，探討高等教育與治理間的相互關係，並從經濟學與公共管11 理學視角，分析高等教育治理之理論基礎。另外，藉由高等教育與國家、市場之三 角協調理論，探討高等教育外部治理之轉變。 二、歷史分析法 本研究以歷史分析法，從高等教育發展、理念與角色之轉變，探究高等教育外 部關係的互動關係，並對高等教育外部治理轉變與高等教育評鑑制度之發展背景， 作一歷史脈絡分析，以了解高等教育外部治理與高等教育評鑑制度間的相互關係。 三、文件分析法 蒐集高等教育治理、高等教育評鑑、高等教育品質保證以及北歐四國高等教育 品質保證制度之相關著作、期刊論文、法案、研究報告、宣言、及官方與國際組織 提供之統計數據等，以客觀角度，分析文件內容的背景脈絡及意義，將高等教育外 部治理轉變與高等評鑑制度發展及模式進行詮釋。 四、比較研究法 藉由蒐集北歐四國高等教育外部治理轉變及其高等教育品質保證制度之相關 資料，透過比較北歐四國高等教育評鑑政策之發展、策略、作法等，以檢證高等教 育外部治理關係轉變與高等教育品質保證制度推行之間的相互關係。
貳、研究步驟
本研究之進行分為五個步驟，茲說明如下： 一、確定研究題目 分析研究議題之可行性與發展性，以確定研究題目，並著手進行研擬本研究之 研究架構，以及撰寫研究計畫。 二、蒐集相關文獻 利用圖書館、網際網路以及電子資料庫，廣泛蒐集國內外有關高等教育發展、
12 高等教育治理、高等教育評鑑與高等教育品質保證制之相關書籍、碩博士論文、期 刊、法案、宣言、官方文件與研究報告等文獻，茲作整理。 三、理論探討與確立研究架構 依據所蒐集的相關資料為基礎進行文獻分析，探究高等教育治理之意涵、外部 治理轉變以及高等教育評鑑制度內涵，論析高等教育外部治理變化與高等教育評鑑 模式間的相關性，以發展本研究的研究架構。 四、描述與詮釋資料 透過步驟三的理論探討，展現高等教育外部治理轉變與高等教育品質保證機制 趨勢之相互關係，並將蒐集到北歐四國高等教育品質保證制度的相關文獻資料加以 整理，瞭解北歐四國高等教育品質保證制度之建立、發展與規劃概況，以窺探北歐 四國高等教育外部治理轉變與高等教育品質保證制度之間的作用關係。 五、結論與建議 歸結北歐四國高等教育品質保證制度之重要內涵，進而推論高等教育外部治 理模式轉變與高等教育品質保證制之間的關聯性，藉以尋求我國未來高等教育評鑑 政策之參考與建議。
參、研究架構
依據本研究之研究動機與目的，本研究之研究架構首先就高等教育發展與理念、 角色之轉變進行脈絡性分析，了解高等教育的發展與特性之後，接著說明高等教育治 理之相關概念、架構與不同模式，並陳析今日高等教育治理之轉變，然後從高等教育 與國家、市場之互動，探討高等教育外部治理之轉變，並從中揭示市場力量崛起及高 等教育評鑑熱潮。然後，再以高等教育評鑑制度之發展、運作與高等教育外部治理變 化相互連結，闡述高等教育品質保證機制為國際趨勢，並以丹麥、瑞典、芬蘭與挪威 四國的高等教育品質保證制度作為研究對象，最後提出結論與建議（如圖1-1所示）。
13 據此，本研究依序分為六章，第一章先探討影響今日高等教育運作與治理之重要脈絡 因素及我國高等教育發展轉變，說明高等教育外部治理已成為各國高等教育變革的重 要議題；第二章主要是說明高等教育治理之意涵、架構以及模式等，並從外部治理轉 變，點出市場力量崛起以及高等教育評鑑興起；第三章轉向分析高等教育評鑑制度之 發展、內涵與運作，並且與高等教育外部治理轉變相互連結，進而指出高等教育品質 保證制度的特性；第四章以高等教育品質保證制度之興起與趨勢，說明高等教育品質 保證之相關意涵、歐洲品質保證運動與國際趨勢；第五章將針對北歐四國高等教育外 部治理轉變及品質保證機制之發展，進行探析、比較與統整；第六章綜合前述章節所 得之結論，以供我國政府擬定高等教育評鑑政策之參考。 圖1-1 研究架構圖 高等教育發展 與理念、角色之轉變 高等教育 治理 高等教育治理之分析 高等教育治理之變化 高教外部治理之轉變 運 作 高等教育品質 保證之意涵 北歐四國 高等教育品質 保證之趨勢 結論與建議 第三章 第六章 高等教育品質保證機制 高等教育治理 及其發展 第二章 第四章 高等教育 品質保證興起 高等教育評鑑 第五章 高等教育 品質保證機制 高等教育 外部治理轉變 發 展 理 論
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第四節 名詞釋義
壹、高等教育
本研究所稱之高等教育，係指中等教育後所實施的教育，基本上是經由教育主管 機關核准設立之公私立大學、獨立學院、社區學院和專科學校等授予學位之機構共同 組成的體系，亦稱為後中等教育（postsecondary education）或第三級教育（tertiary education）。貳、高等教育外部治理
本研究所稱之高等教育外部治理，即偏重於高等教育機構和外部利害關係人間的 關係，如大學校院與政府、社會和產業之間的互動等。這些高等教育的外部利害關係 人將透過外部治理機制來監督學校運作，決定高等教育機構如何受到外部法令與政策 之規範，包括大學校長如何指派、高等教育品質如何進行監控，以及高等教育機構的 經費補助如何決定等議題。參、高等教育評鑑
高等教育評鑑主要是透過高等教育機構內外部相關成員之參與、多元的評鑑指 標，對於高等教育機構的績效進行完整而詳細的考核，以確保及促進高等教育機構之 教學、研究、服務品質之歷程。肆、高等教育品質保證
本研究所稱之高等教育品質保證，主要是秉持「品質保證」的精神，將強調效率、 績效責任的企業管理模式運用於高等教育機構管理中，重視高等教育機構品質的維 持、改進，讓高等教育機構對於政府、社會大眾與高等教育消費者負起責任，並要求 高等教育機構內的每個人對高等教育機構品質之持續改進，皆有所努力和貢獻。高等 教育品質保證之具體政策，則是以英國與歐洲國家的高等教育品質保證制度為代表。15
第五節 研究範圍與限制
壹、研究範圍
一、本研究主要研究範圍以高等教育外部治理轉變為主，並以高等教育與國家、市 場間關係的轉變為分析依據，雖著重於高等教育發展歷史脈絡及高等教育政策之縱 貫式分析，但較偏重於1980年代後迄今之發展，由於目前高等教育政策趨勢與1980 年代後經濟衰退、新自由主義政策思想具有密切關係，故以1980年代後高等教育發 展為重要分析範疇。 二、本研究係以丹麥、芬蘭、挪威以及瑞典四國為研究對象，嘗試透過北歐四國高 等教育品質保證制度之建立、策略與特色，與高等教育外部治理轉變相互連結，以 說明高等教育外部治理中市場力量之崛起。貳、研究限制
一、高等教育治理以及高等教育評鑑的相關文獻雖多，但由於各個學者切入角度與 看法皆不盡相同，以致於在某些論述上難以取得一致性的基礎，雖然本研究已力求 客觀周延，然在引用文獻或學者的論點時，難以避免主觀性認定與選取，而無法兼 顧理論的廣博性與全面性，為本研究限制之一。 二、高等教育外部治理轉變所涉及的層面與相關因素複雜繁多，本研究僅從世界主 要國家的高等教育變革之相關法案、宣言與文獻來進行說明，但由於無法完整了解 各國文化與社會脈絡，以致分析或詮釋高等教育外部治理之轉變，可能有所侷限與 不全，為本研究限制之二。 三、北歐四國資訊雖多以英文呈現，但受限於個人學識、語言能力等因素，本研究 僅能以中英文相關文獻進行探討與分析，無法有效利用第一手的丹麥語、芬蘭語、 挪威語、瑞典語文獻資料，在文獻蒐集、分析及詮釋上過於窄化，恐有疏漏未能竟 全之處，為本研究限制之三。16
四、由於研究者本身研究能力、經費、時間等主觀因素之限制，本研究無法進行跨 國實地訪談或問卷調查，僅能透過文獻探討、分析來進行研究，為本研究限制之四。
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第二章 高等教育治理及其發展
高等教育自中世紀大學興起以來，高等教育機構即建立了不同於社會其他公共機構 的特質與重要使命，擁有較多的自主空間和自治性，但20世紀中葉後，隨著各國高等教 育的擴充及知識經濟發展，不僅讓國家/政府、社會民眾對於高等教育有更多的重視，也 使大學的理念與角色有所變化，而高等教育的相關議題也逐漸成為社會關注的焦點。 本章將以四節分析高等教育治理之概念與發展：第一節首先就高等教育發展與理 念、角色之轉變進行脈絡性分析，在對高等教育的發展與特性有初步了解後，接著第二 節開始說明高等教育與治理的關係與概念；第三節則是分析高等教育治理的架構與不同 模式，並陳析今日高等教育治理之轉變；本章最後即從高等教育與國家、市場的角度， 探討高等教育外部治理的互動變化，並揭示績效責任與高等教育外部治理之關係。第一節 高等教育之發展與理念
高等教育外部治理的變化必然包涵著高等教育與國家、社會之間的互動關係，為了 能夠充分理解其演變與發展脈絡，本節由探討現代大學之發展和理念的角度探究高等教 育的概念及其社會脈絡，呈現大學於不同時代背景下與國家、社會之間的相互關係，作 為有關高等教育外部治理發展之分析與詮釋的基礎。壹、現代大學之興起與發展
大學為中世紀至今仍然不停地運轉與變革的少數社會體系，於西元前後，大學在 東、西方開始逐漸萌芽，但現今除了以伊斯蘭法律、神學為主之埃及開羅的 Al-Azhar 大學，中國與印度原有的大學都已經消逝，就教育性質與管理的角度而言，歐洲中古 世紀大學已經初具今日各國現代大學之組織雛型與特徵（林玉体，1994：40；戴曉霞， 2000：4；薛天祥主編，2001：28；金耀基，2003：11）。然而，從中世紀大學興起18 以來，由於時代和社會需求的變遷，使得古今大學呈現不同的樣貌，而現代大學之源 起與發展依序為中世紀大學的興起、現代化大學的崛起、大學與工業革命、大學與高 等教育擴張、高等教育大眾化五部分： 一、中世紀大學的興起 歐洲地區自從西羅馬帝國崩析後，進入了「黑暗時代」，直到11世紀末，十字 軍東征（1096-1272）刺激了東西方文化交流，同時亦帶動了歐洲社會的工商業發 展及城市興起，阿拉伯文化也隨著貿易發達傳入了歐洲，尤其當時阿拉伯人的數 學、天文學發展蓬勃，而且他們還保存著古代希臘文化，古希臘的哲學、醫學與自 然科學拓展了歐洲學者的視野，這些經濟、政治、文化因素成為中世紀大學興起的 重要條件（戴本博，2003：215）。 為了配合政治、經濟發展的需求，教會開始興辦以醫學、法學或神學為主的學 校（studium），在教會附屬學校之基礎上，大學型態也逐漸出現（戴曉霞，2000： 5）。12世紀以後，教會附屬學校的發展日益興盛，成為歐洲各地學者的聚集地， 也吸引許多青年前來學習，於是逐漸由學校（studium）轉變為大學（studium generale），而studium generale指的是一個接納來自世界各地的學生的地方，充分描 述了當時中世紀大學的特色。 在這樣的風氣之下，義大利、法國的新興城市誕生了沙列諾（Salerno）大學、 波隆納（Bologna）大學、巴黎大學等歐洲中世紀的第一批大學。大學教師群體和 學生群體受到當時的行會（guild）的影響，也共同爭取成為合法的學術團體，以保 障自身權益與安全，終於在1208年取得「教師與學生行會」（universitas magistrorum
et scholarium）之資格，而後universitas取代原有的 studium generale成為組織的名 稱，即是現今大學的英文名稱university之由來，顯現出大學不受地域限制、超國界 與世界精神之特色。但是，無論是studium generale或是universitas，於12世紀和13 世紀初期，當時的大學尚非是一種機構（institution），其性質上還是屬於一種結社
19 的形式，直到13世紀中葉後，大學才逐漸有學術機構之性質。 由於大學能夠吸引各地學者與年輕學子的聚集，為當地帶來經濟上的效益和聲 望，使得許多城鎮爭相邀請學者設立大學，但也由於大學師生來自於各地，經常與 大學所在地居民產生衝突，大學常以遷校、罷課（cessation）作為抗議手段，而當 時各地的大學皆以拉丁語教學，教授和學生可以自由地雲遊四方，故大多選擇以遷 校來抵制當地居民的不合理待遇，如1209年，由於英國牛津大學與當地市政單位發 生衝突而未得滿意的解決，於是部分師生乃遷移至劍橋，成立劍橋大學，大學的遷 徙不只是引導了新大學的設立，也對於促進學術自由、尊重學者的風氣以及知識的 傳播有所助益（林玉体，1989：134）。但是大學也因需要當地政治勢力的庇護， 而長期受制於教會之下，教學只能傳播特定知識，為了爭取大學的尊嚴與學術自主 而對教會進行激烈的抗爭，也以遷校和罷課等手段，促使教會承認大學擁有獨立的 審判權和罷課權。大學的「獨立審判權」被視為大學「內部自治」權力的依據，讓 大學進一步地擺脫教會的束縛，此外，大學也成為教會以外唯一被允許進行教學的 權威機構，讓大學從封建帝王與教會獲得許多優惠，給予大學相當程度的自主空間 與獨立性；保護大學學者能夠自由地進行知識探索，因此中世紀的大學已經呈現了 自主性、國際性之特質。 14世紀以後，大學課程範圍已較為寬廣，課程內容也更為豐富，但是大學依然 受到教會所影響，其教學內容還是以解釋、論證基督教的教義為主，但是大學對教 會也有著部分的影響，大學不僅能帶來大量的消費，同時也是許多教皇、主教、貴 族與政府高階官員的母校，也由於大學師生特權的運用，大學學者勇於批判教會及 君王的作風，使得大學在當時的社會各階層具有一定程度的影響力。尤其大學在教 皇和封建帝王爭取權力的角力過程中，教會和君王兩方都想拉攏大學，期望透過大 學學者的聲望、博學、法學知識及擅於辯論，以增進自身權力的理據與合法性（戴 曉霞，2000：9；戴本博，2003：216），於是大學成為一個既不屬於教會；也非聽 命於君王的獨立學術組織，因而獲得了「象牙塔」的別稱。
20 但 大 學 學 者 勇 於 懷 疑 與 挑 戰 的 精 神 卻 也 造 成 教 會 的 威 脅 ， 當 時 威 騰 堡 （Wittenberg）大學教授馬丁路德（Martin Luther, 1483-1546）對於教會斂財、教會 人士生活糜爛等提出抨擊，將他本人反對販賣贖罪券及教會誤用權力的種種行為， 詳列九十五條條文（Ninety-five Theses），而激發了宗教革命。宗教革命的興起，不 僅動搖中世紀以教會為主的社會秩序，同時也擾亂大學在教會和封建帝王之間的平 衡，基督教的分崩離析促使民族國家逐漸成形，雖然大學逐漸脫離教會的控制，但 是國家的力量卻更為直接的介入。 16、17 世紀所設立的大學，其成立目標與課程內容在民族主義的影響下，大 都較具有鮮明的地方色彩，也更加注重民族國家和地方的利益與需求（黃福濤， 1999：92；戴曉霞，2000：10）。對於外在環境的改變以及民族國家的壓力之下， 具有悠久歷史傳統的古老大學也需要回應教會和國家之間的權力消長，而且國家勢 力的興起對於大學的發展也帶來深遠的影響。 二、現代化大學的崛起 17、18世紀為歐美傳統大學的「冰河期」，科學革命與啟蒙運動並沒有給予傳 統大學太多的刺激（薛天祥，2001：33），雖然啟蒙運動使得當時大學課程中神學 的色彩減退，但是在課程設計與教學目標上並沒有太大轉變，課程中也沒有引進新 興學術（郭為藩，2004：19）；對於科學革命之激發與推動，反而是大學以外的科 學團體，如英國倫敦的皇家學會、巴黎科學院等，對於支持科學研究的發展有極大 的貢獻，可見傳統大學對於社會的變化、科學的興起採取保守態度，大學的發展已 逐漸無法跟上時代的變化（戴曉霞，2000：11），同時加上宗教革命之後，由於教 會的特權被削減，大學中部分具有神職的學生被迫離開，也讓有意成為神職人員的 求學動機減退，使得大學的學生人數亦隨之減少，為了改革傳統大學的課程與吸引 學生就學，大學必須進入改革的階段。 德國於1694年創辦了哈勒（Halle）大學，對於課程有了創新性規劃，納入現代
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語言（特別是法語）、數學、自然科學、政治、法律、歷史等課程，甚至部分課程 以德語授課，研究工作也擺脫神學的權威解釋，採取科學概念，還大力宣揚哲學及 理性主義，與中世紀大學以神學為主的課程內容相較，更為現代化和反映時代精 神，也為1810年創立的柏林大學奠定穩固的基礎（戴曉霞，2000：11；郭為藩，2004：
14 ） 。柏林 大學繼 承 哈勒大 學 的精神 ， 校長洪堡 德（ Wilhelm von Humboldt, 1767-1835）強調「學術自由」、「教學與研究相結合」等新穎的觀點與做法，不 只是吸引其他國家學生前來就讀，而柏林大學重視研究的新典範也被視為研究型大 學之濫觴，為世界各國大學競相仿效，使得逐漸沒落的大學開展新機，尤其柏林大 學的高等教育理念對於美國大學走向研究型大學有很大的影響（林玉体，1989： 454；戴曉霞，2000：24；郭為藩，2004：21）。除了德國設立現代化大學之外， 其他國家也針對課程結構進行改革，例如蘇格蘭的大學打破傳統的文/哲、神、法、 醫的四學院結構，改為專門化的單一科系，開創了新的學術領域與課程，而蘇格蘭 模式也為19世紀英國新興大學所仿效（戴曉霞，2000：12）。 事實上，伴隨著課程的多元與科學的分化，大學所需的費用與資源也與日劇 增，已經不是學者自治團體所能負擔，因此維持大學運作和設立大學所需的龐大資 金必須由國家和社會來承擔，而國家開始介入大學的創設，如出資興學或募款助 學，例如德國於1810年設立柏林大學，是由普魯士王國撥經費資助的（林玉体， 1989：392），於是大學在無形中讓出部分權力，國家和社會的力量也逐步地介入。 三、大學與工業革命 18世紀，英國的工業革命的浪潮正席捲了歐美各國，但是大學就像「沒有窗戶 的城堡」（Kerr, 2001：8），對於生產技術與科學的突破視若無睹。然而，面對新 興的工業資產階級以及產業人才的需求，各國開始針對工商業以及國家發展所需的 人才，在傳統大學系統外，設立專門學院或專門性研究機構，例如1789 年法國大 革命後，法國新政權強制關閉22所中世紀成立的大學，改設各種與工業發展相關的 專門學院；而英國也於19世紀後期，將各個工業城市的城市學院先後升格為城市大
22 學（civic universities）。 雖然德國柏林大學開創了大學重視研究的風氣，亦引進許多新發展的科學課 程，但是柏林大學偏重理論性學術研究，幾乎沒有再開設技術或實用性學科，為了 加速產業的工業化，德國政府不顧傳統大學的阻礙，1870年代以後，德國政府展現 了國家意志，將各地的專科學院都陸續升格為大學（Technische Universitae），以 發展高等科技教育。隨著時代與產業的變遷，大學與社會、政府之間的關係越來越 密切，大學逐漸無法抵擋外界的期待與壓力，政府對於大學的干預也隨之增強。 四、大學與高等教育擴張 第二次世界大戰期間，英、美兩國大學教授組成研究團隊，研發原子彈和雷達， 並改良軍方的醫療與技術、參與戰略規劃等，使大學教授、學生與戰爭相關事務的 關係日益密切，而學術界的貢獻讓社會大眾相信學術研究和訓練能對社會提供實質 幫助，二戰結束後，各國迫切需要恢復和發展經濟，大學的科學技術與研究則作為 經濟發展的推動力而備受重視（戴曉霞，2000：14；薛天祥，2001：37；葉志誠， 2002：21）。社會對於學術界如此的肯定和重視，讓大學角色比以往更加複雜，政 府與民眾對於大學有著更高的期望，大學不僅是追求真理、傳承文化與傳播知識， 更需要為社會與國家提供實際利益。 在此時代背景下，高等教育的培育人才、學術研究、為社會服務的職能表現得 更為明顯，而戰後興起的民主浪潮使得平等主義深入人心，接受高等教育不再是特 權，而成為大眾的需求，加上1960年代人力資本論的影響，改變了傳統把教育視為 是一種消費的觀點，而改視教育為一種對社會及個人有很高的投資報酬率之投資行 為（戴曉霞，2000：14），促使許多國家積極投資高等教育，也讓大學在數量和質 量上都有很大的發展，因而產生「高等教育」（higher education）之名，於是高等教 育進入一個變革、發展的時期，在世界各地更加蓬勃發展。高等教育的發展與國家 競爭力的關係也越來越密切，許多政府願意投入經費以擴大高等教育的規模，增進
23 高等教育的受教人口，不僅是增進經濟與國力的考量，也避免高等教育受教機會不 均而造成社會動盪。 Kerr（2001: 5）以multiversity來形容大學結構的特殊性與複雜化，以及與社會 息息相關的特質，大學愈來愈朝向專業化，高等教育已被視為「人力投資」，而大 學更成為「知識工廠」，訓練社會各業的人力資源，高等教育發展的方向產生明顯 的 改 變 。 各 國 除 了 增 進 高 等 教 育 的 規 模 ， 還 設 立 許 多 非 大 學 高 等 教 育 機 構 （non-university sector），例如日本短期學校和我國專科學校等，高等教育擴張也使 得高等教育的辦學方式、教學內容、培養目標、學生來源等方面更加多元化。 五、高等教育大眾化
Trow（1974）在經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）召開的國際高等教育會議上，發表《從菁英型走向大眾型高 等教育轉型過程所面臨的問題》（Problems in the Transition from Elite to Mass Higher
Education），他將世界高等教育區分為三種類型，分別是菁英型（elite）、大眾型（mass） 和普及型（universal），並指出工業國家的高等教育正由菁英（elite）階段進入大眾 化（mass）階段，顯示許多國家的高等教育就學率已經從就學率 15%以下的菁英型， 趨向就學率 15%至 50%的大眾型，因而受到許多國家的重視與討論，世界大學人數 由 1950 年的 660 萬增至 1988 年的 5800 萬，大學數目由 1940 年的 3500 所增至 1988 年的 26000 所（葉志誠，2002：20），但是高等教育大眾化的實現，不僅意味著量 的增加，也在高等教育系統的結構、功能等方面開始進行深刻轉變（趙婷婷，2002）。 高等教育的急速擴張下，逐漸為政府帶來困擾。1980 年代以後，全球經濟發展 衰退，導致國家財政緊縮，無法充分支持高等教育的龐大經費，使得高等教育發展 面 臨 經 費 不 足的 困 境， 而 國 際 團 體如 經 濟合 作 與 發 展 組織 （ Organization for
Economic Cooperation and Development, OECD）及世界銀行（World Bank）大力要 求各國政府減少干預以及政府部門對國家的依賴，以促進經濟自由化（Taylor et al.,
24 1997），為了減輕政府的財政負擔，以及維持高等教育品質和回應社會期待，各國 高等教育的發展逐漸有了明顯的轉變，政府逐漸賦予高等教育機構更大的自主空 間，亦將市場邏輯引入高等教育（戴曉霞，2000：41；葉志誠，2002：20），不僅 是政府和高等教育之間互動關係產生變化，市場力量也在同時間逐漸擴大。
貳、大學理念與角色之轉變
Barnett（1990）指出大學的理念包含追求客觀真理、研究、博雅教育（liberal education）、學術自主與自由、為質疑提供中立且客觀的討論空間、培養學生批判思 考能力與自主性及涵養學生的人格和保存社會的智識文化等。然而，透過探討現代大 學的源起與發展，可得知過去傳統大學重教學而未重視研究，如今各國現代大學大都 兼重教學與研究，顯現大學理念與角色並非一成不變的，如同Altbach（1998）所強調， 大學發展絕非靜態，乃是隨著環境而改變。事實上，政治、經濟和社會的變化對於大 學理念和發展目標具有深遠的影響力，而以往大學所享有的自主空間，也在多變複雜 的社會中越來越受到限制。 18、19世紀前，歐洲大學偏重理論和哲學性的探究，而無實證性的研究，也不重 視培養學生的研究能力，以培養紳士（gentleman）為主要目標，大學即是一個重視知 識的內在價值與目的，提供博雅教育、培養德術兼備的社會菁英的場域；面對西方民 主、工業化與科學革命的浪潮，大學難以只限於紳士層級的道德文化培養，而德國柏 林大學強調「學術自由」、「教學與研究合一」的設立宗旨，科學與研究取代了哲學 探討與教學，同時也影響歐洲各大學的教育理念，科學與研究成為大學的另一目標。 然而這種情形近百來逐漸有了轉變；第二次世界大戰以後，高等教育在世界各地更加 蓬勃發展，大學成為社會結構中心，出該國的高等教育品質優劣也足以影響整個社會 文化的興衰，政府期待大學走出象牙塔，以成為社會的服務站，因此大學培育人才的 功能逐漸受到重視。金耀基（2003：230）指出，由一個國家的大學之質與量來看， 幾乎可判斷出國家的文化素質及經濟水平，甚至可以預測其在未來的發展潛力與遠25 景。大學發展更加全面與社會需求結合，要求大學應具備「取之於社會，用之於社會」 的胸懷，肩負起傳承、創造知識和培育人才的責任，並與社會緊密結合，為國家帶來 更多利益與競爭優勢，20世紀的大學不斷擴大其角色與功能（金耀基，2001）。 自從19世紀以來，大學的理念與角色已不再只是傳承知識、創造知識，更增添了 培養為社會所用的人力以及服務社會的期待，大學如何在社會定位、該發揮何種功能 的理念之爭，總是在質與量、科技與人文、實用與價值、政治力的介入與社會參與之 中成為大學理念與價值之爭議所關注的議題（盧增緒，1994），如同史丹佛大學前校 長Donald Kennedy主張「大學與社會是一種動態平衡」（引自戴曉霞，2000：36）， 大學一方面遠落在社會後面，沉湎於歷史或追懷昔日最高的文化地位；另一方面大學 卻又是引領社會前進的舵手，創造知識、發展新科技以及孕育新的思想文化，因此隨 著產業變遷、科技與經濟的快速發展以及社會對於大學的高度期待，不僅使得大學有 所變化，也改變了社會與大學的關係。 隨著知識普及、高等教育大眾化，及社會、政治經濟發展的影響，高等教育迎合 社會變遷的需求，更趨於多元化和國際化，在學術上則更趨市場化。然而，高等教育 數量的快速擴張，卻也帶來品質上的質疑，政府期待大學能以有限資源發揮最大效 用，充分提升教育品質。今日高等教育講求的是績效責任或具體效能，尤其引入市場 邏輯於高等教育之後，讓高等教育也成為注意投入和產出的區域（Gumport, 2000）， 大學必須注意供需情況、滿足消費者需求、重視品質與績效等。Trow（1993）強調高 等教育發展過程的本質上涵蓋著許多複雜矛盾（inverse and unexplained）關係與連鎖 （correlations）關係（引自Rothblatt ＆ Wittrock, 1993: 8）。其中可確定的是，大學 已不再是遺世獨立的象牙塔，大學理念與角色也非本身可界定，而是與其利害關係人 （stakeholders）有密切關係，透過分析大學發展過程、理念和角色轉變與外部環境的 相互脈絡關係，對於有關大學外部治理變化之探討有其必要性。
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第二節 高等教育與治理
從高等教育的發展歷史來看，傳統大學的社會責任並不像今日如此重大，其理念與 角色相也較為狹隘。在高等教育急速擴張與知識經濟蓬勃發展下，大學逐漸成為社會發 展的重要中心，本節透過高等教育公共責任之探討，理解國家、社會與高等教育治理間 的脈絡關係，而後說明高等教育治理之意涵及其理論基礎。壹、大學的公共責任
自中世紀大學興起以後，大學具有與社會保持距離以維護學術和教學自由的歷史 傳統，而使大學獲得「象牙塔」之別稱，但隨著社會變遷，大學與外部社會的關係日 益緊密，一方面，大學越來越依賴政府、企業或基金會等外部經濟資助；另一方面， 大學對於國家政治、經濟、科技與社會進步的推動也有極大的影響，因此高等教育發 展也涵蓋公共責任的體認與實現。 首先，大學的產生即源於具有共同興趣的學者與學生組成探究知識與真理的學術 團體，為人類創造知識與傳承文明的精神殿堂，1952年英國學者紐曼（John H. Cardinal Newman）在《大學的理念》（The Idea of a University）一書中指出，大學為提供博雅 教育的場所，也是培育人才、保存文化傳統的機構，其主要功能在於傳遞知識（引自 金耀基，2001：13），因此大學的公共責任是大學發展自身理念及實現自身價值中必 伴隨而生的。 其次，大學對於公共責任的承擔，乃自中世紀以來得以存在與發展之前提。中世 紀以來，大學之所以能得到教會與封建君主的各種特許，獲得相對獨立的地位與自主 空間，甚至能與君主、教會鼎足而立，除了教師與學生不斷努力爭取外，更重要的是 大學對於知識領域的不斷追求及成果能滿足君主、教會和社會的公共需要，美國學者 Dressel（1976）也指出，大學不僅從社會得到了支持和權威，而且必須以社會為導向，27 承擔起社會責任。更進一步而言，大學的資源與經費多來自社會大眾繳給政府的稅 收，整個國家與社會挹注大量資金於興辦大學和維持大學營運，憲法明文保障人人有 平等受教的權利與自由，但卻非每個人都享有高等教育的服務，這意味著大學承載著 整個社會對大學的高度期待，期待大學能引領社會與國家前往更美好的未來，因此， 大學是否能符合社會期待，主要是大學能否體認與完成自身公共責任（林文瑛，2001： 15）。簡言之，大學得以存在與發展，在於大學承擔社會發展與進步的公共責任。 最後，公共責任也是大學走出象牙塔的重要職責。教育在民主化、大眾化以及社 會歷史發展推動下，大學已無法繼續在象牙塔中遺世獨立，而是與社會互動越加密 切，大學以提供社會實用知識以作為其存在的合法性基礎，逐漸成為「社會服務站」 （Kerr, 2003: 4 ; 金耀基，2003：31）。Bok（1982）在其著作《超越象牙塔：現代大 學之社會責任》（Beyond the Ivory Tower: Social responsibilities of the modern university） 一書，強調現代大學應超越象牙塔，直接承擔社會公共責任。理由包括：大學幾乎壟 斷某些有價值的資源，如授予學位；大學對於教育、研究之專長與能力並非其他社會 機構可輕易取代；大學接受政府巨額資助，而這些資助來自於納稅人，因此大學有責 任回報社會，幫助解決社會問題（引自徐小洲，2002：23-24）。 大體上，大學公共責任主要有三，一是追求人類的進步與發展；二是培養社會的 公民與適用的人力；三是服務社會，但有部分學者認為大學被動接受政府與企業所確 定的議程來為社會服務，反而喪失維護學術自由與價值中立的原則，大學將不知不覺 被社會化（徐小洲，2002；金耀基，2003）。因此大學猶如在一條狹窄小路上行走， 深受兩側的擠壓，一側是學術自由原則；另一側是社會大眾、政府所賦予的至高無上 的公共責任，而這些外部利益者透過外部治理機制以達到督促大學履行其公共責任之 重要目標。
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貳、高等教育治理之意涵
一、治理之溯源與意義
一九八九年，世界銀行（World Bank）對撒哈拉沙漠以南的非洲地區提出的研 究報告《治理與發展》（Governance and Development），當中率先使用了「治理」 一詞，報告指出這些地區存在著治理危機（crisis in governance），而治理就是在一 個國家的經濟與社會資源管理中運用權力的方式（鍾京佑，2003；World Bank, 1992），從世界銀行的《治理與發展》研究報告之後，西方政治經濟學家賦予「治 理」全新的含義，之後不只侷限於政治學領域，也廣泛使用於其它領域，治理概念 相繼出現在政治學、經濟學、國際關係學、國際政治經濟學的討論中，意指一系列 活動領域裡的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。 govern 意指「管控治理」，源自於古拉丁文 gubernare，原本是指掌舵、導航（to steer）之意，而治理（governance）一詞則可追溯於中世紀拉丁文 gubernantia 以及 中世紀法文衍生的古英文 governaunce 而來（黃照耘、江湘玲，2008），長久以來與 統治一詞交互使用，而無明顯的差異，主要是用於與國家的公共事務相關的管理活 動和政治活動中以及限用於處理各類利害關係人的特定機構或專業單位中（Jessop, 1998）。然而，國際關係學者 Rosenau 在 1992 年出版的《沒有政府的治理: 世界政 治中的秩序與變革》（Governance Without Government: Order and Change in World
Politics.）中，他認為治理與統治的概念不同，治理是指一種由共同目標支持的活動， 目標本身可能來自法律的和正式規定的責任，而活動的主體未必是政府，也無須依 靠國家的強制力來實現。Stoker（1998）亦認為治理概念不應只限於指涉一套新的 管理工具，其目的也應不限於只提高公共服務生產的效率，治理雖有各種不同的用 法，但卻都有一個基本的共同點，即治理是統治方式的一種新發展，其特徵是公私 部門之間的界線已經模糊，其本質顯示不再偏重以政府權威和制裁作為治理機制。 因此顯示「治理」應是一種相對於「統治」的形式，兩者內涵確有不同之處（如表 2-1 所示），可從本質性及權力運行方向顯現其基本差異（俞可平，2003：6-8）：
