高等教育治理之架構與模式

高等教育治理乃是一個複雜的概念，不僅由於其組織本身的獨特性而有內部與外部 治理架構之探討，也因各國不同的政治、文化與歷史脈絡，使得高等教育治理呈現了不 同的治理模式，然而，隨著時代的變化，高等教育治理也因應外部環境的急劇變化及意 識型態轉變而造成衝擊。因此本節分為三部分，首先是針對高等教育治理之架構進行說 明，其次將分別探討不同的高等教育治理模式，最後則是討論現今高等教育治理之變化。

壹 高等教育治理之架構

Marginson & Considine（2000）從「關係」的角度說明高等教育治理，他們認為 高等教育治理所涉及的範圍相當廣泛，包括高等教育組織內部關係之處理、高等教育 機構與外部關係的處理、以及這些因素之間的交互關係，而高等教育治理所蘊含的複 雜因素與關係都將影響高等教育機構自身價值之確立、決策機制、資源配置、權力結 構等。因此透過高等教育治理內、外部關係之視角，高等教育治理之架構可區分為外 部治理及內部治理兩層面進行探討，以下依序析論之（Kim & Lee，2006；陳維昭，

2007；戴曉霞，2007）：

一、外部治理

高等教育外部治理偏重於大學和外部利害關係人（stakeholders）的關係，例如 高等教育機構與政府、社會和產業之間的互動，高等教育的外部利害關係人還可依 據與高等教育組織的利害程度分為三個層次，第一層是重要利益相關者，包括校友 和財政撥款單位；第二層次為間接利益相關者，即是與高等教育組織有合作或契約 關係的單位，例如與大學有產學關係的企業、研究經費的提供單位等；第三層次則 是邊緣利益相關者，如社會大眾和當地社區（李福華、尹增剛，2007）。由於政府、

社會大眾為高等教育機構的重要出資者，因此擁有對於高等教育組織進行控制或監 督之權力與責任，這些外部利害關係人將透過外部治理機制來監督學校運作，也就

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是決定大學如何受到外部法令與政策的規範，其中包括大學校長如何指派、高等教 育品質如何進行監控，以及高等教育機構的經費補助如何決定等議題。

二、內部治理

內部治理意指高等教育機構內部的管理結構、決策措施、領導角色以及管理單 位（governing bodies）內部功能與角色之間的關係（Middlehurst, 2004: 59），主要 關切高等教育的內部權力之配置與決策過程，其中決定了高等教育組織內部的權力 分配，例如學校的校務會議或董事會之運行，或是這些行政團體與校長之間的關係 等。高等教育內部治理也涵蓋了高等教育組織的定位與目標、組織結構、內部經費 分配等，根據 Braun 與 Merrien（1999：19）的研究分析，高等教育內部治理可具 體反應在五方面：（一）財政（如政府經費之分配、貸款的權利）；（二）一般性 管理議題（如簽約自由、高等教育機構的法定地位）；（三）教育事務（如對課程、

教學內容與評量的決定權）；（四）人事決定（如教職員之聘任）；（五）學生事 務（如入學標準、學費）。

透過對於大學興起與發展的探討，可以理解高等教育機構自中世紀建立了獨特的 學術地位和社會使命，使其相較於其他公共組織擁有較多的自主空間與自由，因此對 於大學內部治理之探討與研究，尚且包含以「學術自由」、「教授自治」等角度切入，

來探究大學內部治理機制之不同面向，但是「學術自由」與「教授自治」未必是高等 教育組織擁有自主性之必要條件，而於高等教育內部治理中是相輔相成的。由於成立 高等教育機構和維持營運所需的龐大資金，大部分是由國家、社會共同所承擔，使得 高等教育組織對於國家、社會有了績效責任，故高等教育之自主性必然受國家、社會 所限制（Tight M., 1992：1384）。

綜合以上所述，不論外部或內部治理都和大學自主的程度密切相關， Berdahl

（1990）將大學自主分為實質性自主（substantive autonomy）與程序性自主（procedural autonomy）兩個層面，實質性自主意指高等教育組織擁有自主決定其組織目標和計畫

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的權力，例如為了實現大學或學院的目標和計畫，大學或學院可以「做什麼」；而程 序性自主則是指高等教育組織擁有自主決定「實現」其目標和計畫之手段或方式的權 力，如為了實現大學或學院的目標和計畫，大學或學院可以「如何做」（Tight M., 1992）。當高等教育機構所享有的實質性自主及程序性自主較高時，外部利害關係人 較不易干涉高等教育組織的各項事務，高等教育組織擁有較大的空間決定「做什麼」

以及「如何做」，換言之，當高等教育組織的實質性自主較低時，高等教育組織比較 容易受外部利害關係人的監控，其自主空間僅侷限於程序性自主的部分（陳舜芬譯，

2003：7；戴曉霞，2007：323）。

貳 高等教育治理之模式

由於各個國家有其特殊政治、文化與歷史脈絡，同時高等教育內外部治理也常涉 及政府法令規定與政策變遷，所以各國對於高等教育相關事務有著不同的規範，有的 國家管控嚴格；有的國家則訴諸自主或市場機制，而這些差異也構成了不同的高等教 育治理模式。Burton（1983a）與Harman（1992）依據國家與大學之間的互動關係、

權力分配等特徵，將高等教育治理模式區分為三種模式，分別是歐陸模式、英國模式 和美國模式。此外，Balridge等人 ( 1974：18)則將高等教育組織的內部治理的權力運 作模式分為科層（bureaucracy）、同僚（collegial）及政治（political）三種模式，主 要內容如下所述：

一、歐陸模式

（一）外部治理

歐陸國家的高等教育體系傳統上是由國家所設立，經費也由國家來提供，因 此其高等教育外部治理主要是由國家主導和控制。例如德國自第二次世界大戰後 改制為聯邦國家，根據德國的基本法規定，教育權是分屬於十六個邦單獨負責，

雖然德國於1976年頒布《高等學校框架法》（Hochschulrahmengesetz），詳定高 等教育的任務、研究與教學的原則、人員規定等，但由於高等教育機構經費主要

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是由各邦政府進行撥款，因此邦政府對於高等教育之發展負有重責，除了不干涉 學術研究之外，高等教育機構幾乎所有事務皆受到邦政府所管轄，包括招生入 學、課程、學位、人事、財務等，另外，經由邦政府議會所審核通過的高等教育 經費，也必須按預算來執行，高等教育機構不能在項目上相互挪用（葉志誠，

2002；梁福鎮，2007；戴曉霞，2007）；而法國的高等教育管理則由於歷史傳統 因素，一直採行中央集權制，即使1982年以後已實施地方分權，但是高等教育機 構之師資招聘、支薪、人事管理、課程等決定權仍由中央負責（江麗莉、盧貴美，

2001）。

其次，有些國家的政府委派行政人員或校長，代表政府管理大學，並且直接 對政府負責而不受高等教育機構所限制，例如德國除了有校長（rektor）以外，

還由邦教育部選派一名大學總長（Kanzler；Kurator）負責行政管理工作，因此在 國家主導之下，政府對於高等教育治理被賦予極大的主導權力。

（二）內部治理

歐陸模式的校級決策單位不盡相同，如法國在1984年通過《高等教育法》（亦 稱 Savary 法 案 ） 之 後 ， 大 學 校 務 由 內 部 行 政 諮 詢 理 事 會 （ le conseil d^’administration）、學術諮詢理事會（le conseil scientifique）與大學生活與學業諮 詢理事會（le conseil des e^’tude et de ia vie universitaire）三大諮詢理事會來決定，

其成員包括各個學院院長、教授代表、研究中心主任及校外人士，過去法國的大 學校長（rector）是由教育部指定的教授擔任，而今則改為三大諮詢理事會代表 共同集會遴選產生，任期為五年且不得連任。由於其任期較諮詢理事會代表長一 年，故其獨立地位與行政權力都較過往提高許多。另外，中央教育部所指派的大 學區總長則是成為大學區內的大學區總長暨各大學執印長，必須列席參加各大學 的行政諮詢理事會，以協調大學與其他層級或公共研究單位之事務。雖然法國大 學逐漸擁有了自主權，但目前中央教育部仍擁有其對高等教育的優勢主導權（黃 照耘、江湘玲，2008）。德國則以「校務會議」（grober senat）為高等教育機構

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決策單位，組織成員由正副教授、助教授以下師資或中級行政人員和學生代表等 三個團體各派三分之一代表參加，由校長擔當主席，主要處理之事務在於學術事 務，如考試、課程章程之制訂，或是決定特別重要事務。

然而，歐陸模式的高等教育內部治理是以「講座制」為重要核心。在「講座 制」下設有講座教授一人，其下配有數名助教，整個單位權責是集中於講座教授 一人手中，若設有與講座教授相關的研究機構，通常也是由講座教授來擔任主 管，或是各學系講座教授共同管理（黃炳煌，1998：295），因此幾乎所有的教 學與研究事務多由講座教授來掌控。例如法國的講座制使教授擁有很大的決策 權，國家或學術團體很少對教授的人事權進行監督與檢視；德國的大學講座教授 則是直接與教育部討論研究機構之預算、規模、圖書與實驗設備等問題，並受到 法律所保障，另外，講座教授還可依自己領導的教學或研究團隊之需要，選擇適 宜的學術人員和行政人員（鍾海青、陳時見，2001：292）。「講座制」使講座 教授擁有相當大的權力，使其在國家和學校都發揮不小的影響力。此外，由於經 費多由政府直接編列給講座教授，因此學校需得到講座教授的同意方能分配或調 整學術經費，即使是學校的人事經費也是編列於全國公務人員的預算中，因此高

然而，歐陸模式的高等教育內部治理是以「講座制」為重要核心。在「講座 制」下設有講座教授一人，其下配有數名助教，整個單位權責是集中於講座教授 一人手中，若設有與講座教授相關的研究機構，通常也是由講座教授來擔任主 管，或是各學系講座教授共同管理（黃炳煌，1998：295），因此幾乎所有的教 學與研究事務多由講座教授來掌控。例如法國的講座制使教授擁有很大的決策 權，國家或學術團體很少對教授的人事權進行監督與檢視；德國的大學講座教授 則是直接與教育部討論研究機構之預算、規模、圖書與實驗設備等問題，並受到 法律所保障，另外，講座教授還可依自己領導的教學或研究團隊之需要，選擇適 宜的學術人員和行政人員（鍾海青、陳時見，2001：292）。「講座制」使講座 教授擁有相當大的權力，使其在國家和學校都發揮不小的影響力。此外，由於經 費多由政府直接編列給講座教授，因此學校需得到講座教授的同意方能分配或調 整學術經費，即使是學校的人事經費也是編列於全國公務人員的預算中，因此高