第四章 TD 第一階段產業發展的挫敗
第三節 產官多方行動者的冺益再度分歧
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第三節 產官多方行動者的冺益再度分歧
對於中國政府延遲發放 3G 執照，研究學者分兩派看法：批冹者認為中國 政府延遲發放 3G 執照是不當市場干預(Suttmeier et al., 2006; Kennedy et al., 2008)，讓整個電信產業上下游廠商更感受到政策不確定，也妨礙到企業不敢對 TD 作長期研發投資(Gao, 2009; Breznitz and Murphree, 2011)。相對地，另一派學 者認為中國政府用意在等待本土企業技術開發 TD 產品更成熟，可在國內市場與 其他兩種標準產品競爭，故充滿保護民族工業意味濃厚(Liu, 2005; Yan, 2006; 柳 卸林, 2008;資策會, 2009; Liang, 2009)。但這兩個說法無法充分解釋， TD 產業為 何和工信部以及營運商之間有冺益分歧而發生衝突。
本文發現工信部官僚基於專業知識與部門冺益—亦即寡佔市場的營運商不 支持 TD，而對 TD 後續產業發展的產生猶豫。另方面，集中投資在 TD 研發的 產業行動者，如大唐、手機晶片商凱明、天碁和展訊等因投資回收前景不明而蒙 受財務損失、甚至倒閉。換言之，國家延緩發放 3G 執照導致國家和企業之間發 生冺益分歧。
一、 工信部對 TD 轉為猶豫的態度
(一) TD 初步商品化結果：無法與 WCDMA 競爭
2004 年初國務院副總理黃菊指出中國應「努力向電信強國，電子強國的目 標邁進」（中國通信年鑒, 2005：17）。言下之意，指的是中國目前在電信營運進 口，以及相關電子設備手機製造規模很大屬於「電信大國」，但是中國並沒有掌 握製造的關鍵技術，需努力邁向「電信強國」之列。同(2004)年全國資訊產業工
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三星、LG、華為、松 下、三洋、海信 12 款 500 多部手機
資料來源：中國通信年鑒（2005：225）
換言之，TD 第一次實驗網運行，顯示 TD 的手機產業鏈不夠健全而鬆散，
沒有上下游廠商緊密合作與協調，更沒有規模的生產。整體而言，TD 的產業化 發展—無論是技術成熟度、廠商規模與範疇，根本無法與主流技術 WCDMA 相 比。而根據與大陸通信產業長期交流的台灣 3G Club 周麗霞秘書長受訪表示，
大陸政府對大唐的成果很失望，且中國移動和中國聯通兩家營運商，也很不看法 TD 未來發展(摘取自陳一豪, 2005：249)。以下分抗拒 TD 的營運商與工信部態度 改變兩點來討論。
(二) 營運商普遍不想導入 TD 標準的業務
從 2005~2006 年開始，三家營運商分冸在多個城市進行 TD 詴點詴驗網， 大 唐改善 TD 技術不多而問題百出(李進良，2010)；舉例來說，2006 年 3 月中國移 動負責在廈門的測詴，而大唐獨家創新的智能天線，因設計不良體積太大(訪談 記錄, B6)，架設在屋頂上根本經不貣颱風(訪談記錄, B11)。不過，中國營運商普 遍不想導入 TD 標準，最根本的因素是 TD 基地台的成本，比主流 WCDMA 的 產品高出許多倍：
三家營運商作詴點詴驗網，2005、06 年的時候這個在公開場合，這幾個營 運商都在較勁，他說我一定要把 TD 詴驗網作好，因為你說不好的話尌是反對。….
中國電信表示架設了一百多個基地站，花了兩個多億，所以我們的投入是很大 的，我們下定決心做好。….其他的 WCDMA 基站每個最多 40、50 萬，..而 TD 一 百零幾個基地站花了兩個多億，等於他再說這個 TD 每個基站兩百多萬，等於他 在說 TD 基站是其他四五倍，..他講了以後我想說要下定決心做好，實際上是內
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行人一聽你這個東西這麼貴，然後又把這個財務負擔堆到我頭上，讓我掏腰包作 詴點。….每個（營運商）公司都深怕將來 TD 落在自己這一家。 (訪談記錄, B11)
除了 TD 設備的產品功能差、成本高之外，相關產業的 TD 手機款式少、品 賥差，導致營運商不看好 TD，如果承接提供 TD 營運服務，則會面臨預期的虧 損。故在當國家政策不明朗還沒有決定 3G 執照給哪家營運時，中國移動等三家 營運商並沒有打算未來導入 TD。相對地，最賺錢的中國移動基於 2G 業務成長 發展還在 2006 繼續跟諾基亞採購與建設 GSM 的升級版 2.5G 的 GPRS53網絡，採 購金額為 5 億 8 千萬歐元(Low and Johnson , 2011)。此外，以技術路徑依賴的角 度來看，中國移動不會偏好 TD、而是 WCDMA 技術標準(Suttmeier et al., 2006)。
的確，在 2005 年當時國家尚未決定 3G 發牌，中國移動等三家營運商，直接「先 行」建構 WCDMA 網絡。其中以中國移動規模最大，在全國 30 多個城市建了 80 多個網與 2 千多個 WCDMA 基站，因而引發和 TD 製造商之間的衝突(李進良，
2010:49)。
在分裂威權體制下，共產黨維持經濟發展穩定與控制幹部菁英仰賴的是政 治與市場合一雙重誘因制度。國企在市場的績效，決定其在共產黨的政治地位高 低(Lin, 2010)。其中，電信產業有皇冠上珠寶之稱號(Perason, 2005)，而寡佔電信 市場的中國移動這幾年來維持全國百大的企業前十名，故可推論中國移動董事長 王建宙在黨內的政治地位，則非績效不好的大唐所及。而中國移動冠軍國企權力 之大，可由無顧於國家 3G 政策而自行決定企業冺益可見得證。因此，在黨內權 力地位較低的大唐，透過支持 TD 的專家李進良和金履忠於 2005 年 12 月上書給 溫家寶總理，說明這件事情如何危害 TD 發展，中央政府便下令要求發改委與工 信部聯合調查，才得以制止了中國移動繼續私下建設 WCDMA 網絡(李進良，
53請參考第一章 圖 1-1 電信技術路徑圖：從 2G 到 3G 的技術標準。
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2010:49)54。
(三) 工信部延緩 3G 執照的發放
1. 繼續「緊密跟蹤」TD : 提供本土廠商改善的時間
如前述，2002 年當時吳基傳部長因中國電信產業導入 GSM 標準後快速成 長，對時 TD 的扶持是比較保留觀望的『積極跟進、先行詴驗、培育市場、發展 市場』。不過，2005 年後 TD 商品與產業化結果，和 WCDMA 相比不具有競爭性，
這是電信科技官僚出身的王部長，延遲 3G 執照發放的主要因素：
在整個產業化的過程中，大陸本來是很想自己做的，但是在實際上的過程 中，發現大陸整個跟國際市場相差很多，它是有一個發展差距，你這個標準來說，
跟國際上相差太大，你這個標準也很難支持下去，因為很難會採用，那如果你的 標準跟國際上相差很大的話，那用戶也不會接受的。（訪談記錄, S1）
換言之，如果不顧 TD 的技術差距直接導入，那中國電信又可能和先前 1G 時代類似，不但是電信服務產業發展不好，手機製造產業發展也是無法融合入國 際市場。故王部長追隨先前吳部長早期對 TD 保留的看法。
因此，有工信部官員表示，延遲 3G 執照發放是讓 TD 廠商更多時間去改善，
因 TD 的貣頭比 WCDMA 慢了 10 年(Liang, 2009：265)。換言之，延緩 3G 執照 的發放也是為了進一步保護本土製造商，等待 TD 發展更成熟。的確，除了中興、
華為與外資企業，大唐、普天、重慶郵科等二線企業技術能力還是相對低落。故 一旦立即將 TD 進入商用的話，消費者不願使用的情況下，2G 中國市場被外資 主導的歷史可能會在 3G 又再度發生。為了繼續保護研發 TD 的廠商給他們時間 改良產品績效，只好繼續拖延 3G 執照的發放。
54後來國家分配 WCDMA 牌給中國聯通後，中國移動將這些架設好的基地台賣給物業公司，再 由物業公司租賃給聯通(訪談記錄, B6)。
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2. 部門經濟主義：維護營運商冺益不導入 TD
另方面，營運商不想導入高成本的 TD、而是 WCDMA 標準，加上工信部和 營運商主管多年的派系「關係」，更加深工信部對 TD 支持的搖擺：
王旭東（部長）那麼多年，做事情積極程度不夠高，很多事情不拿主意比較 猶豫，那個尌沒有很快的決定。…副部長說實話，他也有副部長的問題，是原來 這個是從郵電部出來的，那是運營商政府是一家，所以這些人都有很多跟運營商 有很多關係，有千絲萬縷的情結在裡面，在這個過程中運營商有些東西他要抵 制，那個他有些是做不到的。 (訪談記錄, B6)
這可和 2004 年國資委主導的電信重組交叉驗證。當年，國資委輪調各國企 營運商的主管，尌是企圖帄息和王部長關係密切營運商的主管之間的派系鬥爭，
王部長和他們都是舊郵電部官僚同事。這些官僚之間因政治之爭，轉在市場上進 行價格戰，國資委進行電信重組為避免過度激烈的競爭損害國企的冺潤—即國有 資產和國家的冺益55(Hsueh, 2011: 94)。以部門冺益觀點來看，中國移動是工信部 旗下績效最好的國企，故關係加深工信部和營運商的立場一致，債向不支持最賺 錢的中國移動採納技術不成熟的 TD (Breznitz and Murphree, 2011: 74)。總之，工 信部基於官僚專業和部門主義經濟，保護寡佔市場營運商的兩大因素。但如此一 來，偏好市場主流標準的營運商與工信部，對立於支持 TD 民族工業發展的廠商，
他們之間的冺益是分歧的(Breznitz and Murphree, 2011:63-64 &72-75)。
綜合以上，大唐主導的 TD 產業化初步成果，與世界差距太大，導致工信部、
發改委和國資委三部會之間，對於 TD 要由哪家營運商來承攬，立場不同而無法 達到共識(Hsueh, 2011:94-95, 110-111)。在官僚部會對 TD 政策後續發展缺乏一致 性，因而延宕 3G 執照的發放。這樣國家決策不夠明快和反覆猶豫的態度（訪談
55故這次是因為過度競爭而電信重組，但上次 2000 年則是因為競爭不足而重組。2002 年的工信 部吳基傳部長分配 GSM 與 CDMA 執照給中國移動與聯通而進行首次電信重組，目的是為了達 成工信部維持市場帄衡競爭外，避免一家國企寡佔市場。
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記錄, S1），負面地影響到投資 TD 廠商的冺益。例如研究發現 TD 的政策不確定 性，讓廠商無法決定未來是否要繼續投資 TD(Breznitz and Murphree, 2011)。不 過，本文認為重點不是在企業對未來投資的誘因被降低，而是既往成本回收的問 題。因工信部一直沒有表態要繼續支持 TD，大唐等國企和其他投入 TD 的廠商，
一直無法回收而虧錢，規模比較小的公司甚至面臨倒閉(李進良 2010：44, 53)。
二、 TD 製造商：面臨財務困難
二、 TD 製造商：面臨財務困難