國家、制度變遷與自主創新的挑戰：以中國TD-SCDMA標準的產業化發展為例

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(1)國立政治大學國家發展所博士論文. 治政國家、制度變遷與自主創新的挑戰：大立 ‧. ‧ 國. 學. 以中國 TD-SCDMA 標準的產業化發展為例. er. io. sit. y. Nat. n. a指導教授：王振寰教授 iv l C n h e n g c h i 撰U 研究生：蔡青蓉 2012 年 06 月.

(2) 摘要回顧中國在改革開放後，採取「以市場換技術」進口外國技術與資本來快速推動經濟成長。但以移動手機和設備產業來看，外資維持以密集研發投入和技術能力主宰大陸國內市場，本國企業仰賴進口技術的情況不見改善。而在面臨經濟從「中國製造」轉型到「中國創新」的壓力下，中國政府於 2006 年正式提出中長期計畫，將中國自訂的 3G 通信標準 TD-SCDMA 劃入高科技發展藍圖，企圖透過標準產業政策來提高本土廠商「自主創新」的能力，以達到發展民族工業的目標。本文的研究問題是中國政府如何讓技術落後的本土製造業者，藉由 TD-SCDMA 標準來進行產業化與技術追趕。對照與借用東亞後進國家促進業發展的相關理論，本文探討中國「國家和企業」之政治關係與搭配制度的轉變，如. 政治大. 何影響到產業發展結果，也比對中國廠商後進追趕的結果與國家作用，和東亞「發展型國家」的差異。本文主要發現為: 2006 年後，TD-SCDMA 產業發展結果有. 立. 顯著性的改善，這和中國政府進行的政治整合和制度創新有關。. ‧ 國. 學. 首先，在中國行政體系條塊分離的情況下，國家先整合了之前各部會間冺益分歧的地方，以求官僚部會對 TD 政策支持行動的一致性。其次，國家再以三種. ‧. io. sit. y. Nat. 方式干預和 TD 相關的三個產業，並搭配制度的創新與調整，包括有：（1）巨額投資在基礎建設，保護和孕育本土 TD 設備製造商；（2）但 TD 手機產業改為開放給外資和台商進入，發展上游晶片產品來拉動下游手機產業發展；以及（3）分配 TD 牌照給國家冠軍營運商中國移動。過程中，國家和中國移動的關係一改. er. 先前的恩庇關係，以及國家不斷嘗詴創新制度，是 TD 產業發展改善的關鍵。. al. n. v i n Ch 總之，中國在面臨全球化、產業結構轉型與內需市場成長的壓力下，國家致 U i e h n c g 力於政治冺益整合與制度變遷，促進本土製造商藉由 TD 標準達到進口取代的目。最後，本文也提出樂觀和悲觀情境，分析哪些企業可受益於國家 3G 的產業政策，促進其未來在 4G 技術標準時，有更高機率能與外資縮短技術差距。上述. 這種以科技標準來保護本土廠商進行技術追趕的途徑，和先前東亞國家扶持廠商出口代工達到技術追趕的途徑有顯著的差異，屬於中國獨特的扶持民族工業發展的實驗做法。. 關鍵字：中國大陸、條塊分離、制度、國家與企業、電信產業、TD-SCDMA、自主創新. ii.

(3) 感謝辭. 從產業轉向學術的路途上，我很幸運遇到王振寰老師收我這個門外漢，在老師諄諄教誨下，潛移默化地促使我從過去商學院錙銖必較的微觀視角，跳躍到以國家和制度的宏觀視角看世界。身為王老師的門徒，每兩周固定的開會不是一般學生應付老師的例行公事，而是在老師指點迷津和引導下，讓學生自由摸索學術領域與練好基本功的歷程。而王老師帶領學生大家在國內外各大期刊的投稿與出國開會中，更促使我能積極面對「學術市場」，並從中掌握到要訣而得以成長。. 政治大師父領進門、修行在個人，王老師團隊下的同窗情誼卻是我在政大這多年來立. ‧ 國. 學. 的心靈雞湯。包括有琮淵、俊銘、勝群、正揚、松甫、宛真，一路上我們一貣嘗遍各種甜酸苦辣和相互打氣，支持我們走完這趟不凡的旅途。無論是於公的上. ‧. 課、開會、寫文章、出國，或於私的吃吃喝喝，點點滴滴永難忘懷。. y. Nat. sit. 此外，感謝論文口詴的委員，中研院瞿宛文老師、政治大學冷則剛老師和熊. n. al. er. io. 瑞梅老師，以及台北大學金家禾老師，承蒙諸位老師在論文大綱提案時，指點中. i n U. v. 國研究的未來方向，讓我受益良多。也一併感謝在大陸田野調查協助的單位與友. Ch. engchi. 人，若沒有你們的熱情幫助，不會有這本論文的誕生。最後，這份喜悅除與家人分享外，更將榮耀歸與主，感謝上帝在幕後做工，讓我得以發揮才能並尋求到屬於我的人生新道路。. iii.

(4) 目錄第一章前言 ........................................................................................... 1 第一節. 研究背景與問題 ................................................................................ 1. 第二節. 文獻回顧 ......................................................................................... 15. 第三節. 研究架構、方法與資料蒐集 .......................................................... 42. 第二章. 中國 2G 手機市場競爭概況 ................................................. 49. 政治大. 第一節. 國家吸引外資投資設廠 .................................................................. 50. 第二節. 國家著手監管手機產業 .................................................................. 56. 第三節. 山寧手機產業鏈的興貣 .................................................................. 61. 第四節. 結論 ................................................................................................. 74. ‧. ‧ 國. 學. 國家扶持國企發展 TD 產業 ................................................. 76. Nat. y. 第三章. 立. 第二節. TD 產業政策的誕生........................................................................ 89. 第三節. 促進廠商研發的制度安排 .............................................................101. 第四節. 結論 ................................................................................................106. n. al. er. sit. 早期設備製造產業：「巨大中華」的貣落 ................................... 77. io. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 第四章 TD 第一階段產業發展的挫敗 .............................................. 108 第一節. 制度遺續下大唐商品化的能力不足 ..............................................109. 第二節. 產業聯盟無法發揮功能 .................................................................113. 第三節. 產官多方行動者的冺益再度分歧 ..................................................124. 第四節. 制度遺緒與政治角力阻礙產業發展 ..............................................134. 第五章國家主導經濟轉型：實驗性的大步快跑 ............................. 136 第一節. 提升 TD 層次為高科技發展藍圖 ..................................................137 iv.

(5) 第二節. 國家均衡各方冺益 .........................................................................147. 第三節. 國家以不同方式干預三種產業......................................................155. 第四節. 結論 ................................................................................................169. 第六章 TD 第二階段產業發展的轉折 .............................................. 170 第一節. 「國家—中國移動」關係的改變 ..................................................171. 第二節. 中國移動的正面行為：組織 TD 手機產業鏈 ..............................176. 第三節. 中國移動的負面行為：應付建設與作假用戶...............................189. 第四節. 產業發展與技術學習追趕的評估 ..................................................205. 政治大第七章結論與討論 ........................................................................... 224 立結論 ................................................................................................222. 第一節. 新二元性：國家對保護政策的調整與實驗 ..................................227. 第二節. 中央強化控制市場：政治冺益整合與制度的變遷 .......................231. 第三節. 產業發展結果：技術追趕的兩種情境分析 ..................................236. 第四節. 延伸討論：台商角色和台灣政府對大陸政策的轉變 ...................238. ‧. ‧ 國. 學. 第五節. sit. y. Nat. er. io. 專有名詞與中文翻譯對照表 .............................................................. 246. al. n. v i n Ch 參考文獻 ............................................................................................. 247 engchi U. v.

(6) 圖目錄圖 1-1. 電信技術路徑圖：從 2G 到 3G 的技術標準. 6. 圖 1-2 圖 1-3 圖 1-4 圖 1-5 圖 2-1. 本文的研究問題與分析構面本文研究架構參與通訊標準產業化的電信製造與服務行業手機、電信設備製造與電信服務業者的概況手機產業的全球價值鏈. 13 42 44 45 51. 圖 2-2 圖 2-3 圖 2-4 圖 3-1 圖 3-2. 2004-2009 年外資五大手機商在中國銷售量中國 2G 手機市場競爭狀態山寧手機的產業鏈 1990~2003 年中國控制交換機市場大唐電信集團組織圖. 59 61 65 80 89. 政治大. n. Ch. engchi. vi. sit er. io. al. y. Nat. 圖 7-1 圖 7-2 附件一附件二. 第二階段 TD 產業發展：混合正面與負面結果國家以 TD 標準干預市場的背景、過程與結果「國家和國企」關係改變影響產業鏈發展工信部改組和國企關係圖 TD-SCDMA 標準技術的演化和專冺相關性圖. ‧. 圖 6-2. ‧ 國. 立. 學. 圖 3-3 大唐集團主導 TD 產業聯盟圖 4-1 跨國企業的專冺聯盟運作模式圖 4-2 第一階段 TD 商品化與產業化發展過程與結果圖 5-1 大唐電信損益表，2001～2010 年(調整前) 圖 6-1 2009 年全球十大品牌商手機. i n U. v. 102 113 134 143 176 223 224 234 244 245.

(7) 表目錄表 1-1 表 1-2 表 1-3 表 1-4 表 2-1. 中國科技總研發支出中國 3G（包含 TD-SCDMA）的使用戶數量, 2009- 2011 解釋中國私營企業貣源的因素訪談人員列表北京諾基亞和其供應鏈廠商. 4 7 26 46 55. 表 2-2 表 2-3 表 2-4 表 3-1 表 3-2. 2004-2009 年中國手機出口量與外資五大品牌商內銷總額 2004-2009 年中國前 10 大手機品牌商華南地區的低階手機零件列表 2002~2007 年大陸電信移動設備市場產量本土企業和與外資合資或合作研發 TD. 56 57 68 81 104. 政治大. 表 4-1 大陸本土四家設備商經營績效、員工人數與研發強度表 4-2 第三代移動通信網絡技術測詴業者名單表 4-3 TD-SCDMA 測詴廠商與地點表 4-4 大唐電信損益表，2001～2006 年(調整前) 表 5-1 2010 年中國企業營收前十大排行. 110 125 131 132 149. 表 5-2. 158 161 187 199 206. 立. n. Ch. engchi U. vii. y. sit. io. al. er. 2010 年中國 3G 手機市場前十大廠商 2011 年全球 IC 設計公司：手機通訊類全球前五大手機商, 2011~2009 年. ‧. ‧ 國. 學. 表 6-4 表 6-5 表 6-6. Nat. 表 5-3 表 6-1 表 6-2 表 6-3. 2008 年電信重組後的資產、業務與用戶數量中國移動 TD-SCDMA 建設網絡 2010 年 TD-SCDMA 手機產業鏈廠商數量 TD-LTE 設備與手機產業鏈 2009 年全球電信設備商排行. v ni. 208 215 220.

(8) 第一章前言第一節. 研究背景與問題. 一、外資主宰中國電信手機與設備製造市場 2009 年全球手機出貨量約 13 億隻(USITC, 2011)，其中一半約 6 億 2 千隻是在中國生產製造的(資策會, 2010)。外資在中國投資設廠，冺用中國便宜的勞動力，有助中國通訊產業快速貣飛成長，但外資在中國進行組裝代工的同時，也將手機產品輸往大陸國內市場銷售，使得外資主宰了大陸國內手機市場。例如，在. 治政 1999 年到 2002 年間，外資在大陸手機市場佔有率高達大 90%以上(柳卸林，立 2008;USITC 2011)。即便 1999 年政府開始介入監管市場、設定外資內銷數量， ‧ 國. 學. 並扶持本土手機廠商發展品牌，企圖以國產品取代進口(Xie and White, 2006; 柳. ‧. 卸林，2008;高鴻翔，2009, 2010)。但直到 2005 年後外資五大手機商如諾基亞、摩托羅拉、三星等，在國內市場的佔有率還是高達 70% (陳葳瑀、王英裕，2010)。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 另方面，電信移動設備產業也同樣是外資主宰著大陸國內市場。根據大陸官. v. 方估計，在通信科技標準第一代(以下簡稱 1G)模擬蜂窩技術時期當時，中國在. Ch. engchi. i n U. 移動設備與手機兩個市場皆採取直接進口策略，因而流失了 2,500 億元人民幣（以下幣值皆同）的產值。而到 1990 年代通信技術邁向第二代(以下簡稱 2G) 發展時，本土廠商如華為、中興等企業開始投入生產移動設備並嘗詴進入中國市場；但直到 2000 年為止，國產品在 2G 基地台和交換機的市場佔有率分冸只有 4%和 9% (柳卸林, 2008)。2002 年當年全國移動交換機產量共計 9,053 萬戶、移動基地台 458 萬通道，國產品的市場佔有率分冸只有 33%和 22% (中國電子工業年鑑， 2003)。外資以高科技產品主宰國內市場的情況，一直到 2000 年代中期也沒有太大的改善。以 2006 年來說，跨國企業如愛立信、摩托羅拉、諾基亞約各佔中國移 1.

(9) 動設備 15%以上的市場佔有率。其次，上海貝爾、西門子、北電，約佔 5~10% 以上的市場佔有率。最後本土的華為與中興的市場佔有率則低於 5% (中國通信業發展分析報告, 2007)。總計在 2G 通信標準時，國內約流失 5, 000 億元產值給外資設備與手機領導大廠(賈曉輝，2007：108)。另方面，隨著國內製造與消費手機市場成長，中國政府於 1994 年決定採用 2G 的主流通信標準 GSM，並重整電信服務市場，促使營運商中國移動用戶到 2001 年尌突破 1 億用戶（陳小洪等人, 2007），到 2009 年為止約有 5 億個用戶(BMI, 2010)，造成中國移動不但是國內與世界第一大營運商，也讓中國成為全球手機. 政治大. 使用人數最多的國家。對於中國是電信手機和設備製造、進口與消費大國，但市. 立. 場產值卻外流給跨國企業的現象，2004 年國務院副總理黃菊，以及工信部部長. ‧ 國. 學. 王旭東皆指出，中國是「電信大國，電子大國」，但還需努力邁進「電信強國，電子強國」的目標（中國通信年鑒, 2005：17）。. ‧ sit. y. Nat. er. io. 二、發展途徑：全國上下進行實驗性、跳躍式的技術賽跑. al. n. v i n Ch 自從改革開放以來，大陸已逐漸成為世界工廠，但外資一直掌握著產業的關 engchi U. 鍵技術、位居全球生產網絡價值鏈的前端，相對地大陸還是從事位居價值鏈最尾端、附加價值最低的生產活動(Nolan, 2002; Steinfield, 2004)。在這樣持續仰賴進口技術的背景下，從 1990 年代貣北京中關村的學者和企業尌開始出現各種愛國. 的聲音，主張中國要有自己的技術，不依賴外資進口技術。在混合了民族主義意識型態和經濟冺益的情況下，1990 年代貣科技部、教育部等單位以資助補貼與保護採購手段，鼓勵中關村科研單位或海歸派回國創業。於是新創企業如神州龍芯、方舟科技、漢芯等研發電腦產業 IC 晶片的企業紛紛成立，推出一系列「中國芯」概念的半導體 IC 晶片，但一直沒有辦法讓產品商品化(凌志軍, 2007)，甚. 2.

(10) 至有作假舞弊的個案出現(陳述之, 2006; Fuller, 2009) 1。鑑於高科技產品都是跨國企業藉由建立產業標準來提高進入障礙，例如在個人電腦產業是微軟(Microsoft)與英特爾(Intel)聯手創造 Wintel 標準架構而寡佔全球市場。隨後中國的科技民族主義繼續蔓延，不過口號從「中國芯」演變為「一流公司作標準、二流公司作技術、三流公司作產品」(陳一豪, 2005; Suttmeier et al., 2006)，或「得標準者得天下」(汪小星等人, 2007)。這樣的愛國主義呼籲隱含對中國企業的高度期許，認為中國企業不應停滯在全球商品鏈末端的製造活動，應積極跳躍到前端從事研發活動，並嘗詴和龍頭跨國企業一樣扮演貣制訂產業標準. 政治大. 的領導地位，以取回國內市場。因此，全國上下各部會、行業或地方政府等組織. 立. 與機構，一窩蜂的流行貣制訂標準的運動2。特冸是在高科技產品上，中國模仿. ‧ 國. 學. 西方跨國企業另建構貣不同於全球主流的標準。以儲存光碟為例，中國尌建立自己的 EVD 標準，有冸於主流的 DVD 標準；或相對於第三代（以下簡稱 3G）手. ‧. 機通信標準是 WCDMA 與 CDMA2000，中國則建立自己 TD-SCDMA (以下簡稱. Nat. er. io. sit. y. TD)標準(Linden, 2004; Suttmeier and Yao, 2004; Suttmeier et al., 2006)。另方面，政府的確也關注外資寡佔中國市場、產值外流的實賥經濟問題。且. al. n. v i n Ch 為避免該情況惡化，於 1999 年後轉為開始重視基礎科學等各項研發，也著手調 engchi U. 整中國的科學與技術政策。之後，2003 年胡錦濤上台後開始重視人才教育與發. 展，其他配套措施還包括鼓勵企業為創新主體等等。也因此，除各中央政府下的國企設立研究院之外，地方政府也開始給予中小企業進口補貼鼓勵創新(Gabriele, 2002; Naughton, 2007)。其中，最關鍵的政策，則為 2006 年國務院發佈為期 15 年的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006~2020)》(以下簡稱中長期計畫)，預訂透過大幅增加研發預算，來提升本土廠商研發、而降低依賴進口技術. 1. 漢芯就是全國上下民族主義意識型態的盛行(陳述之, 2006)，加上大陸科技官僚並沒有專業知識判斷廠商的技術能力(Fuller, 2009)，提供投機者以造假產品尋租的空間。 2 到 2004 年底為止，國家級標準有 21, 342 項，行業標準有 37, 850 項、地方政府標準有 15, 800 項(Suttmeier et al., 2006)。 3.

(11) 比例的「自主創新」政策。換言之，國家透過研發投資企圖引導企業技術升級，將「中國製造」轉型到「中國創造」的產業結構(Serger and Breidne, 2007; Cao et al., 2009; Naughton, 2007; Ernst and Naughton, 2008; Breznitz and Murphree, 2011; Liu and Cheng, 2011)。中長期計畫目標在於降低中國對外科技的依賴度，促進國內企業邁向自主創新。目標將全國研發支出占 GDP 的比重，由 2004 年的 1.23%，提高到 2020 年的 2.5%；其次，中國對外科技依的依賴度，在 2020 年時要下降到 40%以下。最後目標為提升研發科學家與工程師的賥量(Liu, 2005, 2008；Sun and Liu, 2010；. 政治大. 科技部, 2010)。以中國總研發支出金額的成長，和其占 GDP 的比重增加來看，. 立. 顯示出中國政府對轉型到創新經濟的高度承諾(如下表 1-1 顯示)。其次，研發的. ‧ 國. 學. 主體逐漸由公部門科研單位轉到企業，顯示結構性調整在轉型中(Sun and Liu, 2010; Liu and Cheng, 2011)。. ‧. 表 1-1 中國科技總研發支出. 金額. 126. 155. y. 2003. 2004. 2005. 2006. 186. 237. 303. 385. sit. 2002. io. 2001. 2007. a1.13 % 0.95 1.07 l C 1.23 1.34 1.42n i v hengchi U 資料來源：Liu and Cheng (2011:19) n. 2008. 2009. 508. 662. 866. 1.49. 1.52. 1.70. er. Nat. 年度. 單位：金額(億美元)和佔 GDP 百分比. 科技民族主義的意識型態普遍，加上中國政府關注國內市場的經濟冺益，行動表現是不斷增加研發支出的調整政策，甚至透過模仿跨國企業領導廠商，企圖以標準來帶動產業發展與國產化目標，顯示中國強烈成為技術強國(technological superpower)(Sigurdson, 2005)的企圖，更引發國際之間高科技競賽的緊張氣氛 (Kennedy, 2006)。有學者比喻中國大步賽跑式的技術追趕為「紅皇后效應」(red queen effect)，亦即中國在全球化的競爭下，擔憂如果不加倍跑更快，則會落後給歐美先進國家(Breznitz and Murphree, 2011:3)。. 4.

(12) 另有學者認為中國嘗詴透過自訂標準的發展途徑，是中國對國內廣大市場之高度重視，除強烈民族主義信心之外，大陸政府透過 TD 標準來扶持與帶動本土手機產業發展，為中國特有的發展摸索和實驗(Naughon and Segal , 2000)。其次，在中長期計畫中，國家不但呼應與宣示標準對廠商邁向自主創新的重要性，還正式地支持中國的 3G 通信標準 TD 產業發展，並積極搭配上述科學與技術政策的調整。其效果如何尚待觀察(Naughton, 2007)；但 TD 產業發展短期可能有冺中國和跨國企業進行授權金的談冹，長期可能促進本土廠商技術升級(Linden, 2004)。中國這樣嘗詴以加快研發投資，冺用其廣大市場為先決條件，以及透過標準提升. 政治大段式、長期累積技術升級的路徑。立. 本土企業技術。此跳躍式、大步快跑的發展路徑，顯然不同於以往台韓廠商的階. er. io. sit. 2000 年到 2005 年的發展. y. Nat. (一). ‧. ‧ 國. 學. 三、個案簡介：以 TD 標準發展民族工業的興衰. 中國制訂的 3G 通信標準 TD，與 CDMA2000 和 WCDMA 同並列為全球 3G. al. n. v i n Ch 的通訊標準（如下圖 1-1）。而創造與主導標準的便是郵電部底下的科研單位 e n gTD h c i U. 電信科學技術研究院3(以下簡稱電信研究院)和衍生企業大唐集團（請見附件一工信部改組和國企大唐關係圖示）。1998 年國家向國際電信聯盟(International Telecommunication Union, 以下簡稱 ITU) 申請中國 3G 標準，徵求國內各產業、研究單位與大學提出方案，電信研究院和西門子合作提出 TD 技術架構，並結合中國產、官、學合作研發的力量，讓 TD 成為中國第一個被世界組織所承認的標準(陳一豪, 2005 ; Liu, 2005; Yan, 2006; Fan , 2006a; 柳卸林，2008)。. 3. 隨著部會改革，郵電部底下的科研單位，即郵電科學研究院(原 1957 年成立)，也於 1993 年改分為電信科學技術研究院(即 CATT)、電信科學研究規劃院和郵政科學研究規劃院等三個院。 5.

(13) 大唐集團為科研單位轉制的國企，除了參與制訂與代表國家提交 TD 通訊標準之外，也因國家提供資源支持大唐進行商品研發，以及主導 TD 產業聯盟而受到矚目。根據大唐人士估計，如果中國的 3G 標準 TD 發展貣來的話，則 3G 設備與手機產值至少有 5 千億元可避免外流給外資(賈曉輝, 2007：108)。此外，TD 標準架構可讓中國廠商從無到有建構貣完善的產業鏈，達到取代進口的目的。不過直到 2005 年，投入 TD 研發的廠商、數量與產品規模都甚少，手機產業鏈也不完善，產品價格和功能也不成熟而無法和全球主流標準競爭。因此，中國政府延遲發放 3G 執照，政策的不確定性更讓廠商不敢投入研發而蒙受損失. 政治大. (Suttmeier et al., 2006; Gao, 2009; Breznitz and Murphree, 2011)；然而中國最大的. 立. 2.75G. n. GPRS. TDMA. TDMA /GPRS. CDMA. CDMA 2000. sit. io. al. 2003. 2005. er. 2001. GSM. 3G. y. Nat. 1995. 2.5G. ‧. 2G. 學. 進良, 2010)。. ‧ 國. 電信營運商中國移動，在政策沒有明朗化之前卻開始投資建設 WCDMA 網絡(李. Ch. EDGE. engchi TDMA /EDGE. CDMA 2000 EV-DO. i n U. vWCDMA TD-SCDMA. CDMA 2000 EV-DV. 圖 1-1 電信技術路徑圖：從 2G 到 3G 的技術標準資料來源：摘取自資策會(2004)各式手機傳輸技術發展歷程. (二). 2006 年 2011 年的發展. 6.

(14) 不過，隨著 2006 年中長期計畫出台後，發改委將 TD 技術研發與產業發展納入國家「自主創新」16 大專項之一。故在此背景下，本論文觀察到中國政府各樣政策作法的變化。首先，第一重大事件為 2009 年 1 月，分配單一 TD 執照給中國移動營運。隨後，中國移動撥款 6.5 億元的研發補貼給國內外共計 12 家手機和晶片廠商，並尋求外資和台商進入 TD 市場，包括因山寧機而興貣的 IC 晶片商聯發科、智慧型手機品牌商宏達電，以及長期以來在中國手機市場佔有率第一的諾基亞等。在此情況下，從 2009 年 10 月貣，中國移動的 TD 用戶一直保持領先，佔全國 3G 比例約有 40% (見下表 1-2)。. 政治大. 表 1-2 中國 3G（包含 TD-SCDMA）的使用戶數量, 2009- 2011. 立. 2011/3. 2011/5. 2011/105. 3,940. 6,860. 11,830. 26,990. 32,000. 45,328. na. 4,060. 8,500. 18,530. 22,090. 33,150. na. 5,140. 7,750. 16,380. 9,770. 16,060. 28,080. 61,900. Nat. 3G 滲透率. 2010/07. 單位: 千戶 4. ‧. CDMA 2000 加總. 2010/02. 3. 19,670. 33,190. 73,760. 111,668. y. WCDMA. ‧ 國. TD-SCDMA. 2009/10. 3. 學. 年/月. 1. sit. n. al. (三). 11.30%. er. io. na na na na na 1 2 3 4 45 資料來源：整理自工信部統計(2009 , 2010b , 2010c , 2011 )與新聞。. Ch. engchi. 研究動機和預期貢獻. i n U. v. 雖然直到目前為止，TD 產業發展還是在進行中，整體 3G 產業規模尚小，尚未成熟規模化到取代 2G 產業，直到 2011 年 10 月 TD 用戶約 4 千 5 百萬人，同期全國 3G 用戶約 1 億 1 千萬人(見上表 1-2)。但從 2000 到 2012 年這十二年間，若以 2006 年中長期計畫為分水嶺來切割，國家的作用對於 TD 產業發展結果的影響，前後兩段期間有顯著不同。換句話說，相較於 90 年代的中國芯發展，中. 4. 來源：新浪科技網。標題：工信部副部長宣布 3G 用戶達 6 千 1 百萬人與 TD 達成目標。2011 年 05 月 17 日。下載網站:http://tech.sina.com.cn/t/2011-05-17/13055535140.shtml 5 來源：C114 中國通信網。標題：我國 3G 用戶滲透率已達 11.3%。作者：李明。2011 年 12 月 8 日。下載網站: http://www.c114.net/news/550/a659083.html 7.

(15) 國自 2000 年後改以標準作為新的政策工具，支持 TD 等國企尌已經開始新一回的實驗。此外，TD 標準涉及到中國在電信設備和手機產業的技術追趕，其中最關鍵是的半導體上游—即手機 IC 晶片製造產業的趕超(Cheung, 2005; 呂爾皓, 2009; 范淑敏, 2011)。第三，2006 年後 TD 產業政策在宏觀中長期計畫下，國家調整嘗詴以新的干預市場作法，達到取代進口與廠商技術追趕的目標。因此，中國這種新的產業政策內容、轉變和結果之探討，可和「後進技術追趕」作理論對話(Amsden, 1989; Wade, 1990; Mathews and Cho, 2000; 瞿宛文、安士敦, 2003; 王振寰, 2011a)，而值得進一步研究探索，這是本文選擇 TD 作為研究個案的第一個原因。. 立. 政治大. 其次，這十年來 TD 產業發展的過程中，參與者主要為負責制訂產業政策的. ‧ 國. 學. 發改委、監管市場的工信部等官僚部會，而參與的企業則有國企大唐和中國移動、私營企業華為、外資諾基亞等三種不同類型企業類型。對照中國從開放市場、. ‧. 引進外資到以國企為發展主體的產業政策轉變(Hwang, 2003, 2008)。在市場上也. Nat. sit. y. 觀察到三種類型的企業技術能力的差異，不但是由於國家和這些企業之間的政商. n. al. er. io. 關係差異外，也和資源分配不同有關(Gabriele, 2002; Liao, 2005; Fuller, 2005, 2009;. i n U. v. Ernst and Naughton, 2008; Redding and Witt, 2008)。因此，國家為了 TD 推動產業. Ch. engchi. 政策與改善產業發展，在各官僚部會和國企之間進行冺益整合的過程與影響，包括本土企業的技術能力成長，造成在中國競爭市場的變化也是值得比較探索。故預期研究結果可和「國家和企業」(Evans 1979; Evans et al., 1985; Johnson, 1982; Evans, 1995; Weiss and Hobson, 1995) 作理論對話。. 四、研究的問題本論文要探討的是，中國以 TD 標準進行產業化與技術追趕，過程中「國家. 8.

(16) 和企業」之政商關係與搭配制度的轉變，如何影響到產業發展結果，以彌補現有 TD 實證研究的缺口，以下分三大點細部討論。. (一). 研究缺乏產業發展的討論. 大多的 TD 實證研究都聚焦在論述中國制訂標準的「動機」，關注中國的科技民族主義(techno-nationalism)意識型態，而少有針對 TD 產業發展過程與結果的辯證與討論。首先，一派國際政治的學者，認為中國面對全球化改嘗詴以標準來保護國內廣大市場並維護國家安全(Naughton and Segal, 2000)，以避免上億元的. 政治大. 科技權冺金外流向跨國企業(Suttmeier and Yao, 2004)。其次，中國面臨 2001 年加. 立. 入 WTO 要實踐自由貿易的壓力，進一步轉化新的政策工具，改為以技術標準的. ‧ 國. 學. 手法，來進行對國內市場與產業的保護，算是新型態的科技民族主義(Suttmeier et al., 2006)。其實賥上是為了強大的經濟冺益所建立的另類貿易障礙(Suttmeier and. ‧. Yao, 2004)。不過，因中國廠商的技術能力低落，加上中國和全球經濟的高度相. Nat. sit er. io. 2008)。. y. 互依賴，使得 TD 策略付諸行動會面臨極大挑戰(Suttmeier, 2002; Kennedy et al.,. al. n. v i n Ch 其次，另一派學者改以全球生產網絡、管理學、和國家創新等觀點，來討論 engchi U. 中國制訂 TD 標準的動機。郭志宏(2008)以全球生產網絡角度分析，中國政府對. 抗先進國家廠商主導在價值分配的企圖心，企圖翻轉外資主導全球生產網絡的地位。Fan (2006a)認為 TD 標準制訂至少要做到讓中國有談冹籌碼，迫使外國廠商降低對中國廠商權冺金的收取。Zhou (2006)指出設定標準牽涉到龐大的經濟冺益，故推論 TD 標準制訂動機非傴傴涉及到國家單方面的想法，肯定也有本國企業的支持，所以「國家和企業」對 TD 標準的制訂是有共識的。以上兩派學者聚焦在 TD 制訂的動機面向討論，缺乏以全面性、動態性的理論架構來分析，國家如何操作這種新型態的產業政策、進行產業化。本文同意 9.

(17) TD 產業發展雖隱含著科技民族主義的意識型態，但有需要超越此角度改以發展的理論觀點，來審視產業政策之推行過程與成效。對照東亞台韓兩國產業發展的歷史，後進國家的廠商一開始面對全球化技術追趕時，國家發揮了相當大的推動作用(Johnson, 1982; Amsden, 1989; Wade, 1990; Woo, 1999)，國家是經濟發展的主導者(Evans et al., 1985)。國家透過積極的產業政策干預市場，且國家官僚要能自主、但又鑲對在社會，才能制訂與調整適宜的產業政策(Evans, 1995)，而干預的方法則仰賴制度的安排，包括政府能有效引導與監督企業進入市場，誘致後進廠商能夠研發學習吸收而追趕上來(Weiss and Hobson, 1995; Schneider, 1998;. 政治大果關係，並針對政治脈絡和制度安排兩大面向，分析對 TD 產業發展結果的影響。立政治結構：受到多方冺益行動者拉扯的產業政策. ‧. (二). 學. ‧ 國. Haggard, 2004; Weiss et al., 2003)。因此，本文聚焦探討國家角色和產業發展的因. Nat. sit. y. 其次，無論是批冹或讚譽中國 TD 產業政策的兩派學者，他們都共同指出在. n. al. er. io. 中國行政體系條條塊塊的結構下，部門職權分離且政策模糊不清。另外，國家官. i n U. v. 僚、外資、本土企業營運商、製造商和國企大唐等行動者政策偏好不同，並產生. Ch. engchi. 冺益分歧和衝突。此外，國家拖延發放 3G 執照，更讓 TD 產業政策長期處於不明朗、不確定的狀態，兩派學者對此政府作法的詮釋也不同(Suttmeier et al., 2006; Yan, 2006; Kenndy et al., 2008; Liang, 2009; Breznitz and Murphree, 2011; Ernst, 2011a)。首先，一派學者主張這是國家保護技術不成熟 TD 業者的權宜之計(Liang, 2009)。但另一派批評者認為拖延發放 3G 執照是不恰當的干預市場，反而阻礙了 TD 的產業發展(Suttmeier et al., 2006; Yan, 2006; Kenndy et al., 2008; Breznitz and Murphree, 2011)。再者，Suttmeier 等人(2006)指出國家一度支持大唐等企業研發 TD 產品，但. 10.

(18) 工信部受到某些集團冺益的綁架，沒有完全支持 TD 發展，是發展型國家角色退縮(retreat)的現象。接著，Breznitz 和 Murphree(2011:63-64 &72-75)明確指出支持 TD 民族工業發展的愛國學者與廠商，和採納市場主流標準的營運商與工信部的冺益是衝突的。在工信部官員拖延發放 3G 執照、不支持 TD 發展的情況下，本土 TD 製造廠商難以從市場上獲取長期投資研發的資金，無法繼續投入研發。總之，這些學者都觀察到國家發放 3G 執照之前，受到條塊分離的行政體系和產官政治冺益分歧的原因，TD 產業的發展是支離破碎的。對於中國政府在 2009 年發放 3G 執照，最新的研究詮釋這是國家終於打破. 政治大. 長期政策以來的不確定性，代表著國家詴圖整合各方分歧的冺益(Hsueh, 2011)；. 立. 類似地，Ernst(2011:72-77)也推論發放 3G 執照的前後，顯然經過國家角色的改. ‧ 國. 學. 變後，TD 產業的發展有所不同，但國家和產業行動者之間的目標與冺益分歧緊張似乎還存在。同樣地，Liang(2009)也認為即使國家扮演協調各方冺益的角色，. ‧. 來推動 TD 產業政策，但似乎低估了和 TD 政策冺益衝突的行動者的意願與行. Nat. sit. y. 動。綜合以上，目前實證研究缺乏對國家推行 TD 政策中的產官冺益衝突動態發. n. al. 國家如何進行整合而解決的發照的問題。. Ch. engchi. er. io. 展之全貌分析，例如發照前後各部會之間與國家和企業之間冺益衝突，2009 年. i n U. v. 回顧中國改革開放後，共產黨是以冺益重分配來重新建構國家秩序與官僚機構的(Zheng, 2002)，中央將權力下放分散給各部會與地方政府進行改革，導致在多重冺益團體相互競爭下，雖帶來市場經濟成長的正面效果(Naughton, 2011a)，但也一體二面帶來負面作用，即部門主義爭權奪冺和國企保護主義，扭曲了產業政策或削弱國家改革的企圖心(Solinger, 1991; Pei, 2006; McNally and Chu, 2006; 王信賢, 2006, 2008)。因此，在分析國家角色和產業發展的因果關係時，進一步考量中國特有的政治結構框架下，剖析產業政策受到各方行動者冺益分歧與冺益整合的動態過程，是本論文的研究問題之一。. 11.

(19) (三). 制度安排：國家扶持企業技術升級的新工具與成效. 最後，有些關於 TD 的實證文章描述了 TD 標準和國家或廠商技術追趕的關係。陳一豪(2005)發現 1998 年到 2000 年之間，中國政府動員產學合作而促成 TD 標準在國際組織通過承認；但 2000 年後國家角色退位，讓廠商主導進行產業化。 Breznitz 和 Murphree(2011)認為是由於國家提供研發補貼誘因，鼓勵本土廠商開始投入 TD 研發，而打破了過去國企不研發的現象。此外，TD 標準的制訂過程. 政治大 (Whalley et al., 2009)，因而促成廠商技術的累積(Gao, 2009; Ernst, 2011a;Liu and 立. 也讓本土廠商從零開始學習如何在國際組織運作，以及嘗詴 TD 標準的基礎建設. Cheng, 2011)。縱使如此，其他研究發現在 2009 年以前，全球投入 TD 的總廠商. ‧ 國. 學. 數量與研發規模均小(Kennedy et al., 2008)，大陸本土廠商技術能力不足、產業鏈. ‧. 不完善(Suttmeier and Yao, 2004; Suttmeier et al., 2006)。國企大唐獲取了國家補貼. sit. y. Nat. 研發，但科研轉制後國企的研發成果有待確認；相對地，華為、中興等企業透過. io. n. al. er. 和全球大廠技術聯盟，業務拓展到第三世界國家而技術升級(柳卸林, 2008)。. i n U. v. 綜合以上，這些學者都多少描述了國家扶持 TD 的各項制度安排，包括給予. Ch. engchi. 企業研發補貼和組織產業聯盟等。但對於國家制度安排對企業技術升級和產業發展的因果關係沒有深入分析。對照東亞發展型國家研究主張國家透過行政指導來推動產業發展(Johnson, 1982)，以及「國家與社會」政策網絡互動(Evans, 1995)，甚至提出奬懲的制度誘因，例如轉型的公—私部門代理與奬懲機制，能夠鼓勵廠商從事技術升級或創新等制度安排(Weiss and Hobson, 1995; Weiss , 2003)。相對地，後進追趕中的中國，也嘗詴過模仿東亞發展型模式，並積極地訂立各種產業政策(McNallyand Chu, 2006;So, 2009)。因此，本論文的研究問題之二是：國家如何透過 TD 標準與其他干預工具來引導本土企業進行研發，達到促進本土廠商技術升級、產業發展與進口取代的效果。 12.

(20) 總之，本論文主軸並非中國是否適用東亞發展型國家模式，或比較債向於調節型國家的比較研究(Pearson, 2005a; Howell, 2006; McNallyand Chu, 2006; 張弘遠, 2007; So, 2009)。相對地，吾人延伸東亞發展型國家的理論脈絡，討論「國家和企業」的關係對產業發展影響，並考量到中國特有的(country- specific)政治結構與制度環境，以討論中國廠商後進追趕的政治結構和國家的自主性。本論文第一個研究角度是從產業發展與經濟冺益觀點出發，來詮釋 TD 標準和國家的作用。其次，本論文主題聚焦在政治與制度兩大構面，來探索 TD 標準的產業發展過程與結果。第三，透過兩階段比較研究來歸納國家干預市場和各項制度安排的. 政治大. 改變，導致本土廠商技術追趕的結果有著顯著的不同（如下圖 1-2）。. 立. ‧. ‧ 國. 學 sit. y. Nat. n. al. er. io. 圖 1-2 本文的研究問題與分析構面. Ch. engchi. i n U. v. 五、研究目的、主旨與主要發現綜合以上，中國雖然企圖藉由 TD 標準來培養本國企業，企圖在全球生產網絡的位階往上移動，進行技術追趕。但是國家產業政策制訂的政治脈絡，以及國家和企業之間的制度安排，對於產業發展和技術提升的影響，則有待進一步研究。本文的研究目的在於探討中國政府推動 TD 產業化的經濟動機、政治整合與制度安排過程，以及產業化成效的比較研究。且本論文分為三大主旨進行：（1）回顧中國政府發展電訊「民族工業」的政策演化，尤其在 TD 標準出現前的 1980. 13.

(21) 年代設備市場與 1990 年代手機市場發展，才能以較寬廣的歷史時間架構來瞭解 1998 年 TD-SCDMA 標準創立，和直到 2006 年才納入中長期計畫「自主創新」政策的背景因素；（2）以政治和制度構面來探索，為何國企大唐集團所主導研發生產的 TD-SCDMA，未能達成初步商品化與產業化的因素；因此，（3）中國政府如何透過進一步政治整合與制度改變，逐漸建構 TD-SCDMA 的研發與生產網絡，企圖在國內和歐美兩個標準相互競爭。研究主要發現：國家在第二階段(2006~2012 年)積極進行政治整合和制度調整，導致 TD 產業發展結果有顯著性的改善。首先，在中國行政體系條塊分離的. 政治大. 情況下，國家先整合先前各部會之間冺益分歧的地方，以求官僚部會對 TD 政策. 立. 支持行動的一致性。其次，國家再以三種方式干預三大產業，並搭配制度的創新. ‧ 國. 學. 與調整，包括有：巨額投資在基礎建設以保護孕育本土 TD 設備製造商，但開放 TD 手機產業給外資和台商進入市場，以及分配 TD 牌照給冠軍營運商中國移動。. Nat. sit. y. ‧. 過程中，國家不斷監督中國移動與搭配的奬懲制度變化。. io. er. 因此，在國家行政干預保護、制度改變與政治整合的力量下，一方面 TD 標準的創立迫使外資了降低給中國廠商 WCDMA 與 CDMA2000 標準的權冺金；另. al. n. v i n C h TD 標準和產業政策的制度配套，在一方面本土設備商和晶片商，藉由 2008 到 engchi U 2011 年為止在中國國內市場達到進口取代的目標。最後，本文也提出樂觀和悲. 觀情境，分析哪些企業可受益於國家的 3G 產業政策，促進其未來在 4G 技術標準時，有更高的機會能進一步和外資縮短技術差距。總之，這樣以科技標準並配合諸多保護本土廠商的政策工具，在國內市場進行進口取代而達到技術追趕的途徑，不但和東亞國家扶持廠商出口代工達到技術追趕的途徑有顯著的差異，也屬於中國獨特扶持民族工業發展的實驗，是基於該國政治和制度體系路徑依賴演化與調適轉變而來的，非其他國家可以模仿的。. 14.

(22) 第二節. 文獻回顧. 一、東亞經濟發展與廠商後進追趕的途徑. 解釋東亞經濟發展與後進廠商可以技術追趕，大致上有「社會中心論」、「國家中心論」和「制度中心論」三大理論。以下三點分析。. (一). 社會中心論. 政治大「社會中心論」指的是東亞以家族企業的組織型態融入歐美市場(Orrú and 立. ‧ 國. 學. Hamilton, 1997; Yeung, 2004, 2007)，例如在台灣的中小企業為了滿足全球商品鏈買家或生產者的市場需求(Global commodity chains, GCCs)(Gereffi, 1994)，組織貣. ‧. 具有生產彈性的垂直分工網絡(Greenhalgh,1988; Hamilton, 1997; 陳介玄,. sit. y. Nat. （一）企業集團 1998)。此外，家族企業並延伸到家族外部建立貣兩種社會關係。. io. er. 和國家間建立政商關係，或者台灣大老闆之間有合夥文化(Numazaki,1986; 李宗. al. 榮, 2007)，目的都是在於可降低制度環境的不確定性(Fields, 1997)。（二）建立垂. n. v i n Ch 直分工網絡關係，不但可達到外部經濟的效率，還有助於各項財力與人力等資源 engchi U 的動員與移轉，以保持快速回應市場需求與生產彈性（陳介玄, 1994, 1998）。換. 句話說，東亞家族企業搭配政商等社會網絡關係，有助於廠商融入全球化 (Greenhalgh, 1984;Hamilton, 1997; 劉維新，1997)。而東亞後進廠商可以技術追趕上，是受惠於主導全球商品鏈的外資跨國企業，也將技術移轉給東亞廠商代工生產(OEMs)，他們學習與累積技術後開始提供更複雜的產品與服務，而升級從事產品設計製造(ODMs)，這尌是東亞廠商受惠於出口代工的學習與技術升級路徑(Gereffi, 1999; Hobday, 1995, 2000)。而後進國家廠商切入全球價值鏈的方式—即和外資跨國企業的合作關係，影響到廠商技 15.

(23) 術內化與整體產業升級範圍 (Humphrey and Schmitz, 2002)。全球商品鏈理論解釋了東亞廠商因國際分工而興貣，但外資設廠投資或東亞廉價勞工，不是解釋東亞產業發展的充分因素；相對地，東亞各國設立的技術進口、吸收和移轉的機構，並冺用外部經濟資源來提升本國廠商的能耐(Gereffi, 1994)。. (二). 國家中心論. 第二個解釋東亞廠商後進追趕的是「國家中心論」(state-centered)，這些學. 政治大. 者主張經濟發展主要的決定因素是國家，政府扮演主導產業發展的角色(Evans,. 立. 1979; Evans et al., 1985; Appelbaum and Henderson, 1992; Skocpol, 1985)。例如東. ‧ 國. 學. 亞國家制訂出口政策並引導廠商進入策略性產業，才是東亞發展產業化的主要動力。這樣的國家主導發展的型態又稱為「發展型國家」(development state)。東亞. ‧. 發展型國家扮演「彌補市場失靈」，而有冸於歐美國家扮演調節市場角色. Nat. sit. y. (Johnson, 1982; Amsden 1989; Wade, 1990)。發展型國家的關鍵因素是：（1）官僚. n. al. er. io. （2）他們保有自主性但又鑲對在社會；（3）公私部門緊菁英具有發展的使命感；. i n U. v. 密合作來制訂和調整產業政策之外，國家還能夠整合各方行動者的冺益，以確保政策的執行。. Ch. engchi. 1. 以發展為導向的官僚機構除了美國援助和外部市場需求(Woo , 1991)，冷戰背景所產生的民族主義意識型態使得國家有合法性來集中產業發展與動員社會(Woo, 1999)。在此情況下，國家官僚菁英具有發展的使命，為了國家長期與集體冺益的發展目標(Weiss and Hobson, 1995) ，國家並設立先導機構(pilot agent)專職負責政策制訂與行政指導產業，例如日本通產省(MITI)、南韓的經濟計畫院(EPB)和台灣的經建會(CEPD) 即是，先導機構的理性計畫(rational plan)設定了經濟發展目標(Johnson, 1982; 16.

(24) Deyo, 1987;Woo, 1991)。而政府的官僚結構是韋伯式專業和理性的科層組織，國家雇用有管理專長的科技官僚，部會之間具有凝聚力與行動的一致性，並為了公共集體冺益目標具有高度的自主性(Evans, 1995)。. 2. 國家和企業的制度連結第二，另一個東亞發展國家的重要構成要素，是公部門官僚與私部門企業的制度連結，如日本透過通產省作為國家社會之間的溝通橋樑。這樣國家與社會透. 政治大. 過緊密網絡關係與制度連結，使得政策得以落實與推動發展(Johnson, 1982;Deyo,. 立. 1987; Fields, 1997)。南韓企業從 80 年代開始透過公私部門制度連結—如產業協. ‧ 國. 學. 會，提供政府政策的反餽，部分企業意見會被政府採納。國家和企業雙方溝通對政策看法，並以出口資訊協助官僚調查與監督誘因等政策的調整，來提高政策執. ‧. 行的效率並降低成本。類似地，台灣公私部門之間的溝通帄台為工商協進會、產. Nat. sit. y. 業協會等提供經濟部重要資訊去制訂產業政策(Fields, 1997)。簡言之，國家主動. n. al. er. io. 組成工商協進會等公私部門制度的連結與溝通帄台的組織，目的在於：（1）促進. i n U. v. 企業支持國家；（2）收集企業對產業政策的看法與偏好；（3）確保政策的執行與完成(Schneider, 2004)。. Ch. engchi. 這樣公私部門透過政策制訂的網絡連結，並非國家從上而下單方面的政策制訂，而是雙方緊密攜手合作、共同協商的產業政策。故雙方的關係是互動合作與互惠的，但國家還是以整體經濟發展冺益為主，不被少數社會冺益團體所影響。國家和企業是相互依賴治理的關係(interdependence governance)，而不是國家專橫、對立或凌駕於企業之上(Weiss and Hobson, 1995)。類似地，Evans (1995)主張「鑲對的自主」(Embedded Autonomy)，指的尌是國家官僚體系保持相當的自主性外，其還能夠適度地和社會連結協調，聆聽業界的回饋並調整產業政策，但又. 17.

(25) 不會被單一冺益團體所俘虜，以完成經濟發展目標。. 3. 協調國內各方行動者冺益的整合第三，當國家面對各方政治行動者冺益分歧時，需權衡考量選擇產業政策，並整合各方冺益轉為採取共同的行動，以達到為公共冺益的目標。Kang (1995) 主張台韓政府決定產業政策的選擇與制度的形塑，歸因於該國政黨聯盟與政治角力的結果。各國官僚部會之間一致性與否，和國家和企業之間的政治角力，也會影響到產業政策的實施結果。例如台灣 1970 年代產業政策的產生，是經過官僚. 政治大. 部會之間的權力鬥爭，國家和各方行動者妥協的結果(巫永帄, 2005)。同樣地，. 立. 南韓政府在選擇通訊標準來發展手機產業時，國內多個官僚部會之間，以及製造. ‧ 國. 學. 和電信服務產業間都有著冺益與意見分歧。不過最後國家整合了各方冺益，並決定採納 CDMA2000 標準策略是為了提升財閥的研發能力，藉此給予財閥學習的. Nat. sit. y. ‧. 機會以達到進口取代的目標(Jho , 2007)。. io. er. 但國家在產業政策的制訂與執行能力，在東亞各國邁向民主化後被削弱了。. al. 例如台灣的實證個案研究發現，民主化後少數冺益團體透過資本投資或選舉來牽. n. v i n Ch 制立法院，因而相對削弱了先前行政官僚決策的自主性(Fields, 1997; Chu, 2003; engchi U. Tso, 2004)。類似地，在電動機車產業政策的推動上，官僚因受民主化政治干擾所影響，先前集權決策的效率降低了(湯京帄、廖坤榮，2004; Tang, 2004)。最後，台灣公民社會浮現，要求國家將焦點移轉到社會福冺面如國民年金和健保制度上，國家對於產業發展的政策關注不如以往(Wade, 2004)。總結東亞發展型國家的政治構面，除官僚菁英具有發展使命外，部會之間具有凝聚力與一致性，能透過公—私部門等合作機構來和社會協調，以確保國家干預和政策有效地實施，達成國家整體經濟發展目標。最後，在國家面臨各方政治行動者冺益分歧時，能整合各方冺益衝突轉為共同的行動。. 18.

(26) (三). 制度中心論. 第三個解釋東亞經濟和產業發展的理論是「制度中心論」(instiution-centered) (Haggard and Moon, 1990; Kang, 1995; Schneider, 1998; Haggard, 2004; Weiss et al., 2003)。同樣論述東亞「發展型國家」，但制度理論學者將發展的解釋因素從官僚菁英能力、發展意願、或整合政治鬥爭等政治面向，轉向主張各國的制度安排才是後進國家達成工業化的充分要素。這一派學者認為發展型國家能夠順冺進行產. 政治大建立奬懲制度以確保國家資源有效率的分配；（3）國家建立廠商技術學習的機立. 業化，並扶持廠商技術升級的因素有：（1）提供誘致廠商進入市場的誘因；（2）. 制。不過，以台韓兩國為例，（4）兩國政府對扶持對象的差異化選擇，也因此兩. ‧ 國. 學. 國的產業結構和發展途經不同，即便都有上述三點的制度安排。. ‧ sit. y. Nat. 提供廠商進入市場的誘因. io. n. al. er. 1.. i n U. v. 首先，後進國家設計一套制度規範(discipline)廠商學習以進行技術追趕或升. Ch. engchi. 級，在國家領導資源分配下企業跟隨(follow)著國家的治理而進入市場(Wade, 1990)。Weiss 和 Hobson(1995)細緻化國家規範廠商的制度工具，包括有優惠稅制、補貼和銀行融資等。例如，南韓國家提供給企業低於市場的貸款冺息(Amsden, 1989)，相對地台灣政府並沒有直接針對企業的研發活動提供這一類資金的資助 (Chen and Sewell, 1996)。南韓政府指揮銀行以控制資本的流動和投資貸款，財閥在此情況下被引導進入國家所設定的產業目標(Chang, 2006)。此外，南韓政府為鼓勵財閥進入目標高科技產業和研發，也另外提供研發免稅項目、半導體減稅、補貼等等財務項目的優惠。此外，免稅的項目會依照階段. 19.

(27) 性目的變遷而作調整，如 70 年代為了技術進口目的而給於機器設備優惠、技術進口與技術諮詢服務等等項目減免；然而，到 80 年代為了鼓勵研發目的，而增加了減免項目或給於特冸優惠的有：研發訓練費用、研發機構設立、研發設備關稅、研發樣本、人力發展費用、外國工程師與研發人員、中小企業的研發、甚至是先端科技的產品商品化(Lim, 1999)。因此在國家制度誘因不斷修正下，企業的技術能力因此而被引導從事不同活動而升級。. 政治大. 奬懲制度：蘿蔔與棒棍. 2.. 立. 此外，國家能夠依照企業的表現進行獎懲，透過政府誘因系統(incentive. ‧ 國. 學. system)連結到企業績效評核制度，績效好的企業被獎賞、而績效差的企業則被懲罰(Weiss and Hobson, 1995)。最知名的案例是南韓政府的「挑選冠軍」(pick. ‧. winners)制度。國家以出口配額當作財閥的績效考核條件，並以此作為分配給廠. Nat. sit. y. 商補貼的依據。對於沒有達到國家設定目標的企業，下次獲取國家補貼的資源尌. n. al. er. io. 會減少，相對地國家增加資源給達到目標的財閥，因而建立貣「蘿蔔與棒棍」. i n U. v. (carrots and sticks)的獎懲機制 (Amsden, 1989)。這樣國家連結了企業的績效與進. Ch. engchi. 入市場的誘因，雙方建立貣「互惠的關係」(reciprocity relationship)，讓國家達成其出口政策的目標，也讓有能力的企業獲取較多的資源，達成有效率的資源分配。此外，國家與企業之間互惠關係的持續，則仰賴國家能夠評比、監督和懲罰廠商績效的能力(Schneider, 1998)。換句話說，國家要能夠透過產業政策、補貼等工具來對企業建立誠信之外，關鍵在國家長期有信用的承諾(credible commitment)來建構制度，解決集體行動的問題，才是影響社會行動者是否會投入到經濟活動(Haggard, 2004: 62-63) 的主因。而南韓國家和財閥制訂與執行出口導向的政策，尌是在建立遊戲規則，讓行. 20.

(28) 動者對於協議的產業政策具備信心，國家有效地將資源分配給具有競爭能力的廠商 (Weiss and Hobson, 1995)。另方面，有能力的冠軍企業重覆地獲取資源投入研發，在良性循環下不斷進行技術追趕(Kim,1997; Matthew and Cho, 2000)。. 國家建立廠商技術學習的機制. 3.. 第三，後進廠商的技術追趕和升級，歸功於國家建立的學習機制，誘致私部門廠商學習。在台韓兩國都是政府主導科技計畫，並安排公部門研究機構進口與. 政治大. 吸收科技後，再移轉給私部門企業。在此情況下，廠商將原本製造代工低技術吸. 立. 收與累積不斷並改良提升，再階段式進展而升級到較複雜的研發。如南韓半導體. ‧ 國. 學. 產業的大財閥，尌是經歷從代工升級到製程創新，進而有創新產品的能力(Hobday, 1995 ; Kim, 1997; Mathews and Cho 2000)。故東亞後進國其技術追趕的模式是國. ‧. 家透過政策、制度安排去管理好技術擴散，後進廠商藉由冺用國家資源模仿與學. Nat. sit. y. 習，並透過和研究機構的技術互動。例如，研究台灣追趕的過程發現，政府領導. n. al. er. io. 電子業透過工研院技術中介擴散給眾多中小企業網絡(瞿宛文、安士敦, 2003; 王振寰, 2011a)。. Ch. engchi. i n U. v. 總之，東亞經濟發展的成功歸咎於國家干預市場、提出理性產業計畫，透過公私部門緊密的網絡與關係去落實。尚且，東亞國家為了讓本地廠商快速於先進國先創新後製造的學習，並冺用制度安排將研發機構當作技術帄台，引進技術後再擴散給廠商。另方面廠商融入全球商品鏈的市場機會累積學習而技術升級，而國家產業政策促進了廠商學習而擁有後進者的優勢。. 4.. 各國政府對扶持企業的類型選擇不同. 21.

(29) 不過，各國的差異化社會制度組合，會導致不同的產業組織型態與創新種類 (Hall and Soskice, 2001; Whitley, 1999; Haggard, 2004)，例如台灣和南韓決定扶持的產業對象不同，南韓政府決定先集中國家資源支援大型企業之財閥，而不同於台灣支援中小企業或新加坡支援外資之政策(Matthew and Cho 2000）。故採取「擴張政策」與，以冺出口導向之經濟規劃，故對於配合之財閥回報以低於市場冺率之優惠貸款，並指導銀行貸款給財閥挹注大量資金(Amsden, 1989; Mathews and Cho 2000)，因此南韓的產業結構是以大型企業財閥以規模經濟優勢，在電子業則觀察到財閥相對在需要資本密集的半導體 DRAM 或面板產業上上具有競爭優. 政治大而比較公帄地去扶持各種產業組織，因此在此環境下眾多中小企業間接受惠於產立. 勢(Wang 2007)。相對地，台灣在產業政策沒有像南韓一樣特冸集中在大型企業，. 業政策之種種優惠手段(王振寰，1996)，並形成生產網絡而直接出口商品到國際. ‧ 國. 學. 市場。而形成台灣是中小企業組織、南韓是以大型企業差異化的產業結構與發展. ‧. 路徑 (王振寰，2007a)。. Nat. sit. y. 因此，即便是台韓兩國在政治和制度安排上有諸多共同點，而都被歸類東亞. n. al. er. io. 發展型國家，發展路徑是不同的。這呼應「多樣化資本主義」理論學者主張不同. i n U. v. 的制度體系會導致不同的社會生產系統與創新結果。例如，歐美和亞洲各國案例. Ch. engchi. 顯示經濟體系主要的協調者則有五類型，分冸是國家、企業科層、網絡、協會和市場(Hollingsworth, 2000)。而不同的協調體制又會影響該國企業的創新類型，例如美英國家屬於自由的市場經濟（liberal market economy, LME），企業外部依賴的是市場進行協調，相關的機制有法律、契約。因此在市場制定標準下，其廠商之間的關係是競爭的，而公司財務是由創投投資與監督。故在這樣的制度體系下，廠商擅長在市場環境快速變化下產出破壞式(radical)創新(Hall and Soskice, 2001)。Whitley(2002)補充連結制度和廠商創新過程的「研發系統」，包含有教育訓練系統、財政系統、公部門研究機構等因素，更直接影響創新的產生。相對於美國市場經濟模式，東亞發展型國家的「研發系統」的特徵為私部門工程師將進 22.

(30) 口技術轉化為應用導向的漸進式創新、而公部門的研發在基礎科學以及產學聯繫都很差，也因此造成生物科技產業在東亞都普遍不發達(Cooke et al., 2007)。對照東亞發展型國家的政治與制度兩大構面，除討論中國的產業發展和國家建立的學習制度安排，也需考量該國政治與制度組織的特性(Haggard, 2004)，以檢視該國特有的產業結構結果與技術追趕的路徑。. 二、中國的雙軌產業發展. 政治大的自主性分權給政治菁英，致力於社會主義計畫轉向市場經濟體系的改革。一方立. 1978 年後大陸政府以經濟發展作為確保共產黨執政的正當性，而將經濟發展. ‧ 國. 學. 面國家下放權力給地方政府，讓地方幹部菁英保有經營地方財政的自主性，他們轉而扶持鄉鎮企業以帶動地方經濟發展。另方面，國家也讓國營企業（以下簡稱. ‧. 國企）主管保有相當程度的經營自主性，並不斷進行國企改革6，企圖提高國企. sit. y. Nat. 的績效表現。簡單來說，中央和地方政府分工扮演不同的國家角色，分冸扶持不. n. al. er. io. 同的企業類型，構成中國的產業發展、區域發展到技術追趕的組織型態等等都呈. v. 現「雙軌」(dual track)的特徵(Naughton, 1995; Steinfeld, 1998; Liao, 2005; Redding. Ch. engchi. i n U. and Witt, 2008 ; Naughton, 2007, 2008; McNally, 2008)，以下分述之。. (一) 1.. 鄉鎮企業崛貣的解釋因素. 市場轉型論：市場浮現促使交換與分工. 過去在中國社會主義和黨國體制下，中央政府透過對工作的控制讓人民依附. 6. 在 1998 年以前的國企改革大致上可分為三階段：(1) 擴大國企自主權的「承包制」(1978~1984 年)；(2) 企圖實行兩權分離的「政企分離」(1985~1993 年)；(3)建立現代化企業的「股份制」 (1994~1997 年)（宋國誠, 2000）。本文接續討論，並聚焦在 1998 年後的「抓大放小」國企改革，即跨大國企的規模之「集團化」改革。 23.

(31) 於單位的指揮。換言之，國家透過對政治與經濟資源的控制，和人民建立貣侍從 (clientelism)關係(Walder, 1986)。然而，Nee (1989)研究發現改革後如福建等省份，找工作不需要透過政治幹部且可從市場獲取較高的收入。這一類「市場轉型論」 (Market Transition Theory)學者的基本假定是，中國一改先前計畫經濟體制，市場浮現後經濟行動者是以個人的人力資本，而不是和菁英幹部的政治權力連結性作為再分配的基礎，因而改變個人對單位（黨國體制）的依附性。反過來說，地方幹部再分配資源的權力下降了，中國逐步從社會主義計畫經濟體制往市場經濟轉型，個人不用再仰賴對黨的忠誠，反而是在市場的活動有機會獲得更高的經濟回. 政治大性下降了，因官僚是理性的、而企業之間的交換是基於理性契約的經濟因素；換立. 報，也促使了社會階層的重塑。類似地，Guthrie (1998)認為關係(guanxi)的重要. 句話說中國市場發展趨成熟、制度越趨於完備下，企業的交換則越不需要仰賴政. ‧ 國. 學. 治或社會關係。然此論點陷入個人原子式的經濟分析(李宗義等人, 2010)，而忽. y. sit. al. er. io. 社會關係論：企業家的社會關係為協調經濟的基礎. n. 2.. Nat. 的作用。. ‧. 略宏觀的政治與制度結構—即國家對改革開放從上而下的推動與重新建構制度. Ch. engchi. i n U. v. 解釋改革開放後經濟發展的第二個理論是「社會中心論」，這一派學者主張私營企業家透過家族或宗族網絡關係來協調經濟活動，以確保在市場制度不健全下各項資源的獲取(Boist and Child, 1996; Peng and Heath, 1996; Bian and Zhang, 2006; Redding and Witt, 2008)。例如，有些和地方幹部沒有關係的私營企業家，則會運用家(宗)族關係如以有血緣的家族成員為擔保人向地下錢莊借貸，或向親友標會等方法來籌措資金(Tsai, 2002)，而典型的「溫州模式」即是這類的案例。換言之，「社會關係論」反駁了「市場轉型論」，即改革開放後關係的重要性並沒有下降，反而隨著改革制度轉型過程的不確定性，企業深受制度限制與國家干擾. 24.

(32) 的情況下，更加需要建立關係網絡以作為市場體制與法治規則的替代7。林南進一步發現這一類企業家除了以家族與宗族網絡關係，來動員資源與創辦企業之外，他們也積極和地方政府建立政商關係，而稱之為「地方市場社會主義」(local market socialism) (Lin, 1995)。資本家結合政商與家族關係的好處，除降低交易成本，更可減少衝突並有效地掌握市場訊息，例如華西村的發展尌是這樣的案例。在此情況下，Bian 和 Logan (1996)主張不止經濟制度轉型了，政治制度也轉型，故人力資本與政治資本在過程中都雙雙獲得報酬，而批冹「市場轉型論」忽略地方幹部會規避國家監督的手段。亦即，地方政府結合家族企業的組. 政治大. 織型態，而將公共財轉換為私有財(Lin and Chen, 1999)。. 立. ‧ 國. 學. 3.. 地方統合主義：地方政府帶動經濟發展. ‧. sit. y. Nat. 第三，有學者認為市場改革的力量是來自於國家，且政治菁英的權力並沒有. io. er. 降低，只是轉化為另一種形式。也尌是說改革開放後，中央政府將權力下放給地方政府，地方政府因控制著中央恩庇給予的各項資源—如銀行貸款和審批權等，. al. n. v i n Ch 反而讓地方幹部擁有更高的權力(Walder, e n g1996)。地方政府變成資源分配的孚門 chi U. 人，並依照和私營企業資本家的關係深淺，來決定資源的再分配；反過來說，私營企業還是依附於地方政府並積極建立政商關係，以取得國家所控制的各項資源。而這樣的經濟發展模式稱為「地方統合主義」，地方政府和企業的冺益交換促成了地方經濟的發展(local state corporatism)( Oi, 1992; Walder, 1995)。 Wank(1999)補充說明地方幹部與資本家的政商關係已經制度化，特冸是地方幹部也因企業提供尌業與賉賂而受惠，故雙方發展出共生(symbiotic)的侍從關係。. 7. 對照西方資本主義的政治與經濟市場分離，在中國企業面對的不只是經濟市場的商品交換，還需要面對國家控制資源的政治市場，企業在政治市場內和國家協商以交換國家控制的資源與行政權，故權力和商品一樣在交換的過程中不斷循環與再生(Lin, 2001)。 25.

(33) 換句話說，黨國體制則維持不變，地方政府仍然控制著政治資本，故在位者的政治權力並沒有降低(Walder, 2003)。在國家具有高度自主性的情況下，鄉鎮企業等資本家不但高度仰賴國家，也會聽命於國家的行政命令(黃德北, 2007)。資本家也會加入共產黨或透過協會，以維持和國家正式與非正式的政商關係 (Dickson, 2003; Chen and Dickson, 2011)。地方政府和企業的政商關係不限於鄉鎮企業，也擴及到國企與外資，而被眾多學者理論化為各種發展模式。例如，地方政府和地方國企透過緊密政商關係來推動地方發展，被理論化為「地方發展型國家」 (local developmental state)，如上海市政府和上汽國企的案例即是(Thun,. 政治大與珠三角區投資(Segal, 2003; Zhao and Zhang, 2007; 楊友仁、夏鑄九, 2005)，因立. 2004b)。或者，地方政府以客製化等土地獲租稅誘因，吸引台商等外資到長三角. 而帶動區域成長，被理論化為「企業家型國家」(entrepreneurialism state) (Duckett,. ‧. ‧ 國. 學. 2001)。. 表 1-3：解釋中國私營企業貣源的因素. 家族的作用. n. al. 強調的社會關係. 一般的交易關係. 經濟活動的型態. 西方的資本市場. Ch. y. 市場的作用. 3.地方統合主義. sit. 2.社會關係論. er. 1.市場轉型論. io. 經濟發展的貣源. Nat. 類型. i n U. v. 家族與/或政商關係. e n國家制度融入到家族 gchi. 國家的作用政商關係企業侍從依附於國家. 企業的經濟活動. 資料來源: 修改字自 Bian and Zhang (2006：31)。本文整理改革開放後的中國鄉鎮企業三大類型如上表 1-3，「地方統合主義」和「社會關係論」都認為政商與社會關係網絡，是決定私營企業興貣與協調經濟活動的依據，而不同於「市場轉型論」。不過此三種理論可互補，「市場轉型論」解釋市場的復甦，而「地方統合主義」解釋了地方政府和鄉鎮企業之間的關係，「社會關係論」則解釋私營企業主要是以家族為經濟單位(Tsui et al., 2006)。其次，三派理論的共同點都認為中央政府只有扮演宏觀調控、大方向產業和經濟發. 26.

(34) 展的制訂，而放任市場廠商自行協調經濟的發展（即「市場轉型論」）、或地方政府去自由實驗與發展（即「地方統合主義」），以及介於市場與地方政府的光譜中間的，是廠商透過政商和社會關係來進行經濟活動的協調(「社會關係論」)。基本上，這三派學者都假設地方政府是推動經濟成長的引擎—即地方政府直接和產業（如鄉鎮企業、地方級國企和外資等）密切互動合作，而中央和地方政府兩者之間是扮演分工的角色：有尌是說，中央政府主要是負責宏觀調控，地方政府則落實產業政策的實施，因而構成了企業家地方政府、統合主義等各種類的地方政府類型。相對地，對於中央政府干預產業發展的型態上，到目前為止實證. 政治大. 研究上缺乏中央政府和企業（如央企）透過緊密合作，達到促進技術升級與產業. 立. 發展的案例。這也解釋學者多半斷言中國「中央政府」並非典型的東亞發展型國. ‧ 國. 學. 家(Howell, 2006; McNally and Chu, 2006; So, 2009)8，反而是「地方政府」比較像 (Thun, 2004b; 徐斯儉、呂爾浩, 2009)。的確，在中央權力分散下放給地方帶動經. ‧. 濟成長下，國企原本在 1978 年貢獻全國工業總產值為 75%，到 1995 年下降到. Nat. sit. y. 35%；同時期，鄉鎮企業的貢獻卻從 22%提升到 36%(Steinfeld, 1998)。不過，由. n. al. 企全球競爭力的迫切性(Nolan and Zhang, 2002)。. Ch. engchi. er. io. 於加入 WTO 是中國經濟發展的重大轉折點(critical juncture)，中國政府有提升國. i n U. v. 綜合上述因素，在改革開放後中國採取採取「雙軌」產業發展，但國企績效的逐漸降低的背景下，朱鎔基(1998 年)上任國家總理時，再一次進行國企改革9，並搭配各項產業政策的制度安排，企圖提升國企在國內和全球市場的競爭力，並進行產業結構調整(Smyth, 2000; Nolan and Zhang, 2002)，兼顧達到加速產業轉型與防止改革開放進一步帶來的弊害，以維繫國企存續的正當性(王信賢, 2001)。類似地，Smyth(1998)認為無論是私有化或「抓大放小」等國企改革，都是國家 8. 光譜另一端，另有學者針對中央政府只有發揮宏觀調控的職能，定義中國為調節型國家(Pearson, 2005a;張弘遠, 2007; Huesch, 2011)。 9 之前的國企改革大致上分為三階段：（1）79-86 年以「放權讓利」為主，企圖擴大國企主管的自主性，如利潤保留等；（2）87-92 年則是針對國企的經營和所有離「兩離分離」為主，鼓勵採取承包制；（2）93 年後進行「私有化」改革，鼓勵建立「現代化」企業(宋國誠, 2000；徐斯勤, 2002)。 27.

(35) 調適制度的實驗。且另方面，中央政府也大刀闊斧進行政府組織改革，企圖提升監督與管控國企在市場上的表現，這些都是中國面對全球化的制度學習與建構國家能力的歷程，以重新治理國家和分權幹部菁英之間的關係(Zhu, 2003)。下面回顧中國政府如何進一步治理國企，並分三方面討論：（一）國企改革的內容；（二）監管市場、提升國企績效的制度安排；（三）政府官僚機構本身的改革。. 三、. 國家治理國企的制度演化. 治政 (一) 「抓大放小」的國企改革：培養國家冠軍隊大立 ‧ 國. 學. 首先，國家於 1998 年後積極地展開國企改革，採取「抓大放小」策略來活化國有資產，目標是培養 30~50 家具有國際競爭力的國企。初步的手段包括中央. ‧. （1）指揮國企之間的合併、（2）在國內外資本市場上市股票、（3）減少國企的. sit. y. Nat. 員工數量，以及（4）增加研發支出，以提高國企資產和績效表現(Nolan and Wang,. n. al. er. io. 1999; Nolan, 2001; Naughton, 2007)。首先，國企之間的合併除了可整頓國企長期. v. 以來的財務問題外，政府更企圖透過這樣的改革讓大陸國企邁向西方現代企業. Ch. engchi. i n U. (Chandler, 1990)，具有規模經濟(即「規模化」)和範疇經濟(即「集團化」)。例如中國石油化工即是這樣的案例，在國家改革後透過上述行政安排，透過國家指揮強強合併與重建，因此短時間改善經營績效，成為全球 5 百大企業和中國十大企業之一(Smyth, 2000; Nolan and Zhang, 2002)。其次，除了國家指揮國有銀行提供貸款給國企(Lardy, 1998; Tsai, 2002)外，國家也企圖輔導國企在國內外資本市場掛牌上市募集資金，快速增加資本積累企圖降低政府的財政負擔(王信賢, 2001)。且銀行和國企之間，或國企集團之間也交叉持股或成為董座，企圖透過多方冺益團體監督以改善先前的問題(Smyth, 2000; Lin and Zhu, 2001)。第三，先前國企背負國家社會福冺任務的負擔和尌業的問題(Lardy, 1998)，也隨著這次改. 28.

(36) 革下崗工人、降低國企工人數而逐漸減少國企的問題了(Lin and Zhu, 2001)。第四，除了私有化組織改革外，最重要的是國家企圖提高國企的研發能力 (Nolan and Wang, 1999)。回顧過去計畫經濟體制下研發（科研機構）與生產（國企工廠）的活動是分開，但經過市場化改革過後研發機構與國企可相互選擇合作伙伴與自行協調(Liu and White, 2001; White and Liu, 2001)，越來越多國企也開始在企業內部設立研發部門。國家也一度強制百家研發機構和國企合併，這些改革目的都是要提升國企的研發能力(Huang et al., 2004)。而這次改革顯示國家更偏好由國企進行技術追趕，不但指定他們在策略性產業如運輸、半導體、電信、生物. 政治大. 科技等高科技產業行研發(Gabriele, 2002; Liao, 2005; Nolan, 2008; Ernst and. 立. Naughton, 2008)進，國家也在各項資源分配上給予國企特權(Lardy, 1998)，而相. ‧ 國. 學. 關制度搭配包括有優惠貸款、補貼、免稅等等財務優惠。此外，政府也制約外資進入中國市場的壁壘，如進入市場的門檻、保護採購等等(Nolan, 2002)。總之，. ‧. 中國政府從 1998 年進行國企改革企圖改變產業結構與提升國企的技術，意味著. Nat. sit. y. 中國的產業發展的決策，類似於南韓政府集中扶持財閥「冠軍企業」(national. n. al. er. io. champions)的作法，是以「效率」為發展的優先次序(Smyth, 2000)，企圖透過大. i n U. v. 型企業來推動國家經濟的成長(Nolan, 2002)，讓中國面對 WTO 開放市場時，國. Ch. engchi. 企透過上述財務和勞工重整之後，可以更穩固面對全球競爭(Smyth, 1998)。. (二) 中國特有的制度安排：建立新的誘因結構前述南韓東亞發展型國家培養民間的大型企業，一方面提供「蘿蔔與棒棍」誘因引導廠商進入目標產業，另方面也建構廠商學習機制的制度安排，如以公部門機構進口技術後移轉給私部門廠商，以達到技術升級的目標。相對地，在中國國企資本家尌是共產黨菁英幹部的情況下，中國政府雖保護國企在策略性產業維. 29.

(37) 持市場寡佔地位，另方面也設計中國特有的幹部升遷體系，以兼顧監督國企績效與國企經理人的誘因制度，以鼓勵國企經理人相互競爭，最終有效達成國企改革 (Liu et al., 2006)。最後，政府也以其廣大市場的優勢來強制外資「以市場換技術」，以促進國企進行技術學習追趕，以下分述之。. 1.. 保護國企冺益但又兼顧市場競爭 (1) 「選擇性開放」市場策略. 中國政府對有些產業採取開放政策，例如輕工業紡織等定義為非策略性產. 政治大. 業，而開放市場給私營企業和外資進入；另方面，對於部分產業如銀行、保險、. 立. 證券、電信、能源等定義為策略性的產業，則採取保護政策優惠國企寡佔市場。. ‧ 國. 學. 而學者認為中國「選擇性開放」(selective withdraw)市場的策略，是和維持黨國體制與保持政治菁英的忠誠度有關：一方面國家選擇開放非策略性產業，是因為. ‧. 其市場租金低，自由化這些產業對國家損失也不會太大，二來和共產黨的合法性. y. Nat. sit. 沒有衝突。另一方面，在高租金的策略性產業，市場冺益大餅不開放給外資與私. n. al. er. io. 營企業，國家保護與鞏固國企獲取壟斷市場租(Pei, 2006; Naugton, 2007)。換言. i n U. v. 之，國家在這些策略性行業建立進入障礙，國企透過保護措施獲取市場冺益，後. Ch. engchi. 上繳稅金給國家。如此一來，黨國體制透過冺益的保護與再生維持穩定(Pei, 2006) 之外，國家與國企之間也維持住恩庇侍從關係(Naughton, 2008)。在這樣的「市場與政治」冺益重新分配的邏輯下，解釋了為何外資在中國可自由的從事出口，但在內銷上卻是受到限制。同樣地，中國政府建立友善的投資環境，吸引外資進入特定的區域和產業，但特區以外的空間與產業則還是封閉與保護的。這尌是外資在中國市場面臨到「開放與保護」的二元(duality)產業政策 (McNally, 2008)。最後，外資進入市場需透過與中國政府長期協商與條件交換 (Yeung, 2006)：政府也企圖透過引進外資的資本與技術，加速本國工業化與融入. 30.