第五章 監察人制度之缺失
第一節 監察功能不彰
民國 94 年 12 月 20 日三讀通過證券交易法部分條文修正案，引進獨立董事與審計 委員會制度，除係順應國際趨勢外，另一面似認為引進此獨立董事與審計委員會制度，
由獨立董事組成之審計委員會取代監察人，可解決監察人功能不彰所導致之公司弊案問 題，然姑且不論引進獨立董事與審計委員會制度之成效如何，設置審計委員會之公司為 公開發行公司，非公開發行公司仍係設置監察人，而依經濟部中小企業處民國 107 年 10 月 31 日日發布之《2018 年中小企業白皮書》，民國 106 年台灣中小企業131家數為 143 萬 7,616 家，占全體企業 97.7%，是以如何讓監察人之監察功能能有效運作，實有探討之 必要。
監察人監察功能不彰之原因，除了監察人人數不足外，從學者觀點，大致上可以歸 納為三點，缺乏獨立性、專業能力不足及權限不足。
第一項 監察人缺乏獨立性
我國監察人選舉，依公司法第 227 條準用第 198 條規定，採取累積投票制與董監分 別選舉制，由股東會以累積投票的方式，分別選任董事與監察人。因監察人當選之票數 常遜於董事，事實上必需由數個董事聯合才能推出一位監察人。例如一般監察人人數約 為董事人數三分之一，則監察人當選權數約為董事之三倍，通常非數位以上之董事聯合 支持根本不可能當選。因監察人之產生全賴董事，有利益依存關係，故根本不可能實施 監察權，監察人形同虛設，然如同時選舉董、監事，則各憑自我能力產生，互無利害關 係，自能有效執行監察權力，發揮監察人之效果。民國 69 年 4 月 18 日基於上述理由，
131 中小企業認定標準第 2 條：「本標準所稱中小企業，指依法辦理公司登記或商業登記，並合於下列基 準之事業：一、製造業、營造業、礦業及土石採取業實收資本額在新臺幣八千萬元以下，或經常僱 用員工數未滿二百人者。二、除前款規定外之其他行業前一年營業額在新臺幣一億元以下，或經常 僱用員工數未滿一百人者」。
84
修正公司法第 198 條，增訂第 2 項前段規定「股東會選任董事，同時選任監察人者，應 與選任監察人合併舉行」，採董監合併選舉制。
然民國 72 年 11 月 22 日再度修正公司法時，以董事係共同行使職權，與監察人係 各得獨立行使職權者不同，強使合併選舉，似有未宜，別具用心之股東一旦當選監察人，
即假行使監察權之名，利用隨時調查公司業務財務狀況為手段，滋擾公司以謀私利，影 響公司及股東大眾權益至鉅，致與民國 69 年之修正意旨相違，恢復為民國 69 年修正前 之條文，即恢復為董監分別選舉制。
又公司法、證券交易法並無獨立監察人之規定，且「公開發行公司獨立董事設置及 應遵循事項辦法」已規範獨立董事之資格條件，前財政部證券暨期貨管理委員會於民國 92 年 4 月 8 日台財證一字第 0920001468 號、民國 92 年 9 月 23 日台財證一字 0920003896 號發布之函令有關獨立董事、獨立監察人資格條件規範自民國 96 年 1 月 1 日起廢止，
故股份有限公司自民國 96 年 1 月 1 日起即無設置獨立監察人之法源。
第二項 監察人之專業能力不足
監察人雖有監察公司業務與財務狀況之權責，然公司之資產負債表、損益表等財務 表冊涉及會計方面的專業知識，實非監察人所能獨力勝任，須輔以會計師之協助。雖依 公司法第 218 條規定，監察人為監督公司業務之執行，於調查公司業務及財務狀況，查 核簿冊文件，請求董事會或經理人提出報告時，得代表公司委託會計師審核之，但此通 常為特殊情形，非一般常態。而依公司法第 20 條第 3 項規定，會計師之委任、解任及 報酬，除公司章程有較高規定者外，由董事會以董事過半數之出席，及出席董事過半數 同意之決議行之，可見一般常態上會計師之委任係由董事會決議行之，則於此情況下是 否能期待公司委任之會計師能協助監察人發揮監察公司業務與財務狀況之權責？
另為補足監察人專業能力之不足，實亦有仰賴內部稽核人員之必要，然而依現行之 公司法，公司內部稽核人員之任免權係屬於董事會等公司經營階層，則稽核人員在為確 保其工作之餘，是否能發揮應有之內部監督功能？能否協助監察人發揮監察公司業務與 財務狀況之權責？
85
第三項 監察人之權限不足
民國 69 年公司法修法時，為擴增監察人之權限，增訂公司法第 218 條之 1「董事發 現公司有受重大損害之虞時，應立即向監察人報告」，及第 218 條之 2「董事會執行業務 有違反法令、章程之行為，或經營登記範圍以外之業務時，監察人應即通知董事會停止 其行為」；並於民國 90 年修正公司法第 218 條之 2 為「監察人得列席董事會陳述意見。
董事會或董事執行業務有違反法令、章程或股東會決議之行為者，監察人應即通知董事 會或董事停止其行為」，增訂監察人得列席董事會陳述意見。
然如董事發現公司有受重大損害之虞，卻未依公司法第 218 條之 1 規定立即向監察 人報告時，其法律效果為何？公司法無任何規定，故對董事無實質拘束力。另監察人依 公司法第 218 條之 2 第 1 項，僅得列席董事會陳述意見，其所為之意見亦無實質拘束 力。又，如董事會或董事執行業務有違反法令、章程或股東會決議之行為，監察人通知 董事會或董事停止其行為，董事會或董事不加以理會時，監察人亦僅能透過訴訟程序請 求法院判決董事會或董事停止其行為。
第四項 學者見解
一、設置監事會與常駐監察人制度
台灣現行公司法關於監察制度，係基於獨立監察之理念，各監察人得單獨行使監察 權，此種單獨監察權行使之結果，不僅可能導致權限重複行使，造成資源浪費，違背監 察經濟之概念，亦可能產生不同之監察結果，令公司經營者和股東不知如何適從。就監 事會之優點：一、就監察效率，組織性之監事會比個人性之監察人更有效率，監事會可 以分工合作，強化監察功能。二、就資訊取得，經由監事會會議，可以促進各監察人間 資訊交流，提昇監察資訊的質與量。三、就確保公正，透過監事會，可以達成相互監督 效果，防止各自權限之濫用。四、就避免衝突，經過監事會會議運作，可以避免單獨監 察權相互衝突，矛盾不當之監察結果。五、就制衡關係，監事會集體監督制衡董事會力
86
量，與董事會立於平等之地位，更強化監督功能。132
公開發行公司之監察人應組織監察人會，並將常駐監察人制度明文化於我國公司法。
為使我國公開發行公司之監察人功能進一步強化，似有必要參考日、德立法例，將監察 人之人數酌予提高為三人以上，其中至少必須有一人為外部監察人，並將常駐監察人制 度予以明文化。另外，亦應將監察人會法制化，俾使公開發行公司之監察更有效率，並 避免監察人個人以監察為手段牟取私利。133
二、外部監察人制度
監察人與董事如具特定之關係，將可能影響監察人執行監察職務之獨立性，故自應 加以限制。此證諸我國公司實務上，頗多先生充任董事，妻子卻擔任監察人，此種安排 有違監察人設立乃在監督董事不法及不當行為之目的。因此，宜增設公開發行股票之公 司，其董事之配偶、直系血親或與董事具有同一生計關係之人，因不具執行職務獨立性 之立場，不得充任監察人。134
我國實務上，即使是大規模之公開發行公司，具有濃厚家族企業氣息者，並非鮮見。
故而，關於監察人之消極資格要件，似應再加上與公司經營者無一定親屬關係，例如董 事之配偶，直系血親等之身分要件。我國實務上於各個領域，各種層面，多有人頭文化 之問題。故於我國，若僅以「一定期間內與公司無一定關係」作為外部監察人之適格要 件，難保易流於僅具形式之人頭監察人。故在我國，若引進外部監察人制度，似應再加 上須具備會計師、律師等專業資格，或有關公司經營之學者專家等積極資格要件。其著 眼點並非僅止於借重其專業能力以強化監察之確實性，更重要者，應在於期待以其專業 上之信用，作為確保其能進行獨立、客觀監察之後盾。135
132 楊敏華，同前註 5，頁 289-290。
133 劉連煜，如何強化股份有限公司監控制度，證交資料，第 406 期，1996 年 2 月，頁 14。
134 同前註，頁 15。
135 林國全，同前註 61，月旦法學雜誌第 73 期，2001 年 6 月，頁 54。
87
三、賦予監察人(會)對於公司會計師及內部稽核人員有任免權及薪酬權
公司之財務表冊，涉及會計方面之專業知識，恐非公司監察人所能勝任。有鑑於此，
現行公司法第 219 條第 2 項允許監察人委託會計師審核之。惟實際上，依證券交易法第 36 條等規定，公開發行公司之財務報告應由會計師查核簽證，但因查核簽證之會計師其 任免及報酬受制於公司董事會等經營階層，故難期簽證會計師獨立執行職務，因此屢有 弊端產生。如監察人依前開公司法規定另委聘會計師查核，則因屬相同會計事務，而有 重複查核，浪費公司財產之嫌，實非良策。因之，為確保會計師獨立執行職務，並免現 制可能由監察人再次委託會計師查核，使同一財務報告重複由會計師查核之弊，公司法 似宜配合公開發行公司監察人會法制化，使簽證會計師應由監察人會任免，其報酬並由
現行公司法第 219 條第 2 項允許監察人委託會計師審核之。惟實際上，依證券交易法第 36 條等規定，公開發行公司之財務報告應由會計師查核簽證，但因查核簽證之會計師其 任免及報酬受制於公司董事會等經營階層，故難期簽證會計師獨立執行職務，因此屢有 弊端產生。如監察人依前開公司法規定另委聘會計師查核，則因屬相同會計事務，而有 重複查核，浪費公司財產之嫌，實非良策。因之，為確保會計師獨立執行職務，並免現 制可能由監察人再次委託會計師查核，使同一財務報告重複由會計師查核之弊，公司法 似宜配合公開發行公司監察人會法制化，使簽證會計師應由監察人會任免，其報酬並由