相關理論

適用於社區發展的理論非常多，傳統的研究社區發展的理論，多是以『社會系統理 論』為主軸，視社會為一個系統，體系內的分子互相影響，研究觀點由宏觀至微觀，內 容既深且廣。在社會系統的內涵中，社會被視為一個包含許多附屬系統的巨大體系，而 這些附屬系統是由個人或團體所組成，彼此交流互動且互相影響，彼此間有著相互依存 的關係。因此，對於社會組織的行為，不能單獨看待，必須配合所有互動交流的環境，

才能探究其因、瞭解其現象。

詹秀員（2002：40）就曾提出，社區發展的理論可從『分析對象』或『研究單位』

的範圍來區分，有『微觀』、『中觀』、『宏觀』三大類，而就社區工作相關理論來分，可 分為『單一社區』、『社區與社會整體』、和『社會整體』這三個不同層面來區分。

然則近來對社區發展的研究模式，逐漸轉變為以『非營利組織理論』來研究社區發 展組織，以實務上的角度來研究非營利組織和公民參與的觀點，探討社區組織的形成與 型態，和現實環境中所扮演的角色。

由於本研究針對對象為社區發展協會，偏重實務的角度，所以本章採用公民參與、

和非營利組織的觀點來探討社區發展。此外，亦對政府近年來逐漸重視的「福利社區」

概念做一番介紹。

一、公民參與理論

狹義的「公民參與」（citizen participation）是指代議政治的投票選舉，此幾乎已經 是民主政治發展的一項指標，也是現代公民必備的責任；而廣義的公民參與，除了政治 上的參與還包括所有公共利益、公共事務的參與（許文傑，2000：72）。

而「公民參與」的呼聲（江明修，1997:78-79），主要源於對政府無力回應民眾需求，

即對政策目標和執行能力之間嚴重落差的反省；也起於對當前政府太大、太遙遠、太無 人情、太複雜，和無能解決緊急事件的不滿。它反映出民眾由挫折到不滿，終至採取直 接行動，以參與政府政策之規劃和方案之執行，來協助政府從事公共服務工作。

從字義來看，「參與」（participate）意指對於某種行動的分享（take a part or share with），因此簡單的說，「公民參與」（citizen participation 就是由「公民」，共同分享決策 的行動。若更深入地從六個 W 的基本面向來分析，所謂「公民參與」，就是為了落實民 主政治、追求公共利益及實現公民資格（why），由個別公民或公民團體（who）從事包 括所有公共事務與決定的行動（what），這些公共事務是以公民本身切身的地方性事務 為基礎，再逐步擴大到全國性的公共政策（where），因此可以由每一個公民時時刻刻關 心與適時投入（when）；而公民參與的行動必須是建立在合法性的基礎上，並且依參與 者考量本身擁有的知識與能力、花費的成本、預期的影響力等，理性的選擇最有效的途 徑與策略（how）。

此外，與「公民參與」相類似的概念尚有「政治參與」、「社區參與」、「公共參與」、

「民間參與」、「公民涉入」（citizen involvement）、「公眾涉入」（public involvement）、「 社 區涉入」（community involvement）等，這些不同的名詞雖然名稱不同、使用的學術領 域及議題不同，但是其所指涉的參與行動與意義則是一致的（陳金貴，1992：68）。

公民參與的意義在各種不同的角度下有不同的觀點，大致而言，可歸納為下列五 點：　

（一）都是行政機能的擴大。

（二）居民意識的提高。

（三）參與式民主與代議民主政治體制的轉換。

（四）對傳統官僚制度的不滿。

（五）社區共識的加強。

其理論核心是假設公民對公共事務有興趣並且積極參與，公民參與相對於政治參 與，是比較中性而不具政治面向的，其指涉公民基於自主權、公共性與公民資格的體認，

以及對公共利益及公共責任的重視，主動投入意志、情感、知識與勞力於公共事務的決 策與執行過程；公民參與的範圍小至日常生活中與他人有關的公共活動，大致政府政策 制訂或執行的過程，所強調的是一種直接參與的管道；同時，公民參與中的參與者，並

非限於菁英份子，可擴及具有公民意識與公共利益認知的一般公民，包括個人與公民團 體。主張公民參與論者認為，在一般都是菁英參與政治的影響下，民眾參與公共事務的 管道與範圍逐漸窄化，其結果導致政府機關機能癱瘓、統治菁英對人民的要求缺乏回 應、及人民對政治漸漸疏離冷漠而背棄民主政治的精神，因此，唯有讓民眾積極參與公 共事務的規劃與執行，才能解決這些問題（徐宗鴻，2003：27-28）。

公民參與是民主政治不可或缺的一環，其優點可從三個部份來探討（Hart ,1972：

610-614；江明修，1997：56-63；轉引自江明修、陳定銘 2001：20-21）:

（一）政治系統：有四種正面影響：個人公民意識的覺醒；避免菁英壟斷；公民權的重 振。

（二）政治整合：能消除不必要的衝突，溝通並達成共識。

（三）公民個人：有參與才會產生「公民資格」的公民，進而建構較佳的民主社會。

江明修（1997：56-63）對於公民參與的實踐，則提出五項策略：

（一）參與社區發展：公民參與是社區重建的重要策略，依之可減少社會疏離感

（alienation），其理念是透過民主參與公共事務的過程，使個人更加融入社會活 動，個人對社會的疏離感將日漸降低，社區意識也終得以滋生。其作法乃是結合政 府部門與社區資源、型塑社區意識，以及使政府重新回到民眾的直接控制下等方 式，許多學者已 愈發同意社區是公民參與團體極合適的出發點。

（二）傾聽民眾心聲：政府部門主動聆聽民眾心聲，進而主動整合和動員公民直接參與 公共服務。

（三）基層行政組織：公民參與絕不可由上而下地由官僚組織來促動，仍宜在非營利組 織的指引下，由自覺且主動的公民尋求與政府共同合作，協力完成社區公共事務。

瓦爾多（Waldo, 1980：95）指出，不管是「顧客中心官僚組織。或是「基層行政 組織。應有較大的開放性、敏感性和提供公民參與管道，使行政方案的執行，較具 有人道、平等與創新內涵。

（四）代表性行政組織：行政組織的組成應反映社會結構中的不同利益與屬性，於政策

規劃與執行時，才能具有代表性及公平性地反映整個社會的需求，也才能獲得民眾 的普遍接受與支持。例如，美國聯邦政府在「代表性行政」理念的指引下，地方醫 療衛生補助款的運用和分配、地區垃圾處理的方式、農業事務的推動、地方稅的增 減等公共事務，都會邀請相關社區公民的直皆參與、或透過社區議會、或經由公民 直接投票決定（Meier, 1993：205-210）。

（五）公私合產協力：即由公民加入公共服務的產出過程，包括：政府提供的服務與公 共財的提供、生產及輸送等。而從史料的分析可知，中國早有公私協力和合產的案 例，例如，古代之「社倉」。和「鄉約」，又如民初晏陽初於河北定縣推動的「平民 教育運動」、陶行知在江蘇無錫創辦的「民眾教育運動」，以及梁漱溟於山束鄒平從 事的「鄉村建設運動」等，均廣為世人肯定。

由於政府的不足，因而公民參與的呼聲越來越高，而社區即是以公民參與為核心的 公共事務架構，參與社區發展即是學習公民參與的最好機會，而參與社區發展也是一種 深化民主的歷程，能有效的形塑公民參與觀念，這也是公民了解公共事務的最好機會。

打破一般都是菁英參與政治的迷思，拓寬民眾參與公共事務的管道與範圍，讓社區居民 的民主意識抬頭，對公共事務親自參與，透過建設社區與建設參與社區的發展，落實公 民參與的真正意涵。

二、非營利組織理論

八０年代西方福利國政策過度擴張的結果，使得政府的財政部不堪負荷，非營利組 織開始扮演重要的角色，不但介入公共事務中，更與人們日常生活發生密切的關係，如 社會公益、慈善事業、宗教團體、學校、基金會、以及社區互助組織都是（關智宇，1999：

9）。而台灣社會的非營利組織，也在解嚴後，隨著政治力的釋放，在質與量方面有著驚 人的成長，已經漸漸的形成政府部門、私人企業外，以公益為先的第三部門，負擔起社 會需求和政府間供給的落差，更落實公民社會與社區意識的創造（江明修、曾冠球，

1992：1）。

在我國法律上並未有明確的探討有關界定非營利組織之相關定義或特質條件，因此 只能就民法中的法人篇所提及的財團法人和社團法人的定義得知。其中，社團法人共分 為三種，分別為營利社團法人（如公司）、中間社團法人（如同學會）、公益社團法人（如 社會團體）；財團法人則一律是公益性質（如基金會、教堂與寺廟、私立醫院、私立學 校、政府捐助成立之財團等）。以上的分類中，中間社團法人、公益社團法人和財團法 人均屬非營利法人(嚴秀雯，2002：7)。

Wolf（1999：21；轉引自江明修、陳定銘，2001：19）歸納非營利組織的五項特質：

（一）必須具有公共服務使命。

（二）不以營利為目的之組織結構或具有慈善性質的社團法人。

（三）有一個不致令任何人利己營私的管理制度。

（四）本身具有合法的免稅地位。

（五）具有可提供捐助人減免的合法地位。

以往一般研究社區發展協會的學者極少引用非營利組織理論，來研究社區發展協 會，原因是社區發展協會的政府色彩過於濃厚，雖然社區發展協會雖然在民國八十年所 頒佈的「社區發展工作綱要」已經明訂社區發展協會改為人民團體方式運作，但是還是 極少數人真正的將其視為政府組織、企業組織以外的第三部門—非營利組織。

而事實上社區發展協會的運作方式和非營利組織本質上是相同的，二者皆非以營利 為目的，而是關心人群的發展，以良善為出發點而非牟利、僅能代表少數人或是社區居 民、服務的方式是給予和人們或是居民自發的付出、財源來自於支持者的捐贈或是補 助、決策和權力機構來源為董事會或是理事會、訂有組織章程，董事會的權力取得來自 於組織章程、對組織的擁護者或是社區居民負責、服務範圍是有限的，社區發展協會只 負責該社區，行政的模式是可以彈性的，組織和方案規模皆是較為小型的。