中 華 大 學 經 營 管 理 研 究 所 碩 士 論 文

中 華 大 學 經 營 管 理 研 究 所 碩 士 論 文

指導教授：葉 嘉 楠 博 士

題目：社區發展協會功能與問題之探討

～以新竹市為例

The Study of Functions and Problems of the Community Development Associations

--- the Case Study of Hsin-Chu City

研 究 生：洪 嘉 欣 撰

中 華 民 國 九 十 四 年 七 月

摘 要

社區發展協會雖為非營利組織，但長期以來在社區發展中的角色與功能卻備受質 疑。本研究旨在討論社區發展協會主要的功能與問題，並根據電話訪談和深度訪談的結 果，對這些問題提出討論與建議。

本研究發現：(一)社區發展協會的功能主要在於：1.促進社區居民的情感交流、2.

推展社區文化活動、3.維護社區治安、4.提供福利服務、及 5.維護社區環境衛生。(二) 主要面臨的問題則是：1.經費不足、2.欠缺場地設施、3.企畫人才難尋、4.社區和村里 功能重疊、5.代表性不足。

本研究提出若干建議以供實務界與學術界做為參考： (一) 社區籌措財源方面：

1.政府補助應針對需要、2.提倡使用者付費；(二) 代表性不足：社區發展協會應尋求 自我的定位點，以增加社區居民的認同與參與，讓社區發展協會更具社區機構的代表 性；(三) 人才培育方面：1.結合社區的教育機構、2.設立專人輔導；(四) 社區發展協 會和村里功能重疊方面：政府應盡速制訂新法，改變一村里一社區的現況；(五)擺脫政 府色彩，回歸非營利組織本質。

關鍵字：社區、社區發展協會、社區與村里互動、非營利組織

Abstract

Community development associations essentially are nonprofit organizations; however, their functions and roles are questionable for quite a long time. The purpose of the study is to explore the functions and problems of community development associations and make suggestions based on telephone interviews and focused interviews.

Findings from this study are (1) functions of community development associations are: 1.

facilitating the interactions of community residents, 2. advocating the culture activities, 3.

maintaining the law and order, 4. providing social welfare, 5. maintaining environment and hygiene.(2) problems faced by community development associations are: 1. insufficient funding, 2. lacking space and facilities, 3. hard to find program designers, 4. overlapping functions between community development associations and villages, and 5. under representation.

This study provides some suggestions on fund-raising, under representation, human resources, and overlapping functions.

Key Words: community, community development associations, interactions between

目 錄

第一章 緒論...01

第一節 前言...01

第二節 研究動機與目的...01

第三節 相關名詞界定...03

第四節 研究內容及流程...05

第二章 台灣的社區發展...08

第一節 社區發展沿革...08

第二節 台灣的社區政策...11

第三節 新竹市的社區發展...13

第三章 文獻探討...21

第一節 社區相關概念...21

第二節 相關理論...27

第三節 相關研究...40

第四章 研究方法...44

第一節 研究設計...44

第二節 問卷內容...48

第 五 章 電 話 訪 問 資 料 分 析 . . . 5 4 第一節 電訪問卷結果分析...54

第二節 電訪問卷結果交叉分析...77

第三節 本章小結...84

第六章 深度訪談資料分析...87

第一節 深度訪談結果分析...87

第二節 深度訪談結果與發展程度交叉分析...117

第三節 本章小結...123

第七章 結論與建議...125

第一節 研究發現...125

第二節 結論...127

第三節 研究限制與建議...134

參考書目...141 附錄一：深度訪談問卷...145 附錄二：電話訪問問卷...146

表 目 錄

表 2-1 「挑戰 2008 新故鄉社區營造計畫」各部會的補助項目...12

表 2-2 新竹市總人口數及社區人口數變化...16

表 2-3 89 年至 93 年間新竹市各區社區發展協會數變動...17

表 2-4 各區劃定里數與實際里數...18

表 2-5 90 年～92 年新竹市社區發展的經費數*社政預算數比較圖...18

表 2-6 90～93 年後新竹市社區發展經費數...19

表 2-7 90～93 年新竹市社區發展工作預算編列與經費執行表...19

表 2-8 93 年度新竹市社區發展成果表...20

表 3-1 公部門、私部門與非營利組織之比較...32

表 3-2 非營利組織的四個類型...33

表 3-3 政府與志願福利組織關係圖...36

表 3-4 公司部門分工協力圖...36

表 4-1 新竹市各區抽樣深入訪談社區數...47

表 4-2 電訪社區的基本資料問題...48

表 4-3 社區發展協會領導人和社區發展協會功能問題...49

表 4-4 社區發展協會經費來源和支出問題...49

表 4-5 社區發展協會的主要業務問題...50

表 4-6 社區里居民對社區發展協會的參與度...50

表 4-7 社區發展協會理事長和轄區內里長的互動問題...51

表 4-8 理事長基本資料的問題...52

表 2-1 成功電訪社區數...55

表 5-2 社區理事長基本資料...56

表 5-3 理事長職業資料表...57

表 5-4 理事長政黨資料...58

表 5-5 受訪社區發展協會成立時間...58

表 5-6 受訪社區居民數與社區發展協會會員數...59

表 5-7 受訪社區內住宅性質...60

表 5-8 受訪社區發展協會成立原因...60

表 5-9 受訪理事長對是否應該擴大社區範圍、跳脫村里界限的看法...61

表 5-10 受訪理事長擔任理事長最主要的原因...62

表 5-11 受訪理事長認為理事長職務的主要功能為何...62

表 5-12 受訪理事長認為社區發展協會的功能為何...63

表 5-13 受訪協會的主要經費來源...64

表 5-14 受訪協會主要經費支出方面...64

表 5-15 受訪協會近二年申請政府補助的狀況...65

表 5-16 受訪協會近二年申請到哪些部會補助...65

表 5-17 受訪社區近二年沒有申請過補助的原因...66

表 5-18 受訪社區是否有固定辦公處及活動中心...66

表 5-19 受訪社區有無年度工作計畫...67

表 5-20 受訪社區業務有無完全按照工作計畫執行...67

表 5-21 受訪社區的主要業務...68

表 5-22 受訪社區業務及活動的負責人...69

表 5-23 受訪協會和其他團體的往來情形...70

表 5-24 受訪社區的居民參與度...70

表 5-25 受訪社區其居民的社區意識...71

表 5-26 受訪協會運作時最容易遇到的困難...72

表 5-27 理事長是否競選、當選、或為現任里長...73

表 5-28 受訪理事長和里長往來情形...73

表 5-29 受訪理事長認為里長對社區發展協會需求的配合度...74

表 5-30 受訪理事長和里長的往來情形所受的影響因素...75

表 5-31 受訪理事長認為里長和理事長功能是否重疊...75

表 5-32 受訪理事長認為在功能重疊的情形下出現的結果...76

表 5-33 受訪理事長認為社區發展協會和村里的發展方向...76

表 5-34 住宅性質*社區居民的社區意識交叉表...78

表 5-35 和里長的往來情形*里長和理事長間的配合關係...79

表 5-36 有無選過里長和現任里長的配合情形交叉表...80

表 5-37 有無曾任過里長和現任里長的配合情形交叉表...80

表 5-38 理事長和里長間的配合度*容易受到哪些因素影響交叉表...81

表 5-39 和里長的往來情形*里長有無在協會中擔任幹部交叉表...81

表 5-40 功能重疊與里長的配合度...82

表 5-41 理事長對社區和村里未來發展方向的看法和里長配合度交叉表...83

表 6-1 受訪社區理事長背景資料表...91

表 6-2 受訪社區理事長所認知「社區發展協會理事長的角色功能」...93

表 6-3 受訪社區發展協會的功能及是否能完全發揮...95

表 6-4 受訪社區曾申請過哪些單位的補助...99

表 6-5 受訪社區經費來源及主要開支...100

表 6-6 受訪社區主要業務及社區發展協會和其他民間團體交流情形...104

表 6-7 協會運作上的困難及社區裡需要解決的問題...109

表 6-8 社區發展協會理事長和里長之間綜合比較...114

表 6-9 發展狀況*申請補助情形交叉表...117

表 6-10 發展發展狀況*主要收入和支出方向交叉表...118

表 6-11 發展狀況*主要業務和其他團體往來情形交叉表...120

表 6-12 發展狀況*主要遭遇困難交叉表...121

表 6-13 發展狀況*功能重疊部分的交叉表...122

圖 目 錄

圖 2-1 新竹市總人口數及社區內人口數的變化圖...16

圖 2-2 新竹市社區人口數比例成長圖...17

圖 3-1 研究架構圖...45

圖 6-1 民國 85-93 年間政府補助款與社區自籌款變化圖...98

第一章 緒論

第一節 前言

社區是人們社會化的最基本單位，人們生於社區、長於社區，人們日常生活也多脫 離不了社區的範圍；它是家庭和各種團體所形成的集合體，兼有家的社會功能，又有團 體互助的力量，而住在社區內的人們，可以發揮團結合作的精神，共同改善和提升社區 居民生活環境品質、關懷社區，凝聚社區共同的文化理想，讓社區成為不只是居住的場 所，而且是我們安身立命、發展文化與價值、共同感覺的場所。

為了廣泛的照顧民眾基本生活需求，並改善和提升社區居民生活環境品質，自十八 世紀工業化和都市化後，歐美各先進國家藉推展社區組織及社區發展工作來培養基層社 區之自助及互助能力，由此可見社區是非常重要的，雖然台灣目前的社區發展工作不如 歐美，但也著實在進步中。社區居民對於各類事物的參與程度逐漸提高，注意的已經不 只侷限於私人事務範圍，良好的社區發展是人們都密切關心的問題。

社區發展為多元化、多方向、多目標的社會建設工作，其主要功能就是民眾運用自 己的人力、財力及物力來解決區域內居民的各種生活問題，並結合社會各方面資源，在 政府輔導協助下，共同努力推行的一種綜合性社會工作。社區發展雖然有許多不同解 釋，但其共同點全都關注在有計畫的社會行動，要在一定的地緣關係上共同關心彼此之 生活福祉，要在共同之文化價值與哲學思想上形成團結（李宗派，2002：238）。

近年來，隨著都市化程度的日漸提高，在社會、政治和經濟的快速發展的情形下，

社區發展亦有不同程度的轉化，然而，社區發展協會的功能為何？如何能夠維持其運 作？是否如何才能有效的推動社區發展工作？都是我們所迫切關心的焦點。

第二節 研究動機與目的

台灣社區發展工作自民國五十七年內政部所頒行之「社區發展工作綱要」後，全台 各地紛紛成立社區發展協會，強調推動社區公共設施、生產福利和精神倫理等三大建

設，社區發展工作自此日漸興起，至今已有三、四十年的歷史。而近年台灣經濟、社會、

文化與政治各領域的轉型，更促使社區型態發生相當大的變化。

放眼八Ｏ年代後的台灣，可謂是個社區的時代。隨著人們生活水準的提高，對於政 府的期望也相對的增加，然則政府究非萬能，力亦時有所窮，因此，社區組織開始在社 區內提供各式的福利服務，滿足人們對生活的需求，社區與社區政策自然逐漸成為人們 關注的議題與焦點。各式各樣的民間團體、組織在社區中的蓬勃發展，更為台灣這片土 地注入了新的生命力，漸漸地改變傳統由上而下的政策模式，而由來自社會各階層的團 體所表達出不同的立場與需求，影響政府的決策以及民眾的未來。

社區是一種足以發揚文化價值與信仰的文化團體（Clark,1973），而社區發展是社區 居民自發性的採取社會行動去改變社區經濟、社會、文化與環境的過程（Christenson, Fendley, and Robinson,1989）。隨著政治越來越民主，民眾直接參與的社區發展遂日漸成 為重要的課題。根據內政部統計資料，至九十三年度為止，共計有六千零四十三個，社 區內人口也已達一千八百五十五萬人，佔了總人口數的八成，社區發展協會已成為了台 灣地區最普遍的社區發展機構。

自民國八十二年社區運動開始興起後，文建會亦試圖參與社區政策的發展，而以「社 區總體營造」為其代表。至於現階段的社區政策則是行政院於九十一年所公佈的挑戰二 ００八：國家發展十大重點計畫內的第十項「新故鄉社區營造計畫」，主要內容乃在於 活化社區營造組織；社區營造資源整合；推動原住民新部落運動、新客家運動；發展醫 療照顧服務社區化。從「新故鄉社區營造計畫」名列十大國發建設來看，政府對社區發 展的重視程度不言可喻。而社區發展協會是台灣地區最普遍的社區發展機構；因此，研 究社區發展，當可由研究社區發展協會開始。

在政府越來越重視社區政策的環境下，社區組織正面臨一波波的地方賦權，而社區 發展協會這個數量最大的社區組織將被擺到什麼樣的位置？它是即將被拋出社區運動 的列車呢，還是亟需更多的改革來促成它的脫胎換骨？若是後者的話，社區發展協會又 需要何等改變才能真正的為社區發展帶來新的動力？

因此，本研究的主要目的係對社區發展協會在社區發展中的功能問題作探討，社區 發展協會在社區發展中實際上究竟扮演了什麼角色？社區發展協會所能發揮的真實功 能又是什麼？而在現實的環境中，社區發展協會究竟面臨到哪些問題？社區發展協會的 經費來源、運作狀況、遭遇困難、及與里長功能重疊等問題一直是研究的學者注意的焦 點，而實際上究竟這些問題對於社區發展協會將產生多大的影響呢？本研究即以新竹市 的社區發展協會為研究對象，試圖找出這些問題的答案。

明確的來說，本研究試圖回答以下幾個問題：

(一) 社區發展協會在社區裡主要功能為何？

(二) 社區發展協會主要面對的問題為何？經費來源為哪些？

(三) 瞭解社區發展協會和村里的互動關係，得知社區發展協會與里長的功能是否出現重 疊？如果重疊，又是出現了哪些方面重疊？

(四) 社區的未來運作與發展受到哪些因素的影響？社區發展協會又該如何面對？

第三節 相關名詞界定

本節針對研究中幾個關鍵詞及概念作簡單的介紹及界定，以便掌握研究相關名詞的 基本概念，茲分述如下：

一、社區

許多學者曾對『社區』一詞提出不同的解釋，下一章會有較為詳細的介紹。本文所 謂社區指的是依據「社區發展工作綱要」¹第二條，所稱「社區，係指經鄉（鎮、市、

區）社區發展主管機關劃定，供為依法設立社區發展協會，推動社區發展工作之組織與

1 「社區發展工作綱要」為內政部頒訂之行政命令，民國八十年五月一日發布，八十八年十二月十四日修

正。自頒訂以來即為社區發展之主要依據。但是依據行政程序法第一七四之一條的規定，關於人民之權 利義務的規定，必需取得法律授權，否則自九十二年十二月二十八日失效。然則新法未定，「社區營造 條例草案」仍在立法院待審，而社區營造條例草案爭議點甚多，包含將村里辦公室視為社區組織等，仍 否通過仍是未定數，實務上仍是適用舊法，故本文仍以「社區發展工作綱要」之規定為準。

活動區域。」。以及而劃定社區的範圍則是依據第五條，「社區之劃定，以歷史關係、文 化背景、地緣形勢、人口分布、生態特性、資源狀況、住宅型態、農、漁、工、礦、商 業之發展及居民之意向、興趣及共同需求等因素為依據。」但由於國內許多學者對於「社 區發展工作綱要」所規定社區的範圍有所爭議，所以在第二章將針對社區的做一番回顧 與探討。

二、社區發展協會

一九五五年起，為改善落後國家或鄉村居民生活品質，美國和聯合國積極推動第三 世界國家展開大規模社區發展方案，而『社區發展』一詞在二次世界大戰後在國際上已 被廣泛的使用，台灣也在民國五十三年由張鴻鈞教授引進，在五十四年實施的「民生主 義現階段社會政策」中加進社會福利措施『社區發展』的實施方針（社區發展季刊 1999）。

在社區營造條例草案中所稱社區係指直轄市、縣（市）行政區內，就特定公共議題，

並依一定程序確認，經由居民共識所認定之空間及社群範圍，唯其尚未通過，故本文所 稱社區發展協會仍是依「社區發展工作綱要」第六條「鄉（鎮、市、區）主管機關應輔 導社區居民依法設立社區發展協會，依章程推動社區發展工作；社區發展協會章程範本 由中央主管機關定之。社區發展工作之推動，應循調查、研究、諮詢、協調、計畫、推 行及評估等方式辦理。主管機關對於前項工作應遴派專業人員指導之。」所創立的財團 法人組織，以促進社區發展，增進居民福利，建設安和融洽，團結互助之現代化社會為 宗旨。

三、社區發展

依據「社區發展工作綱要」第二條，「社區發展係社區居民基於共同需要，循自動 與互助精神，配合政府行政支援、技術指導，有效運用各種資源，從事綜合建設，以改 進社區居民生活品質。」。

四、里長

依據地方制度法第五十九條規定：「村（里）置村（里）長一人，受（鄉、市、區）

長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。由村（里）民依法選舉之，任期四年，

連選得連任。」

五、社區意識

學者李增錄（1995：174）認為，居住於某一社區的人對於這個社區有一種心理上 的認同，亦即所謂歸屬感---他認為這個地區是屬於他的，而他也是屬於這個社區的。如 一個人對他初生的故鄉或國家所保有的情誼一樣。因此他對於這個社區的建設成就必然 有一種榮譽感、責任心、對於代表這個社區的許多活動都非常關心，此種心態便是參與 社區活動的動力。

第四節 研究內容及流程

一、研究內容

本文共分為七章：

第一章為緒論，內容包括第一節前言；第二節研究動機、目的；第三節名詞界定；

以及第四節研究內容與流程表。

接著，第二章是回顧台灣的社區發展和新竹市社區發展的狀況，第一節介紹社區發 展法源沿革和台灣社區發展的歷史作一番簡單的回顧，第二節則是針對台灣的社區政策 做出介紹和說明，第三節則是瞭解新竹市的社區發展狀況。

本文第三章為文獻探討，第一節是社區相關概念闡述；第二節是相關理論，主要是 以公民參與和非營利組織角度來研究社區組織，另外亦對新興的福利社區做一番介紹；

第三節則針對以往所做的相關研究作個概略的介紹。

第四章為研究方法，第一節為研究設計，主要是介紹研究架構、研究方法、電訪和 深入訪談的對象、以及所使用的分析方法；第二節是問卷內容安排與介紹。

第五章為電話訪問資料分析，第一節是就電訪問卷作結果分析；第二節是將電訪結

果交叉分析；第三結是本章小結，將研究結果做初步的概念整理。

第六章則是深度訪談資料分析，第一節分析深度訪談的結果；第二節則是將深度訪 談結果與各社區不同的發展程度做交叉分析；第三節是面訪心得小結。

第七章為結論，第一節是研究發現；第二節是點出社區發展協會的困境；第三節則 是提出研究限制與建議。

二、研究流程

圖 1-1 研究流程圖 新竹市社區發展協會

開放式問卷深度訪談 18 個社區 封閉式問卷電話訪

問全部社區

研究結果分析 研究結果分析

研究結論

建議

東區「社區發展協會」(42)

北區「社區發展協會」(35)

香山區「社區發展協會」(22)

雙向調查與分析

抽 樣 研究動機與目的

文獻和相關研究分析

研究架構

第二章 台灣的社區發展

第一節 社區發展沿革

一、社區發展法源沿革：

國五十四年行政院頒布「民生主義現階段社會政策」，確立了社區發展為我國社會 福利措施七大要項之一，同時並明確規定「以採社區發展方式，促進民生建設為重點」。

而內政部為加強各方面之協調配合，貫徹社區發展工作之推行，乃擬定「社區發展工作 綱要」，於五十七年呈由行政院令頒施行；並於七十二年修定為「社區發展工作綱領」，

將社區發展的定義，由強調政府行政動員，轉成為社區居民基於共同的需要，運用各種 資源來從事建設；而隨著政治逐漸的自由開放後，社會運動和社區抗爭運動蓬勃發展，

民國八十年五月一日再修訂發布「社區發展工作綱要」採人民團體型態運作，政府的指 導性降低，而社區發展理事會也轉變為具法人地位的社區發展協會；在民國八十二年之 後，台灣開始興起社區運動，文建會亦開始主導社區政策的發展，民國八十三年十月，

「社區總體營造」這個名詞正式出現，主要是整合社區文化、社區意識及生命共同體的 概念，轉化為在行政上和策略上可行的方案（黃源致，2001：60-65）。截至九十三年 度為止，臺灣地區已成立社區發展協會有六千零四十三個，繼續推行社區公共設施、生 產福利、精神倫理等三大建設。

社區發展協會自民國五０年代以來社區發展的原則皆依據行政院的不同時期的法 規命令而行，而民國八十年修訂「社區發展工作綱要」，將社區發展協會採人民團體運 作，因此社區發展協會最高法源依據人民團體法。政府實際的輔導運作皆以「社區發展 工作綱要」為準則，並無特別制訂其他法律規範。

而民國九十年十二月二十八日修訂的行政程序法第一七四條之一規定：「本法施行 前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權 依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；

逾期失效。」

「社區發展工作綱要」未得法律授權，因而理論上應已失效，然則行政院送交立法 院的新法「社區營造條例草案」尚未通過，實際上社區發展的指導原則仍依據「社區發 展工作綱要」，地方政府也依此原則輔導社區發展協會，並無變動。而新法爭議點甚多，

何時通過和通過與否仍屬未知，故本研究以實際情況為準，後續討論仍以「社區發展工 作綱要」內容為主。

二、台灣社區發展的過程（梁莉芳等，1994：22-25；筆者自行撰寫整理）：

（一）基礎工程建設期：1965-1982 年

1955 年起，美國和聯合國積極推動第三世界國家展開大規模社區發展方案，政府 實施「民生主義現階段社會政策」其中有加強社會福利措施的『社區發展』的實施方針

（1965），利用外援的資金從事基層建設，此時「社區」是基層建設的代名詞，但 1972 年台灣退出聯合國，國際合作所帶來的社區發展計畫被迫中斷，喪失了國際對社區工作 的補助，於是「社區發展委員會」遭裁撤。1980 年代以前，社區工作的意義其實尚非社 區，而是國家為動員民間引藏勞動力，從事經濟發展或政治資源分配所使用的工具，純 粹經濟和政治考量，真正的「社區營造」尚未開始。

（二）社區政策轉型期：1982-1992 年

1982 年的「台灣省社區發展後續第一期五年計畫」，由當時的省主席李登輝指示以

「精神倫理建設」為五年計畫的發展重點，同時籌設「社區理事會」，省社會處公告實 行目標「鼓勵具有服務熱誠之年經、公正人士參與社區理事會、促進社區理事會確實負 起策劃、協調、溝通、配合執行之責任」，但是當時的社區理事會有許多都是由政府支 薪的村里幹事或政府機關成員所擔任，社區理事會的作用仍然不大。而從 1987 年解除 戒嚴後，政府開始重視本土化運動，開始社區扎根的動作，自 1989 年起全國文化事務 的經費和事權迅速收歸中央，1990 年省府的文化預算有 4 億 8 千萬元，在社區工作上也 遠超文建會，但在三年內預算縮減為原來的八分之一，文化和社區工作也迅速收歸文建

會。

但是也在這段期間內，各種公害事件導致台灣社區抗爭興起，各地自發性的社區組 織、在地社團、市民團體也開始發展起來，而這一連串體制外的社區運動和環保運動喚 起了政府的重視，1993 年陳其南由香港被邀請回國，擔任文建會顧問，而其所草擬的社 區政策報告受到政府的重視，社區主義成為政治新寵。

（三）社區總體營造期：1994-2002 年

1991 內政府頒訂「社區發展工作綱要」，規範社區理事會改制為社區發展協會，並 成立省社會處，和各縣市社會局積極輔導社區理事會改制，於是「社區發展協會」大量 出現。而和原來理事會最大的不同在於，社區發展協會雖是政府輔導成立，但卻是一個 財團法人的組織，主權獨立在行政部門之外，可以獨立辦理各種社區文化娛樂活動等，

財務上亦可獨自籌募款和申請經費，不再是最基層的政府作為。但一開始由社區理事會 直接換名為社區發展協會，加上社區工作還未脫離政治陰影，所以幾乎仍是各地方派系 樁腳。

但社區發展協會逐漸成為文化單位後，再加上社區總體營造的推動，1994 中央補 助社區辦理活動的經費高達 67 億元，除接受縣市社會局輔導之外，其內部運作皆因經 費來自縣市文化局和文建會，使得 1994 年以來的運作模式變成「文建會→文化中心→

各地社區發展協會」。

而社區總體營造包括了各式各樣的社區工作，如歷史文物保存、文史採集、傳統技藝延 續、社區空間規劃、傳統文化節慶的發揚等。

（四）挑戰 2008 國家發展重點計畫：2003 年-？

民 91 年 5 月 31 日行政院所公佈的「挑戰二００八：國家發展重點計畫」內的「新 故鄉社區營造計畫」，是針對各個不同的社區，透過社區學習和參與，凝聚社區居民的 共識，結合文化傳統、空間環境、發展地方的特色，來活化社區機能，建立一個居民自 主的發展機制，主要包括以下幾點計畫：

1.活化社區營造組織：

（1）活化鄉村社區組織（2）社區營造人才培育。

2.社區營造資源整合：

（1）設置社區營造發展基金（2）開發利用地方文化資產與文化環境（3）活化地方商 業環境（4）發展創意型地方特色環境（5）發展鄉村產業（6）充實地方文化館。

3.原住民新部落運動

（1）部落社區產業發展（2）部落社區新風貌（3）營造學習部落與社區（4）蘭嶼社 區總體營造。

4.新客家運動---活力客庄、再現客家

（1）客家語言復甦與傳播（2）客家文化振興（3）客家社團發展人才培育（4）客家 文化與加值產業發展。

5.醫療照顧社區化

（1） 社區話長期照護網路（2）健康生活社區化（3）照顧服務地方自主化。

第二節 台灣的社區政策

現階段的社區政策主要是民國九十一年五月三十一日行政院所公佈的挑戰二００ 八：國家發展十大重點計畫內的第十項「新故鄉社區營造計畫」，主要內容在於活化社 區營造組織；社區營造資源整合；推動原住民新部落運動、新客家運動；發展醫療照顧 服務社區化。而計畫目標：利用在地資源、引入人才及創意，營造活潑多彩的地方社區，

而各部會也依此擬定了補助計畫與補助項目。

十大國發計畫第十項的「挑戰 2008 新故鄉社區營造計畫」的補助項目，各部會針 對不同項目補助，整理內容如下：

表 2-1 「挑戰 2008 新故鄉社區營造計畫」各部會的補助項目

中央部會 補助項目

行政院文化建設委員會 1.新故鄉社區營造計畫 2.補助民間文化館

3.補助直轄市及縣(市)政府暨民間推動「地方文化館計畫」

行政院農業委員會 1.補助休閒農漁園區 2.輔導推動農業產業文化 3.「農村新風貌」

行政院環境保護署 1.社區環境改造計畫－永續家園 行政院內政部營建署 1.社區風貌營造

行政院原住民族委員會 1.培育原住民專門人才

行政院客家委員會 1.委託社區大學開辦客家語言文化課程 2.推展客家事務創新育成

3.推展客家學術文化活動補助 4.客語生活學校實施試辦 5.獎助客家學術研究計畫 6.獎助客家研究博碩士論文 7.客家廣播補助

8.補助大學校院發展客家學術機構作業要點 9.客家文化設施興（修）建計畫

行政院衛生署國民健康局 1.「社區健康營造計畫」

行政院內政部社會司 1.推展社會福利服務補助 行政院內政部兒童局 1.推展兒童福利申請經費補助

（資料來源：行政院網站，2005，筆者自行整理）

「挑戰 2008 新故鄉社區營造計畫」的補助項目雖然只有名列這些項目，但是除了

這些項目外，還有一些單位不在計畫內，但也有開放社區申請的，如勞委會的人力補助：

91 年度的永續就業計畫、92 年度多元就業方案都有開放社區發展協會申請，其他如林 務局、教育部、國營企業如中油、台電等，也有經費可供申請補助。

第三節 新竹市的社區發展

目前新竹市的社區人口所佔比例亦是非常的高，從民國八十八年所佔的百分之七十 七，到九十三年度為止，已經成長至高達百分之九十三，可見社區對新竹市的一般市民 而言是息息相關的，所以我們更要重視社區的問題，提倡社區發展，從社區提升民眾的 生活品質。

一、新竹市社區發展沿革

民國八十四年，新竹市成為社區總體營造的縣市層級示範點，透過文建會下達市立 文化中心的補助，才使社區發展協會具備了執行社區工作的能力，在社區中的角色也益 形重要。

新竹市社區發展共分為四個時期，分別是（梁莉芳等，1994：22-40；筆者自行撰 寫整理）：

(一) 摸 索 期 ： 民 國 八 十 四 年 社 區 營 造 剛 進 入 新 竹 時 ， 包 括 公 部 門 和 規 劃 單 位 其實都不清楚所謂的社區發展，成為「公部門→專業團隊→社區」的形式，但後來

發現這樣的選擇犯了由上而下的謬誤，因此而作修正。

(二) 修正期：第二年，此時已開始考慮到社區意願的問題，仍是繼續營造的示範點，但 開始將社區動力視為營造的重要因素。

(三) 擴張期：從民八十七年開始社區成為各部門新的重點，配合許多政府的補助計畫，

各社區開始積極爭取計算預算。

(四) 保守期：民國 91 年開始，由於地方經費短缺，財源不豐，作為轉趨保守，鼓勵社 區發展協會多向中央政府申請補助。

二、新竹市社區發展概況

社區發展工作自民國五十八年度起遵照省頒「社區發展八年計畫」辦理，後於民國 六十一年修訂為「十年計畫」辦理社區發展工作。有鑒於社區發展工作是持續而長遠性 之社會福利工作，乃陸續配合省訂「台灣省社區發展後續第一期五年計畫」暨「台灣省 社區發展後續計劃第二期五年計畫」，所以在新竹市社會局方面，陸續推動基礎工程、

生產福利及精神倫理等三大建設。

此外，新竹市政府越來越注重社會福利社區化工作，並鼓勵社區結合社區資源，投 入地方公共事務；近年來，由於內政部的大力協助及社區積極自發性的推動之下，社區 居民參與程度普遍提高、社區環境品質改造成效顯著。

而新竹市社會局主要社區發展業務為：

(一) 辦理社區發展協會概況調查

(二) 補助社區發展協會社區發展之經費

(三) 社區發展相關工作計畫或實施方案、要點之訂定及執行：

社區發展工作係由公共設施建設、生產福利建設及精神倫理設三個方向進行推動，

從軟、硬體層面提昇，結合社區民眾自身的力量投入社區發展工作，利用「在地人管理 在地人」的理念，營造一個健康、優質、完善的生活空間。業務內容包含訂定各項計畫 與要點，和執行公共設施建設、生產福利建設、與精神倫理建設。與各有關單位協調、

聯繫、配合支援推動：其中包含了

1. 鼓勵社區資源共享，與其他社區、社團、學校等單位建立伙伴關係，結合社會資源 共同辦理相關活動，凝聚社區民眾生命共同體意識，推動社區營造計劃

2. 辦理聯合運動會

3. 邀請社區參與市府相關活動表演

4. 參與市府運動人口倍增計畫，推廣運動

5. 協調市府建設局所屬苗圃培植之各種花草樹木免費提供予社區做為綠化美化使用。

而除了這些項目外，市府對社區發展工作之輔導包含了：

1. 導社區發展協會會務運作 2. 社區發展協會相關建設

3. 社區福利服務網絡之建立與推動：鼓勵社區結合社會資源，共同投入社區福利服務 工作之推動。

除了辦理及和輔導社區工作外，社會局還負責社區發展工作績效評鑑，包含了：

1. 福利社區化業務經費及執行成果 2. .社區發展工作研討會、觀摩及評鑑 3. 內政部歷年補助社區發展經費 4. 社區發展創新業務特色及績效 5. 其他事項

而今後社會局社區發展重點工作，將把傳統社區發展工作（三大工作）逐漸縮減至

「社會福利社區化」領域，藉凝聚社區意識，結合社會福利機構、醫療院所及其他資源，

發揮利他助人的精神共同參與，使社區成為社會福利服務的供給者，以更符合在地居民 的需求。

而新竹市至 92 年度為止，共計有都市型社區 73 個，占總社區數 74.5﹪；農（漁）

村型社區 9 個，占總社區數 9.2﹪，混合型社區數 16 個，占總社區數 13.7﹪，共計 98 個社區發展協會，而至 93 年底，增加為 99 個社區發展協會，分別為東區 42 個、北區 35 個、香山區 22 個。

表 2-2 新竹市總人口數及社區人口數變化

新竹市社區人口數與總人口數變化圖

384,384 382,897 378,797 373,296 368,439 361,958

355,897 345,857 329,816 306,725 295,100 277,371

93年度 92年度 91年度 90年度 89年度 88年度

人數

社區人口數 總人口數

圖 2-1 88-93 年度新竹市總人口數及社區內人口數的變化圖

年度 總人口數 社區人口數 社區人口所佔總人口數 百分比％

93 年度 384,384 355,897 93 92 年度 382,897 345,857 90 91 年度 378,797 329,816 87 90 年度 373,296 306,725 82 89 年度 368,439 295,100 80 88 年度 361,958 277,371 77

社區人口所佔總人口數百分比％

77

82 80

87 90

93

50 60 70 80 90 100

93年度 92年度 91年度 90年度 89年度 88年度

百分比％

社區人口所佔總人口數百分比％

圖 2-2 新竹市社區人口數比例成長圖

三、新竹市社區發展協會概況 ²

新竹市現有 99 個社區，一共有東區 42 個、北區 35 個、香山區 22 個社區發展協會，

從 89 年至 93 年新竹市各區社區發展協會數的變動如下表所示。

表 2-3 89 年至 93 年間新竹市各區社區發展協會數變動

區域 年度

東區 北區 香山區 合計

89 35 30 22 87 90 35 31 22 88 91 35 33 22 93 92 38 34 22 98

2 資料來源自訪談新竹市社會局專員

93 42 35 22 99

表 2-4 各區劃定里數與實際里數

區域 東區 北區 香山區

里數 53 44 24

劃定社區數 53 44 22

實際社區數 42 34 22

而民國 90 年～92 年新竹市社區發展的經費數如下，大概都在 1 千 2 百萬至 1 千四 百多萬間，約佔新竹市社政預算的百分之一。

表 2-5 90 年～92 年新竹市社區發展的經費數*社政預算數比較圖

年度 社區發展經費數 社政預算數 比例

90 12,378,000 元 737,231,000 元 1.68%

91 14,485,000 元 1,213,120,000 元 1.19%

92 14,500,000 元 1,412,239,000 元 1.03%

93 17,942,000 元

雖然，這些社區發展協會的經費市政府每年補助一千多萬、中央政府在 91 年度則 是下降到八百多萬，而在 92～93 年又回到一千多萬，社區發展協會自籌款則是維持在 6 百多萬左右。

表 2-6 90～93 年後新竹市社區發展經費數

年度 新竹市社區發展經費數 中央政府補助款 社區自籌款 90 12,378,000 元 11,042,000 元 6,506,057 元 91 14,485,000 元 8,522,000 元 6,124,670 元 92 14,500,000 元 15,994,930 元 8,136,833 元 93 17,942,000 元 12,376,042 元 6,535,958 元

雖然如上表所示，預算逐年增加，但是新竹市政府每年編列的社區發展經費實際上 並沒有完全被使用，90 年度經費的執行比例僅為 47％，而 91 度雖然較 90 年度多執行 了進百萬的經費，但事實上比例卻下降了 1 個百分比，92 年度則是增加至 66％，92 年 度新竹市政府使用於社區發展的經費為 960 萬元；93 年度編列經費上升至近一千八百 萬，而實際的執行也有一千二百多萬元，較以往增加不少。

表 2-7 90～93 新竹市社區發展工作預算編列與經費執行表 年度 90 年度 91 年度 92 年度 93 年度

預算編列 12,378,000 14,485,000 14,500,000 17,942,000 經費執行 5,771,000 6,650,000 9,600,000 12,376,042

執行比例 47% 46% 66% 69%

新竹市社區發展協會現況主要如下圖，41.4%的協會有社區活動中心、74.7%的協 會有生產基金，在守望相助組織的部分約有 38.4%；志願服務組織方面則是有 25.3%；

社區媽媽教室有 73.7%；民俗技藝班隊則有 16.2%的協會擁有；長壽俱樂部則是 65.7%；

社區圖書室是 26.3%；社區刊物最少，只占 9.1%。

表 2-8 92 年度新竹市社區發展成果表 區域

項目

東區 北區 香山區 合計 百分比

社區活動中心 22 7 12 41 41.4％

生產建設基金 32 20 22 74 74.7％

守望相助組織 17 12 9 38 38.4％

志願服務組織 6 12 7 25 25.3％

社區媽媽教室 35 16 22 73 73.7％

民俗技藝班隊 5 6 5 16 16.2％

長壽俱樂部 35 8 22 65 65.7％

社區圖書室 11 7 8 26 26.3％

社區刊物 7 1 1 9 9.1％

第三章 文獻探討

第一節 社區相關概念

一、社區與社區功能

（一）社區

『社區』的英文是 Community，原屬社會學範疇專有名詞，後來也被用於行政事務 上。而中外的學者對社區的定義亦有非常多種，社會科學百科全書（Encyclopedia of Sociology，1974）對於社區的定義解釋為：「在社會學上是指空間上或地域上的一個社 會組織單位，生活在社區中的人對於該社區具有心理上的凝聚力或歸屬感。人們居住在 社區中可以互相依賴且較亦達成多重需要的滿足（關智宇，1999：25）。」社區里的居 民分享社區中的利益義務、認同其行為模式，是一種社區間人與人、人和團體、團體和 團體間的關係和動力（Hiemstia，1972）。

Percy-Smith（1996：147-162）將社區定義為，「依某種以某種方式互相結合在一 起的人們」，而 Fellin（1987：1）則將社區定義的較為正式，認為應具有下列三種取向 之一或以上的社會單位：

1. 滿足生存需求功能的空間單位。

2. 互動型態(patter-nedinteraction)的單位。

3. 集體認同的象徵單位。

根據 Clark（1973：9-10)的看法，所謂社區是指一個具備下列特徵的面對面團體之 組合，其特徵如下：

1. 社區是一種地理上的位置。

2. 社區是一種社會政治網絡，如環保運動、勞工運動等所構成的一群人。

3. 社區是一種地方性組織，如接受政府委託的衛生保健計畫組織。

4. 社區是由政府所資助的制度化組織型態，從一個農專業化的組織到功能尚未分化的 臨時性組織。

5. 社區是一種以社會角色、社會地位與社會階層為主的社會結構。

6. 社區是一種具有「我們」意識的情感團體。

7. 社區是一種足以發揚文化價值與信仰的文化團體。

而國內的學者對於社區的看法也不盡相同，學者蔡宏進將社區簡單的定義為：一個 地理區域內的人及其社會活動及現象之總稱。在這樣的定義下，廣義的『社區』包含了 各種人群的集合，如各式各樣的民間社團、同鄉會、公益同體，甚至宗教與政治團體等；

狹義的社區代表了小以村里，大以鄉鎮為地理範圍所凝聚起來的人群，而公寓大廈或大 型國宅所形成的封閉空間裡，所凝聚的人群，也可以稱為社區（梁莉芳等，1999：12）。

也就是說，蔡宏進所指的社區，則是包括了團體的集合與活動。

社會學大師徐震（1980：33）則認為社區一詞從社區發展的觀點來看，社區是居住 在某一地理區域，具共同利益關係，共同服務體系與共同發展能力的一群人。換言之，

社區是指一群人：

1. 住在鄰近的地區且常有互動。

2. 具若干共同利益大家需要互相支援。

3. 具有共同的一些問題，如環境衛生、社區治安、交通紊亂等，大家需要集思廣益解 決之道。

從實務面來看，我國的社區發展政策對社區的定義，是依『社區發展工作綱要』第 二條所規定，「社區，係指經鄉（鎮、市、區）社區展主管機關劃定，供為依法設立社 區發展協會，推動社區發展工作之組織與活動區域。社區居民指設籍並居住本社區之居 民。」而第五條規定，「社區之劃定，以歷史關係、文化背景、地緣形勢、人口分布、

生態特性、資源狀況、住宅型態、農、漁、工、礦、商業之發展及居民之意向、興趣及 共同需求等因素為依據。」這樣的界定和學術界普遍的認定並不盡相同，然則實際的情 況既然如此，故本研究所採用的社區定義以社區發展綱要為主。但不可否認的，這樣的 定義使得社區和里的範圍界定容易混淆，因此，台灣現有的社區發展協會大多和各地區 的基層行政區，也就是里，範圍重疊性相當高。也因此，一但社區發展協會的領導人和

里長政治立場、個人觀念不同時、或是在利益分配的問題上，極易產生衝突。

（二）社區功能

美國學者 Warren 所提的社區五大功能，是較受各學者專家所廣泛認同，此五大功 能分別是：

1. 經濟及生產功能，如各種生產運銷及消費活動等。

2. 政治及治安功能，如社區自治組織的成立與運作、社區治安的維持及守望相助。

3. 教育及社會化功能，如知識教育、地方文化傳承等。

4. 社會及服務功能，如宗教活動和情感支持及社會福利服務等。

5. 參與及投入功能，如節慶、社區活動、地方公共事務的參與及投入志願服務等。(林 淑惠 2003：44)。

Warren 所提的內容的社區功能，涵蓋了所有基礎層面至人際關係的構面，故廣泛 的受到學者認同。

依據我國社區發展工作綱要之內容及各種社區發展專案計畫來看，可將社區的功能 歸納分為下列幾項：

1. 社會功能：社區發展協會為凝聚社區居民意識，提昇社區居民精神生活，辦理各種 社區藝文康樂活動、社區媽媽教室及長壽俱樂部活動、鼓勵參與社區志願服務等，

以達敦親睦鄰，建立祥和的社會。

2. 政治功能：社區發展協會為最基層之結社組織，居民透過協會參與地方公共事物及 地方基層建設，了解自己社區的需求，並學習民主政治程序，及培養民主素養，落 實民主政治生活。最後透過各種社區營造過程協助居民改善生活品質。

3. 經濟功能：社區經由政府資源的投入及民間自發力量，振興日漸沒落的傳統地方產 業，增加社區居民就業機會及所得，以發揮經濟功能。

4. 教育文化功能：社區營造提供居民學習成長的機會，並建立地方文史資料、保存地 方文化特色及倡導民俗技藝活動。

5. 治安功能：如社區守望相助之推動。

6. 衛生環保功能：如社區環境衛生及垃圾之改善與處理、綠化與美化等。

7. 行政功能：配合政府宣導政令（林淑惠，2003：44）。

社區發展工作綱要以及政府的其他社區計畫裡，社區所涵蓋的功能和學者所認為的 社區功能相比，除了學者所指出的社會化、政治、經濟、教育、文化、環境衛生、守望 相助等功能外，尚且包含了一個較為特別的項目——配合政府宣傳政令，也因為如此，

台灣的社區發展較為容易染上政治的色彩。

二、社區組織與社區發展

社區組織是推動社區發展最主要的機構，二者的關係密不可分。學者李增祿（2000：

175；轉引自黃源致，2001：27）指出，英美兩國首先在都市地區，以社區組織的方法 解決都市化、工業化所帶來的各種社會問題，後來將服務的對象擴及鄉村，在農村也運 用社區組織的原則去解決問題。而社區發展則起源於鄉村地區，在農村透過社區發展的 方式，改善環境衛生、提高產量、增進生活品質等，後來在都市社區也推行社區發展工 作，以改善環境衛生、守望相助、敦親睦鄰、提昇精神生活層次等。最近二、三十年來，

不論在都市或鄉村，都從事社區組織與社區發展的工作，兩者均具有教育及組織的功 能，同為解決社區問題的一種方法、過程或運動，社區組織及社區發展兩個名詞幾乎可 以互通，同時兩者均涵蓋在社區工作這一個名詞之內。

（一）社區組織

李增錄（1995：176）認為社區組織是一種社區工作的方法與過程，利用計畫與組 織工作協助社區居民認清社區整體需要與目標，以社區方案與社區變遷機構來統合、協 調與發展社區個體、團體與組織，並運作社區內外資源，來滿足社區需要與達成社區目 標，以適應社區變遷與社活環境。

廖榮利則認為社區組織的定義為（1996：211）：

1. 社區組織是一種過程，經此過程，社區居民認定其需要與目標，設定這些需要與目 標之信心與意願，並尋求內外資源和實行有關行動，以達成其目標與滿足其需要，

最終目標是開發與促成該社區大眾之合作態度與行為。

2. 社區組織是多像干預方法，經由一種計畫性的變遷媒體，以協助個人、團體，以及 組織，組成其社區行動體系，去從事有關計劃的集體行動，並在民主體制的價值中 發現社會問題，使用計劃與組織的方法，妥善運用社區人力、物力資源，以進行計 劃性的社區改革。

（二）社區發展

發展是指的是「成長」、「進步」、「變遷」，現代社會的都市化、工業化、現代化都 是發展的概念。而社區發展是指經濟生活改善、農業現代化、改善交通、衛生改良、教 育進步、社會福利成長以及人的改變，也就是不只物質的改良是社區發展，人的品質改 善也是（林瑞穗，1996：3）。

Ploch（1976：8）認為社區發展是社區人民為改善社區生活，積極主動參與的一種 過程，以改善社區生活中發現的問題，通常這種行為可以增強社區居民與機構間的互動 模式。

Warren（1978：20）認為社區發展是協助社區居民分析問題的過程，居民在可能的 範圍內展現最大的自主，每一位居民和團體，以及社區整體的認同都充分的提高。

Irwin Sanders（1958：1-12）則指出社區發展的四個面向來探討社區發展：

1. 視社區發展為一種過程：

社區發展是社區由一個階段下演變至另一個階段。社區內少數菁英份子或社區外的 少數人代替多數人做社區決策的階段，轉變成社區居民自己決定社區相關事務；從極少 合作轉變為密切合作的階段；由少數人參與社區公共事務增加至多數人參與；從資源和 人材都依靠外援發展到社區居民充分運用自有的人力資源。社區發展的重點在社區居民 的社會與心理的轉變。

2. 視社區發展為一種方法（過程與目的）：

社區發展是一種達成工作目的的方法，是一工作方式，用這種方法可以達到促進社 區發展的過程，達到某些目標。社區發展方法目的在促使社區發展過程發生，運用社區

發展方法的政府、福利機構或社區居民能夠實現其意願。

3. 視社區發展為一種方案（方法和內容）：

方法是一套行動程序，內容則指一系列的活動，執行行動程序時，活動也進行完成。

當社區發展成為一個方案時所強調的就是一系列的活動，經常會有許多不同領域的專家 一同參與方案的規劃形成與執行。但是這些專家未必重視社區發展的過程原則。因此經 常發展方案完成後，社區內外人們的國家關係性質被強化，社區發展變成不是社區發 展，而是國家發展。

4. 視社區發展為一種運動（方案與熱情）：

社區發展被當作一種神聖的奮鬥過程，人民被期待為它獻上所有的一切。社區發展 做為一種運動是富含情感的，而當社區發展被視為一種運動來推動時，社區發展經常會 朝向制度化的發展，建立社區發展的行政組織，擁有專職工作人員，發展出自己的一套 行動程序，但是推動者有可能過於積極、沒有足夠耐心而忽略對社區居民自主性的尊重。

社區發展的定義根據台灣省社區發展二十年專輯所指，聯合國定義社區發展是一種 過程。（陶蕃瀛，2000：86）在此過程中，人們經由自己的努力結合政府的協助改善經 濟、社會和文化環境；而各地方社區整合成為全國性的生活系統並且各社區均能充分的 貢獻力量，促進國家整體的進步。

而在聯合國的社區發展定義裡，社區發展包括兩個基本要素，兩者複雜的互動過程 促成社區發展。要素一是人民自動自發的參與，努力改善自己的生活水準；要素二視社 區之外的政府技術協助和服務。外來協助與社區居民自發自主之間的平衡，決定了社區 發展是促進社區關係發展的「社區發展」，或是變形為強化國家關係發展而抑制社區關 係發展的「國家發展」

。

第二節 相關理論

適用於社區發展的理論非常多，傳統的研究社區發展的理論，多是以『社會系統理 論』為主軸，視社會為一個系統，體系內的分子互相影響，研究觀點由宏觀至微觀，內 容既深且廣。在社會系統的內涵中，社會被視為一個包含許多附屬系統的巨大體系，而 這些附屬系統是由個人或團體所組成，彼此交流互動且互相影響，彼此間有著相互依存 的關係。因此，對於社會組織的行為，不能單獨看待，必須配合所有互動交流的環境，

才能探究其因、瞭解其現象。

詹秀員（2002：40）就曾提出，社區發展的理論可從『分析對象』或『研究單位』

的範圍來區分，有『微觀』、『中觀』、『宏觀』三大類，而就社區工作相關理論來分，可 分為『單一社區』、『社區與社會整體』、和『社會整體』這三個不同層面來區分。

然則近來對社區發展的研究模式，逐漸轉變為以『非營利組織理論』來研究社區發 展組織，以實務上的角度來研究非營利組織和公民參與的觀點，探討社區組織的形成與 型態，和現實環境中所扮演的角色。

由於本研究針對對象為社區發展協會，偏重實務的角度，所以本章採用公民參與、

和非營利組織的觀點來探討社區發展。此外，亦對政府近年來逐漸重視的「福利社區」

概念做一番介紹。

一、公民參與理論

狹義的「公民參與」（citizen participation）是指代議政治的投票選舉，此幾乎已經 是民主政治發展的一項指標，也是現代公民必備的責任；而廣義的公民參與，除了政治 上的參與還包括所有公共利益、公共事務的參與（許文傑，2000：72）。

而「公民參與」的呼聲（江明修，1997:78-79），主要源於對政府無力回應民眾需求，

即對政策目標和執行能力之間嚴重落差的反省；也起於對當前政府太大、太遙遠、太無 人情、太複雜，和無能解決緊急事件的不滿。它反映出民眾由挫折到不滿，終至採取直 接行動，以參與政府政策之規劃和方案之執行，來協助政府從事公共服務工作。

從字義來看，「參與」（participate）意指對於某種行動的分享（take a part or share with），因此簡單的說，「公民參與」（citizen participation 就是由「公民」，共同分享決策 的行動。若更深入地從六個 W 的基本面向來分析，所謂「公民參與」，就是為了落實民 主政治、追求公共利益及實現公民資格（why），由個別公民或公民團體（who）從事包 括所有公共事務與決定的行動（what），這些公共事務是以公民本身切身的地方性事務 為基礎，再逐步擴大到全國性的公共政策（where），因此可以由每一個公民時時刻刻關 心與適時投入（when）；而公民參與的行動必須是建立在合法性的基礎上，並且依參與 者考量本身擁有的知識與能力、花費的成本、預期的影響力等，理性的選擇最有效的途 徑與策略（how）。

此外，與「公民參與」相類似的概念尚有「政治參與」、「社區參與」、「公共參與」、

「民間參與」、「公民涉入」（citizen involvement）、「公眾涉入」（public involvement）、「 社 區涉入」（community involvement）等，這些不同的名詞雖然名稱不同、使用的學術領 域及議題不同，但是其所指涉的參與行動與意義則是一致的（陳金貴，1992：68）。

公民參與的意義在各種不同的角度下有不同的觀點，大致而言，可歸納為下列五 點：　

（一）都是行政機能的擴大。

（二）居民意識的提高。

（三）參與式民主與代議民主政治體制的轉換。

（四）對傳統官僚制度的不滿。

（五）社區共識的加強。

其理論核心是假設公民對公共事務有興趣並且積極參與，公民參與相對於政治參 與，是比較中性而不具政治面向的，其指涉公民基於自主權、公共性與公民資格的體認，

以及對公共利益及公共責任的重視，主動投入意志、情感、知識與勞力於公共事務的決 策與執行過程；公民參與的範圍小至日常生活中與他人有關的公共活動，大致政府政策 制訂或執行的過程，所強調的是一種直接參與的管道；同時，公民參與中的參與者，並

非限於菁英份子，可擴及具有公民意識與公共利益認知的一般公民，包括個人與公民團 體。主張公民參與論者認為，在一般都是菁英參與政治的影響下，民眾參與公共事務的 管道與範圍逐漸窄化，其結果導致政府機關機能癱瘓、統治菁英對人民的要求缺乏回 應、及人民對政治漸漸疏離冷漠而背棄民主政治的精神，因此，唯有讓民眾積極參與公 共事務的規劃與執行，才能解決這些問題（徐宗鴻，2003：27-28）。

公民參與是民主政治不可或缺的一環，其優點可從三個部份來探討（Hart ,1972：

610-614；江明修，1997：56-63；轉引自江明修、陳定銘 2001：20-21）:

（一）政治系統：有四種正面影響：個人公民意識的覺醒；避免菁英壟斷；公民權的重 振。

（二）政治整合：能消除不必要的衝突，溝通並達成共識。

（三）公民個人：有參與才會產生「公民資格」的公民，進而建構較佳的民主社會。

江明修（1997：56-63）對於公民參與的實踐，則提出五項策略：

（一）參與社區發展：公民參與是社區重建的重要策略，依之可減少社會疏離感

（alienation），其理念是透過民主參與公共事務的過程，使個人更加融入社會活 動，個人對社會的疏離感將日漸降低，社區意識也終得以滋生。其作法乃是結合政 府部門與社區資源、型塑社區意識，以及使政府重新回到民眾的直接控制下等方 式，許多學者已 愈發同意社區是公民參與團體極合適的出發點。

（二）傾聽民眾心聲：政府部門主動聆聽民眾心聲，進而主動整合和動員公民直接參與 公共服務。

（三）基層行政組織：公民參與絕不可由上而下地由官僚組織來促動，仍宜在非營利組 織的指引下，由自覺且主動的公民尋求與政府共同合作，協力完成社區公共事務。

瓦爾多（Waldo, 1980：95）指出，不管是「顧客中心官僚組織。或是「基層行政 組織。應有較大的開放性、敏感性和提供公民參與管道，使行政方案的執行，較具 有人道、平等與創新內涵。

（四）代表性行政組織：行政組織的組成應反映社會結構中的不同利益與屬性，於政策

規劃與執行時，才能具有代表性及公平性地反映整個社會的需求，也才能獲得民眾 的普遍接受與支持。例如，美國聯邦政府在「代表性行政」理念的指引下，地方醫 療衛生補助款的運用和分配、地區垃圾處理的方式、農業事務的推動、地方稅的增 減等公共事務，都會邀請相關社區公民的直皆參與、或透過社區議會、或經由公民 直接投票決定（Meier, 1993：205-210）。

（五）公私合產協力：即由公民加入公共服務的產出過程，包括：政府提供的服務與公 共財的提供、生產及輸送等。而從史料的分析可知，中國早有公私協力和合產的案 例，例如，古代之「社倉」。和「鄉約」，又如民初晏陽初於河北定縣推動的「平民 教育運動」、陶行知在江蘇無錫創辦的「民眾教育運動」，以及梁漱溟於山束鄒平從 事的「鄉村建設運動」等，均廣為世人肯定。

由於政府的不足，因而公民參與的呼聲越來越高，而社區即是以公民參與為核心的 公共事務架構，參與社區發展即是學習公民參與的最好機會，而參與社區發展也是一種 深化民主的歷程，能有效的形塑公民參與觀念，這也是公民了解公共事務的最好機會。

打破一般都是菁英參與政治的迷思，拓寬民眾參與公共事務的管道與範圍，讓社區居民 的民主意識抬頭，對公共事務親自參與，透過建設社區與建設參與社區的發展，落實公 民參與的真正意涵。

二、非營利組織理論

八０年代西方福利國政策過度擴張的結果，使得政府的財政部不堪負荷，非營利組 織開始扮演重要的角色，不但介入公共事務中，更與人們日常生活發生密切的關係，如 社會公益、慈善事業、宗教團體、學校、基金會、以及社區互助組織都是（關智宇，1999：

9）。而台灣社會的非營利組織，也在解嚴後，隨著政治力的釋放，在質與量方面有著驚 人的成長，已經漸漸的形成政府部門、私人企業外，以公益為先的第三部門，負擔起社 會需求和政府間供給的落差，更落實公民社會與社區意識的創造（江明修、曾冠球，

1992：1）。

在我國法律上並未有明確的探討有關界定非營利組織之相關定義或特質條件，因此 只能就民法中的法人篇所提及的財團法人和社團法人的定義得知。其中，社團法人共分 為三種，分別為營利社團法人（如公司）、中間社團法人（如同學會）、公益社團法人（如 社會團體）；財團法人則一律是公益性質（如基金會、教堂與寺廟、私立醫院、私立學 校、政府捐助成立之財團等）。以上的分類中，中間社團法人、公益社團法人和財團法 人均屬非營利法人(嚴秀雯，2002：7)。

Wolf（1999：21；轉引自江明修、陳定銘，2001：19）歸納非營利組織的五項特質：

（一）必須具有公共服務使命。

（二）不以營利為目的之組織結構或具有慈善性質的社團法人。

（三）有一個不致令任何人利己營私的管理制度。

（四）本身具有合法的免稅地位。

（五）具有可提供捐助人減免的合法地位。

以往一般研究社區發展協會的學者極少引用非營利組織理論，來研究社區發展協 會，原因是社區發展協會的政府色彩過於濃厚，雖然社區發展協會雖然在民國八十年所 頒佈的「社區發展工作綱要」已經明訂社區發展協會改為人民團體方式運作，但是還是 極少數人真正的將其視為政府組織、企業組織以外的第三部門—非營利組織。

而事實上社區發展協會的運作方式和非營利組織本質上是相同的，二者皆非以營利 為目的，而是關心人群的發展，以良善為出發點而非牟利、僅能代表少數人或是社區居 民、服務的方式是給予和人們或是居民自發的付出、財源來自於支持者的捐贈或是補 助、決策和權力機構來源為董事會或是理事會、訂有組織章程，董事會的權力取得來自 於組織章程、對組織的擁護者或是社區居民負責、服務範圍是有限的，社區發展協會只 負責該社區，行政的模式是可以彈性的，組織和方案規模皆是較為小型的。

表 3-1 公部門、私部門與非營利組織之比較 公部門、私部門與非營利組織之比較

公部門（政府） 非營利組織 私部門（企業）

哲學基礎 公正 慈善 營利

代表性 多數 少數 所有者和管理者

服務基礎 權利 贈與 付費服務

財源 稅收 捐贈、獎勵、報酬、補

助金

顧客與團體所支付的 費用

決策機制 依法行政 領導群（董事會）決定 所有者或管理者決定 決策權威來源 立法機關 依組織章程所成立的

董事會

所有者董事會

向誰負責 選民 擁護者 所有者

服務範圍 廣博的 有限的 只限於付費者

行政架構 大型官僚結構 小型（彈性的）官僚結 構

官僚結構或其他特許 的層級

行政的服務模式 一致的 變化的 變化的

組織和方案規模 大 小 小至中

資料來源：Kramer,R.M., 1987：243；轉引自徐宗鴻，2003：21

過去的社區政策講求由上而下的經營社區，社區發展也多是由政府規劃，但是近年 來社區政策逐漸改變，社區經營、運作模式漸漸成為由社區居民所主導，不可諱言的，

社區發展協會開始逐漸脫離政府的官方色彩，朝向非營利組織運作方式。

（一）非營利組織的種類

非營利組織的種類極多，Hansmann（1987）就曾依其財源、控制方式的不同將非 營利組織分類（關智宇，1999：14-15）：

1.據財源籌措方式不同，可分為：

（1）捐贈型（donative）非營利組織：組織財源主要來自捐贈或是補助，如紅十字會。

（2）商業型（commercial）非營利組織：組織大部分所得來自財貨或勞務的銷售收入，

此類組織贊助人即為消費者，如私人療養院。

2.依據組織控制方式之不同，可非為

（1）互助型（mutual）非營利組織，由組織的贊助人控制組織，有權選舉組織之董事 會。

（2）企業型（entrepreneurial）非營利組織：組織之運作由永久設立的董事會所控制，

免受贊助人正式監督。

按照其財源和控制權不同，將非營利組織分為四個類型：

表 3-2 非營利組織的四個類型 控制權

財源

互助型 企業型

捐贈型 捐贈型互助非營利組織 捐贈型企業性非營利組織 商業型 商業性互助非營利組織 商業性企業行非營利組織 資料來源：Hansmann, 1980：842；轉引自關智宇，1998：15

但是 Hansmann 強調這些分類並不具有絕對性，多數非營利組織以混合型態出現，

而台灣的非營利組織按照「社區發展工作綱要」裡規定，社區發展協會的經費來源為會 費收入、社區生產收益、政府機關之補助、捐助收入等，則是屬於捐贈性互助型的非營

利組織。

相對而言，此類型的非營利組織多半規模較小，經費的需求多半來自捐贈或補助，

對捐助者的依賴性大，且由組織的贊助人控制組織，選舉、組織董事會，和其他類型的 組織比較之下對主事者和補助的部門的依賴度較高，組織的運作情形高度依賴董事會和 補助或捐款者的支持，一旦董事會或是經費來源有所變動整個組織也會接連受到影響，

而組織規模的大小則是端視主事者的能耐和經費的多寡而定。

社區發展協會現在正面臨到這樣的問題，運作的經費多來自政府補助及捐款，政府 的影響力深入協會中，為爭取補助款社區發展協會必須配合政府的計畫而行，也因此協 會的運作深受政府影響，除非經費可以獨立，否則很難擁有完全的自主權；而在捐款的 部分，通常是依賴董事會，也就是社區發展協會的理事長及理監事們，自行捐款或是依 靠自己人脈尋求贊助，但相形之下，經費多數來自捐款者協會運作較為自由，發展也較 不受限制。

（二）非營利組織的功能（江綺雯，1987：26-36，轉引自胡俊雄：31-32）：

1. 彌補政府提供的不足

政府由於資源有限，對於社會問題的解決以及國民需要的滿足必然無法充分達成。

因此，非營利組織的參與可以提供政府一個替代的資源，亦可以保證服務到達哪些需要 的團體或案主。

2. 具有彈性創新的能力

非營利組織由於可以免除行政科層體制的限制，因此在服務的提供上能針對案主的 需要做彈性的處理。同時非營利組織對於服務的提供可以採用新的策略，藉由嘗試錯誤 的學習中以尋求最有效的方針。

3. 提供互相競爭的比較

政府的提供每因缺乏競爭而招致批評。因此非營利組織的參與是可以提供對照與比 較的層面。換言之，經由政府與非營利組織在服務提供上的比較，導致彼此的競爭，而 使得政府服務的提供更有效率與效果。