第一節 研究動機
各縣（市）政府為我國重要的地方行政組織，根據地方制度法第14條規定：「直轄市、
縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」，
同法第19條亦規定縣（市）政府之自治事項包含，組織及行政管理、財政、社會服務、教育 文化及體育、勞工行政、都市計畫及營建、經濟服務、水利、衛生及環境保護、交通及觀光、
公共安全、事業之經營及管理、及其他依法律賦予之事項等，因此，各縣（市）政府實負有 推動政策，宣導政令，改善人民生活，落實地方基礎建設等重要任務，亦為一具有社會、經 濟、教育及政治等綜合功能的地方行政組織。
而面對全球化的潮流與趨勢、地方自治的確立與逐步落實，以及當代國家治理功能逐漸 向外（民間、社區）、向下（地方化、基層化）移轉，形成了所謂「多層次治理」的架構（Rhodes, 1997； 孫本初、謝宗學、劉坤億、陳衍宏 譯，2002）；在此新的治理架構建立下，地方政 府對於自己的未來，要承擔更多的責任，同時，地方政府也更要建立與強化管理與技術的能 力，才能跟上這個社會、經濟、政治都進步快速的轉型時代。無可避免的，政府治理也在快 速的轉型，然而轉型必然會產生衝突與壓力，所以，依據勞委會勞工安全衛生研究所的調查 結果顯示，以公教為主的公共行政業，工作壓力高達百分之十五點九，位居第三(陳秋蓉，
2002)；在2002年cheers雜誌和104人力銀行所做的「上班族痛苦指數」調查結果中也發現，軍 公教人員的痛苦指數與其他民間產業相比，明顯的公務人員在「收入與工作不成正比」的痛 苦感受上，更領先科技資訊、金融保險與貿易零售業(劉鳳珍，2002)；其次，在公務人力發展 中心進行訓練需求調查時，也發現公務人員對於壓力調適的課程需求相當大(楊麗謹，1998)，
由此可知，在社會世俗眼光中一向被視為工作穩定、福利優沃的公務人員早已潛藏工作壓力 問題，只是，相較於一般企業組織，政府部門員工的工作壓力問題比較容易受到忽略，但是，
過度的工作壓力將造成員工工作滿意度、注意力、承諾感的低落，以及不安全感增加、易怒、
人際關係惡化等問題，進而影響機關服務品質，甚至造成人力折損、行政績效低落等問題，
因此，公務同仁因工作壓力為政府部門所帶來的負面衝擊，應是現今公務機關要特別加以重 視與關切的問題。
而在地方行政機關中，不同層級公務人員有其不同性質的壓力，如策略階層有兌現民選 首長競選政見及隨時遭撤換職務的壓力，管理階層除了有組織任務執行績效壓力之外，還有
「管理」技巧和「溝通協調」的雙重壓力，而技術階層則有任務使命達成和終身學習的壓力，
在這三個階層當中，又以管理階層的壓力來源最為多元，該階層因為其往下必須要求部屬達 成工作任務，往上又必須面對策略階層的要求與監督，一上一下的兩頭壓力讓管理階層像是 壓力三明治，也是組織中最具壓力的核心點，通常其必須同時面對時間壓力、表現壓力與人
際壓力，所以，一般認為管理階層的工作與心理壓力遠超過一般人員的負荷量，特別是在組 織結構和層級明確的公務組織中，管理階層的生理、心理壓力都普遍高於技術階層、部分甚 至高於策略階層。
在地方政府組織中，二級單位主管因居於組織核心能力地位，常具有承上啟下的功能。
由於二級單位主管本身擁有充分的專業知能與實務經驗，多能了解事情處理的「眉角」在哪 裡，其平日所負責的工作相較其他層級較為繁重，加以其所接觸之業務及人際層面較廣、帶 領的人數也較多，且必需經常與平行單位、上層長官及部屬進行溝通協調工作，因此，其在 基礎執行面上被組織需求的強度往往高於一些高階主管。但是，二級單位主管在組織中所扮 演的角色卻通常是一種夾心餅乾的角色，其常因為角色衝突而產生工作壓力，許多研究證實，
工作投入的程度及績效的產出，與工作壓力具有相當程度之關聯性，因此，過大的工作壓力 除了影響二級單位主管之個人身心健康之外，對組織而言，也可能造成二級單位主管人員工 作滿意度低落、組織承諾感下降、績效表現不佳、甚至發生錯誤及意外事故等問題，此些對 於個人及組織，甚至之於社會均會產生反向功能，甚至直接或間接的造成國家損失。
在世界扁平化的過程中，各國不敵潮流、身不由己的投入國家競爭的洪流，因此，城市 之間的競爭也隨之更加白熱化；而觀諸近二十年來的臺灣，其在經濟與社會上早已經產生了 鉅大的變化，對此，各級政府機關在整體行政結構上也產生了相應的作為差異，面對這些快 速又急遽的政治、社會、經濟、環境及觀念的改變，臺東縣政府也不得不正視地方發展上的 重大挑戰，它必須思考如何擺脫西部發展模式的桎梏而展現有特色的在地風貌，把握自己的 利基、開發自己的另類特色，以確保維持地方的永續發展；例如：上天賦與台東縣的「好山 好水」並不盡然代表其能成為發展地方特色的特效藥，相反的，卻成了與之相對的「人口少、
工商不發達、交通不便利」的同義詞，鄉土文學作家廖鴻基先生曾創作〈距離〉一文：
山危、海深，溪谷深劈，溪水暴漲暴落經常穿湍流齁齁。小城北郊，大斷崖氣 勢撐天；稍南，海灣鼻岬地勢錯綜……天成的地勢險阻瑣碎了小城的空間和小 城居民彼此間的關係距離。……
儘管時光飛快流轉大時代的腳步是好是壞總是在踏步前行，小城化外之地猶原 沉凝深睡。雖說有山有海水份充足，長期翻山越與繁華城市長距離隔閡，漸漸 疏遠，小城已經睡成沙漠。有人形容說是政治沙漠、說是文化沙漠、產業沙 漠……
總是山海小城工商資源有限，小城空有萬千氣勢，颳不動的是山壁懸崖……居 民生活其間不過如草屑紛飛盤旋……空有風光天成，小城實在是留不住人。（廖 鴻基，2000：134-135）
這篇文章將在地人對地方發展與保留的矛盾心情表露無遺，也道盡了台東地方基層主管
工作層面上的困難。有云：「財務為庶政之母」，地方發展的繁榮必須奠基於充足的財源，
目前台東縣政府的二級單位主管們的確面臨了如何在有限的資源條件下同時滿足長官期待及 人民需求的困難，他們必須與都會型地方政府的二級主管一樣，擔負起照顧政策、社會、民 眾與部屬的責任，但可運用或可得到的擙援，卻又不若都會型地方政府的二級主管，所以，
嚴格說來，台東縣政府的二級單位主管可能受到比實際上更大的工作壓力。
世界級管理學大師 Peter F.Drucker 說：「人是組織中最重要的資產」，留住「有價值」
的員工，提高執行力，才是機關組織提昇績效的關鍵重點，這樣的觀念運用在新的組織福利 潮流上，則表現出「不只留住優秀員工，還要照顧到員工身心健康、紓解職場壓力」的福利 措施與作為，原以為此一先進的福利觀念會優先出現在都會型的地方機關，但研究者發現台 東縣政府對於機關員工的心理關照工作自 94 年即已開展，除了逐漸的注意到員工心理健康的 重要性之外，也開始建立員工心理健康發展機制，甚至積極委外推動「員工協助方案」（簡 稱 EAPs）來照顧所屬同仁；而 EAPs 在台灣的發展，按國內事業單位成立相關單位及其目標、
措施，可分類為四階段（戴古霖、陳斐娟、拾已寰，2006）：
第一階段（1980 年以前）─事業單位因內部需要自行成立輔導機制。
第二階段（1980～1994）─政府頒布法令、設立專職人員。
第三階段（1994～2003）─強調整合人力資源管理發展、勞資關係、員工諮商輔導與工 業社會工作。
第四階段（2003 至今）─為因應經濟衰退與精神疾患罹患率明顯升高，政府開始積極推 動機關學校之員工心理健康計畫。
由EAPs在台灣的發展階段來看，臺東縣政府在EAPs初初引入政府機關之始，即已正確的 了解到人力資源保護的重要性，並著手實際推動，因而引起研究者的興趣與注意，復以參考 台東縣政府對於所屬人員工作壓力問題，係採取正面、積極對待之態度，故而選擇以台東縣 政府為本次研究對象；再者，政府機關二級單位主管人員居於地方機關之組織功能核心地位，
身繫組織正常運作的任務與責任，足見其所承受之工作壓力，然觀諸過去探討與政府機關工 作壓力有關的參考文獻中，甚少對於地方二級單位主管人員工作壓力之探討，遑論有關其工 作壓力來源之正面研究或探討，以致於針對地方政府二級單位主管提供有效舒緩工作壓力與 反應之改善建議更是付之厥如，基此，希望能藉由本次研究，協助發現台東縣政府二級單位 主管人員之主要工作壓力來源為何，並瞭解當其遭遇工作壓力時所產生之反應與調適方式，
並據以提出改善建議，提供台東縣政府對其二級單位主管人員進行壓力管理時之參考。