任何研究必定有其最初的動機與目的；動機的強弱關係著最後的成敗，而目 的的正當性與否亦將影響最後的結果，本章將研究問題背景及研究動機說明如后
。
第一節 研究問題背景與動機
壹、研究問題背景
立法院於民國 88 年 1 月 23 日完成地方制度法三讀，總統並於同年 1 月 25 日公佈施行。地方制度法施行後，地方自治相關業務逐漸為各界重視，中央及地 方關係開始轉變，地方自治立法之各項法制日趨重要。
地方自治，乃國家特定區域內之人民，基於國家授權或依據國家法令，在國 家監督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理各該區域內公共 事務的一種政治制度（薄慶玖，2003）。議會制度的設計，是由人民定期投票選 舉民意代表組成議會，代表人民制定法律、審查預算，監督行政機關（張希哲，
1993），並做為人民與政府溝通的橋樑。
民國 87 年 11 月立法院三讀通過「台灣省政府功能與業務及組織調整暫行條 例」，確定精省方向，旋於 88 年 1 月 23 日，將省縣自治法及直轄市自治法，併 整為「地方制度法」及與攸關地方財政權之「財政收支劃分法」一併三讀通過。
基本上在預算審議制度之規定上並無重大變革，新法僅就部分法條，諸如「覆議 時間明確規定」、「預算審議程之精細化規定」、「預算審議限期完成之暫行規定」、
「附帶決之新規定」等提出修訂。大致而言，以上修訂似乎著眼於限縮地方議會 對於行政部門的監督及強化上級自治督機關對於審議之延宕及僵局的調解仲裁 之權力，這種傾向行政機關及上級自治監督單位的修正，毋寧是對於目前地方議 會及其成員之能力及問政品質的一種反應，這種限縮地方議會部門之審議和制衡 能力的方向，實與我國民意政治高漲及強調地方自治發展的趨向有所違逆(翁興 利，2000)。
民主政治的基礎在地方自治，隨著國內政治轉型與政黨政治之發展，以及地 方政治之實際運作，地方府會關係更加呈現不穩定之狀態，不但時有爭執且有日 益嚴重之勢。目前相關地方政治的法令係以地方制度法為主，再配合其他相關配 套法令。依據臺東縣議會組織自治條例第十五條規定，臺東縣議會具有以下職權：
（一）、議決縣規章。
（二）、議決縣預算。
（三）、議決縣特別稅課、臨時稅課及附加稅課。
（四）、議決縣財產之處分。
（五）、議決縣政府組織規程及所屬事業機構組織自治條例。
（六）、議決縣政府提議事項。
（七）、審議縣決算之審核報告。
（八）、議決縣議員提案事項。
（九）、接受人民請願。
（十）、其他依法律或上級法規賦予之職權。
依上述議會職權，「議決縣預算」也就是預算審議，就地方議會而言，是極 為重要的權力，且是對行政首長施壓最有效的手段，係與行政部門互動中，最具 影響效果之遊說（lobbying）作為；就行政機關而言，係下一年度計畫及費用支 出之整體表現，重要性等同於法律案，但時間之迫切性遠大於法律案。故而，立 法機關審議預算過程，誠可謂為「預算政治」（budget politics）、「壓力政治」之實 踐，預算審議過程緃然艱困，卻是法定程序，更是政策合法化（policy legitimation）
的必要過程（黃碧吟，2006）。
預算乃是政府以貨幣數字顯示的政策白皮書，而政府預算過程，也就是政府 總體性的政策過程（李允傑，1999），預算審議又是現代民主國家實施分權制衡 的重要運作機制，透過議會定期審議年度預算，可以控制財政收支，監督施政成 果，並預防橫徵暴斂浪費公帑等情形，過去我國地方議會預算審議過程中，常滋 生爭議，諸如：一、預算審議未能在期限內通過產生的問題。二、預算全案退回 與個案申請覆議產生的問題。三、工程配合款之類似「分贓政治」或「肉桶立法」
產生的問題。四、附帶決議產生的問題。五、議會由預算案之審議排除或迴避中 央法律或地方法規產生的問題等（楊傑，2004）。
研究者曾擔任第 16 屆起台東縣議會議長，主持並實際參與議會各項職權運 作，發現台東縣議會職權運作仍存在許多問題，例如預算審議時，議員經常利用 發言機會進行質詢與該預算不相關之問題，是否有違預算審議規定？預算審議過 程中，議員要求縣政府相關承辦人員或臨時人員到場備詢，是否違反議事規則？
議會所提的附帶決議，地方政府是否必須澈底執行抑或參考辦理即可？預算審議 過程，是否會受到政治立場、議員角色或審議制度等因素影響？…等問題，均值 得探究。
貳、研究動機
預算審議制度起源於英國，隨著時代演進，現代民主國家憲法均明文規定國 會擁有預算審議權，如日本憲法第六十條、德國聯邦憲法第一百一十條、美國憲 法第一條第七項及第八項、我國憲法第六十三條亦明文規定立法院有議決預算案 之權，足見國會擁有預算審議權已為憲法之基本權力，亦為現代民主國家共有之 特徵（林鴻柱，2002）
我國就地方立法機關審議預算而言，有關預算案之提出期限、審議期限、審 議原則及決議之效力、地方行政機關就預算案之覆議，以及未如期完成審議之補 救措施等事項，地方制度法第三十五條至第四十二條已有明文規定。惟地方制度 法施行以來，地方立法機關審議預算時，地方民意代表或基於個人政治目的，以 預算審議作為政治鬥爭之手段，或以預算之通過作為利益交換之條件，或作為須 經立法機關通過始得動支之附加決議（黃碧吟，2006）。例如由於前台東縣長鄺 麗貞不連任，台東縣議會表示：縣議會基於尊重下屆縣長、將 99 年度預算留給 新任縣長彈性空間考量，原排定從 98 年 11 月 2 日至 98 年 11 月 9 日預算審議 期程，全部流會未審(中央通訊社，2009)。
「看緊人民荷包」、「緊盯政府財政」及立法機關的主要任務，預算案是依其 年度計畫以財務數字方式呈現的經費收支說明，行政機關所擬具的預算案經由立 法機關依法定程序審查通過後，始得成為行政機關得以動支的財源，預算案之所 以需經立法機關審議，係源自於權力分立與制衡（check and balance）的基本理念，
目的乃在於防止行政機關濫權。預算審議過程不僅涉及行政與立法部門（即府會 關係）間資源配置之角力問題，亦為政黨與利益團體從事資源競爭的權力場域。
因此，預算案不僅僅是公共行政上的技術性與管理性議題而已，預算案本質上可 說是一種政治性之議題，但此種政治並非典型之政治活動，它屬於政治領域中重 要且獨特之一種類型（黃碧吟，2006）。
近年來隨著民主化的潮流，上自中央政府，從總統、行政院、立法院，以至 地方政府，無論是直轄市、縣市、鄉鎮等各級地方政府之首長與議會間，屢因政 黨或派系介入，或因意識型態泛政治化的對立，或因府會間分配利益的不衡，導 致行政、立法糾纏不清，府會之間風波不斷，尤其是在預算審議、重大法案的決 定，更是衝突四起紛爭不斷。不但中央如此，地方亦不遑多讓，如此的府會運作 因摻雜著治因素等，導致議事空轉，議事效益效率過差，民主殿堂往往淪為個人 作秀的舞台及政治角力的場所，進而影響中央及地方政務的效能（汪志忠，
2009）。
近年來，臺東縣議會對於臺東縣政府之年度預算審議過程中，預算的刪減，
表 1-1 (續)
表 1-1 (續)
程度。例如 2009 年臺東縣縣長黃健庭甫上任，即面臨多數議員認為「縣 府未做好溝通」，議員認為縣府不尊重縣議會，當天清點人數停止審議，
縣議會杯葛總預算情形。
政府預算從「籌劃」、「編製」、「審議」及「執行」等階段，除「審議」為民 意代表部門的權責外，其餘皆屬行政機關。由於資源有限，利益團體、民意代表、
政府官員、各個政黨基於不同的政治利益，使預算審議過程充滿衝突、協商、角 力及妥協色彩，更印證了 Aron Wildavsky 所言「預算及政治」之論點。正因為預 算審議具有濃厚的政治性，非屬法律層面，亦非法律得以解決，因此，有更進一 步加以研究探討之必要（楊傑，2004）。
美國預算學者 Rubin 曾指出：「預算反應政府要做什麼與不做什麼的選擇」。 我國預算學者李允傑亦指出「…在民主國家，政府預算的選擇結果是否與人民之 偏好相符，往往決定在預算的審議過程」（李允傑，1999）。
預算具有滿足政府施政經費需求之功能，依行政權與立法權分立之憲政原 則，預算之編製權及執行權歸屬行政機關，而審議權則由立法機關享有；地方立 法機關在審議預算時，主要係就歲入與歲出之科目及金額作成決議，不得為增加 支出之提議，亦不得調整預算科目或變更地方行政機關施政計畫，且應遵守各項 基本原則，如「預算不二審原則」、「禁反言原則」等。惟實務上，地方立法機關 另常就預算科目及金額以外之事項（即主決議以外）作成種種決議，包括地方制 度法第四十一條第二項附加條件或期限，以及同條第三項之附帶決議，造成府會 爭議問題不斷滋生（陳朝建，2005）。
研究者曾任一屆鄉民代表，四屆地方議員，並曾任台東縣議會議長，從五屆 的地方民意代表，及第 16 屆臺東縣議會議長，任內對地方議會職權運作、府會 關係有深刻的感受，特別是議會職權中預算審議之運作，因無相關的規定，只能 以協調或援例的方式辦理，而協調或援例無法源根據，議員常以中斷預算審議，
要求清點人數等方式拒審或延審預算，或是在預算審查過程中，提出與預算審議
要求清點人數等方式拒審或延審預算，或是在預算審查過程中，提出與預算審議