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第肆章 關於 2011 年對台軍售議題的實證研究
本章論文探討美國參議員究竟根據何因素，做出有關台灣議題的政治行為，
並進而探討美國參議員的台灣支持度。首先，詳細建立「研究對象」，「主要變 數」以及「研究方法」等研究設定，接著推估各項變數對美國參議員的影響力。
第一節 研究對象
本節論文透過 2011 年對台軍售議題的「於 2011 年 6 月共同致函 Obama 總統 的 45 位議員」、「現代化法案及 IOC 決議案」的提案者與付署者與「修正案 634」
投票紀錄的四個研究對象，探討美國參議員的對台態度。
一、「Gang of 45」
45 位議員於 2011 年 6 月共同致函 Obama 總統，美國的一個公共智庫 Lexington Institute 的副總理 Daniel Gouré（2016）將 45 位議員視為「Gang of 45」，因此本 論文將 45 位議員視為「Gang of 45」，論述該非立法行為的特徵並它對行政部門 的影響力。「Gang of 45」如此政治行為與 Keck，Sikkink（1998，16-25）利益團 體研究上所提出的一種政治策略「信息政治」（information politics）相當。這是指：
利益團體對於一個議題透過致函等行為，讓對其議題的關注度提高，藉以建立對 它來說比較有利的議題設定。對於主要台灣議題，台灣連線成員等親台議員也往 往共同或單獨致函美國總統、其他行政部門、有力閣僚以及國會議員，提及關於 特定台灣議題的要求等。譬如，4 位眾議院台灣連線成員於 2017 年 10 月聯名致函 出訪中國的川普總統，強調台灣關係法對於台美關係的重要性等。20
本論文認為，行政部門的政策之所以受到 Gang of 45 政治行為的影響，是因 為參議員半數左右不僅加入 Gang of 45 的行列，而且 Gang of 45 具有「跨黨」性
20 自民時報，2011，＜眾院台灣連線共同主席聯名致函川普 關切美台關係＞，
https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/2236109 查閱時間：2019/1/31。
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質。具體而言，在 45 位參議員中，共和黨議員佔有 31 位，民主黨議員則佔有 13 位。根據民主黨議員對台灣軍事議題較低的支持度，連 13 位民主黨議都加入 Gang of 45 的行列，Gang of 45 的意向會可以獲得參議院的一種「共識」。其實，在修 正案 634 的審議過程，Cornyn 議員利用此函，強調對台出貨 F-１６C/D 型戰機，
是美國參議院的共識。21
除了上述象徵效果以外，若參議院實施有關對台軍售法案的決議時，可以推 測，由於大多數共和黨議員與 13 位民主黨議員都將投下贊成票，因此該法案會能 通過參議院的決議，同樣，既然 182 位眾議員也表明，對出貨 F-16C/D 型戰給台 灣的支持，該法案就將通過眾議院的決議。換言之，該非立法行為可以直接影響 美國的外交政策，因此行政部門的外交政策將受到該非立法行為的影響。
另外，雖然中國政府對美國強烈施壓，45 位議員則向國會內外表明，對對台 軍售議題的支持，即 Gang of 45 是親台議員，因此本論只要分析 Gang of 45 的特 徵，就會能深入瞭解親台議員的對台態度。Gang of 45 的數值收集於 Menendez 參 議員網址。22
二、現代化法案及 IOC 決議案
Menendez 議員與 Cornyn 議員於 2011 年 9 月 12 日共同提出「現代化法案」，
內容主要是要求行政部必須出售不得少於六十六架的 F-16C/D 戰機給台灣，提案 者與附署者一共 20 位。另外，Oklahoma 州的 Inhofe 共和黨議員與 Menendez 議議 員都是台灣連線主席，兩位議員於 2011 年 7 月 26 日共同提出，支持台灣以觀察 員身分參與國際民航組織（ICAO）的共同決議案（簡稱：ICAO 決議案），提案 者與附署者一共 13 位，兩項提案的提案者與附署者都加入 Gang of 45 行列，Gang
21 Library of Congress.“CONCLUSION OF MORNING BUSINESS; Congressional Record Vol. 157”,
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of 45 可以說是親台議員。另外，有興趣的是，「現代化法案」與「ICAO 決議案」
共同的提案者與附署者只不過是 6 位議員而已，根據兩項法案不相同的類型與議 題內容，親台議員的台灣支持會對於法案類型與議題內容不同，於是，我們只要 比較各項變數對兩項法案的提案者與附署者的影響力，就探討議題內容與法案類 型差別給親台議員的台灣支持帶來影響。
三、修正案 634
最後，本論文分析於 9 月 22 日實施的修正案 634 表決記錄。與上述兩項法案 不一樣，修正案 634 的表決方式因是投票紀錄，可以探討一般議員的對台態度。
然而，我們探討修正案 634 的表決記錄時，必須聚焦兩點：其一，美國國會當時 進行極端的「政治極化」（Polarizaiton）；其二，法案形式是「修正案」（Amendment）。
以政治極化來說，112 屆期，美國國會進行極端的政黨極化。Hare、
Poole(2014,411-425）提到，兩黨意識形態層面的分裂以及美國社會上的保守派與 自由派的對立，不僅致使「政黨極化」擴大、黨派衝突也變得尖銳、不寬恕。
Matthews(2013）也透過分析讓美國各議員的意識形態數值化的
“DW—NOMINATE”，探討其政治極化的嚴重度，研究發現：黨派之間的意識形 態歧異擴大，反而黨內的意識形態歧異也縮小，以致 112 屆的政黨極化在美國政 治上是最嚴重。《Congressional Quarterly Almanac》（2012）也分析 112 屆政黨團 結率（Party Unity），探討政治極化對美國議員投票行為的影響力。政黨團結率是 指：各位議員投票時同意所屬政黨意向的比例。此研究發現：兩黨參議員的平均 政黨團結率：民主黨：92%；共和黨：86%，其數據為極高，可見政黨極化使得各 種法案表決是由政黨分開的，修正法案 634 也並不例外。
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上表是修正案 634 的表決記錄。根據上表，可以發現，共和黨議員多半贊成 該法案，民主黨議員多半則反對該法案，即參議員的投票行為完全是由政黨分開 的，換言之，無論共和黨議員或民主黨議員，大多數參議員都會傾向根據黨派變 數，決定修正案的投票行為。
以修正案來說，參議院規則不設定審議全體的規則，因而管理法案議事程序 的議場領袖(Floor Leader)對於一個法案審議之前，通常訂立與各位議員非公式的一 致同意協定（unanimous consent），藉以決定對於其法案的議事程序規則。然而，
若未能訂立上述協定時，不但參議員都可以將修正案作為「動議（motion）」，要 求對其法案的審議，而且其修正案的數量以及關於其修正案的辯論時間也沒有限 制，甚至連與該議題無關的修正案也可以提出。許多參議員往往利用這些手段，
藉以拖延或阻礙一個議案進行，若發生如此「議事阻礙（filibuster）」時，參議院 為了阻止這些議事阻礙而不得不通過「結束辯論的動議（cloture）」。這是指：當 美國參議院獲得 16 名議員的連署，提出此動議，得到有全體議員 5 分之 3 贊成，
就可以停止議事阻礙。換言之，對於參議院，只有一個法案至少獲取 3/5 贊成票（60 票），才可以成立。23
至於外交領域，Henehan(2000,114-124）發現，在 1895 至 1995 年期間參議院 外交相關議案的表決記錄中，以修正案形式提出的提案數量遠多於法案（Bill）。
表4-1《修正案634》的表決記錄 審議開始日期：2011年9月22日
共和黨 民主黨 無所屬 合計
贊成 43 4 1 48
反對 0 47 1 48
沒投票 4 0 0 4
來源：國會圖書館
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Xie(2009,21）也發現：對於包括台灣議題的中國法案，相對於眾議員的修正案數 量，參議員的修正案數量達成約一倍，可見美國員以修正案形式提出諸多台灣提 案或台灣提案，針對台灣議題，各項形式在 1989 年至 2020 年台灣提案所佔的比 例如下表所呈示。24
根據上圖，可以發現，修正案在各項形式所佔的比例較高，因此當我們探討 參議員的對台態度時，就必須分析與台灣議題有關的修正案。根據上述論點，修 正案 634 是「H.R.2832」的修正案，H.R.2832 是與美國貿易調整援助制度（Trade Adjustment Assistance：簡稱 TAA 議題）有關的法案，當修正案 634 通過參議院的 表決，就成為「H.R2832」的附款（Rider）。既然美國眾議員決定投票紀錄的投票 行為時，受到外部因素的影響力，我們就必須 TAA 議題對修正案 634 表決的影響 力，於是，本論文接著論述 TAA 議題的觀察重點。
TAA 議題是「美國對因全球化及貿易自由化而造成損害的美國工人、企業及 農民提供救助的一種法律制度」，內容主要包括如職業技能訓練、職業建議、年
24 數值收集方法請參照註釋 4。Library of Congress. "Taiwan" op. cit., (November 22, 2018).
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長工人的工資補貼等各種各樣的支援。25東艷（2015）提到，TAA 議題是「在自 由貿易框架下建立一個內在調節機制……設定有效減緩了美國推進貿易自由化的 壓力」。雖然 HR.2832 最終通過參議院的決議，但是在審議過程，發生了激烈爭 論。由於 TAA 議題與美國參議員的意識形態，選區經濟利益等各項因素具有密切 的關連性：民主黨議員之所以支持該法案，是因為該法案積極支援工人與工會；
共和黨議員則對該法案的態度頗為分歧：有些共和黨議員之所以支持該法案，是 因為他們是自由貿易主義者，若該法案成立時，就能期待和緩國內對自由貿易的 批判，有些共和黨議員則因對財政支出的態度基本上較為嚴厲而反對該法案。如 此態度差異反映該法案的投票行為，對於該法案最終決議，民主黨黨派團結率為 100%，共和黨議員黨派團結率則為約 59.6%，相對於民主黨議員，共和黨議員並 不根據黨派變數決定投票行為。其次，至於各項因素對參議員的影響力，Galantucci
（2014）透過分析，關於有關 HR.2832 的許多修正案，探討美國參議員對 TAA 議 題的態度，其中不包括修正案 634，此研究發現四個：其一；無論民主黨或共和黨，
當一個州內的從外國出口規模或有關製造業工會較多，該州參議員傾向支持該法 案；其二，民主黨議員比較傾向支持該法案；其三，自由貿易支持者傾向不支持 該法案；其四，當一位議員是 2012 年中間選舉對象，就傾心支持該法案。整體而 言，對於該法案決議，共和黨議員根據選區利益、意識形態及選舉循環等多樣的 因素，做出政治決策。
根據上述論點，修正案 634 的表決會受到 TAA 議題的影響。由於參議院 9 次 實施了 HR2832 的記錄投票，平均政黨團結率：民主黨：96.9%；共和黨議員：85.6%，
可見大多數兩黨議員明顯地根據黨派變數，決定投票行為。實際上，相對於修正
可見大多數兩黨議員明顯地根據黨派變數，決定投票行為。實際上，相對於修正