美國參議院對台軍售的態度：以2011對台軍售為主 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學院政治學系碩士學位論文. 美國參議院對台軍售的態度：以 2011 對台軍售為主治政大. 立 Attitudes on Arm Sales to Taiwan: United State Senate's. ‧ 國. 學. A CASE STUDY OF THE ISSUES RELATED TO ARM. ‧. SALES IN 2011. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. e n gc h i. i n U. v. 指導教授：俞振華博士研究生：藤井正撰. 中華民國 108年 3 月 DOI:10.6814/NCCU201900286.

(2) 致謝感謝俞振華老師。對於論文方向的確立及撰寫，若沒有您適當的建議與指導，我就無法完成我的論文。此外，感謝盛杏湲老師及關弘昌老師，若沒有你們在口試過程給我的寶貴的意見，我就無法完成這篇論文，謹獻上我對三位老師最高的敬意與感謝。藤井正謹致. 立. 政治大. 民國 108 年 3 月. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. en chi. i n U. v. ii. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(3) 美國參議員對台灣議題的態度以 2011 對台軍售為主摘要本論文透過分析 2011 年對台軍售議題，探討美國參議員的影響力。本論文首先敘述 2011 年對台軍售議題的推移及演進，繼之探討美國參議院對美國外交領域的影響力及限制。本論文發現，對於此軍售議題，兩位議員不但都主導其他議員，而且用多樣的政治行為，對行政部門施壓，使得美國政府有所改變對台外交政策。. 政治大員對於此議題的四個研究對象，進行實證研究。具體來說，本研究針對台灣議題，立據此，我發現特定議員在台灣議題上扮演很重要的角色。本論文接著用美國參議. 等四項變數，探討美國參議員的對台態度。. 學. ‧ 國. 從議員的「意識形態」、「選區經濟利益」、「委員會參與」及「台灣連線參與」. ‧. 對於四項議題，由於議案形式等都不同，參議員支持各項議題的門檻出現分. y. Nat. 歧。基於上述特徵，本論文發現：美國參議員做出關於台灣議題的政治決策時，. er. io. sit. 若門檻越高，四項變數對參議員的影響力越低。換言之，即使參議員多半具有支持台灣的誘因與動機，若支持台灣的門檻變得較高時，就不支持台灣，譬如可能. al. n. v i n Ch 受到美中經貿等外部因素的影響，改變對台態度。總之，多數美國參議員對台灣 en chi U 的態度本質上沒有穩定性與持續性。關鍵字：美國國會. 美國參議院. 對台軍售美台關係兩岸關係. iii. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(4) Abstract This thesis explores the atttiudes of US Senators on arms sales to Taiwan by analyzing the related issues in 2011. It first describes the evolution of the 2011 arms sales to Taiwan, followed by explaining the US Senate's influence and restrictions on US foreign affairs. This thesis finds that for the arms sales issues, two Senators not only dominate other members, but also use various political tactics to exert pressure on the executive branch, which makes the US government change its foreign policy toward. 政治大 Taiwan issue. Our empirical study focuses on four related issues and analyze 立. Taiwan. In other words, we found that certain Senators play a very important role in. Senators’attitudes toward Taiwan from four perspectives—namely, ideology,. ‧ 國. 學. constituent economic interests, committee participation, and participation of. ‧. Congressional Taiwan Caucus.. sit. y. Nat. Regarding the four issues explored here, different formations of the motions lead to. io. er. different thresholds for the Senators to support the issues. Based on the abovementioned four variables, this thesis found that when the US Senators make political decisions on. al. n. v i n C h the lower theUinfluence of the four variables the Taiwan issue, the higher the threshold, engchi on Senators’ attitudes on Taiwan issues. In other words, even if the Senators have. strong incentives and motivations to support Taiwan, if the threshold for supporting Taiwan becomes high, they will not support Taiwan. For example, they may be affected by external factors such as US-China trade issues and change their attitudes toward Taiwan. In short, most US Senators do not maintain stable and consistent attitudes towards Taiwan. Keywords：US-Taiwan-Relations, US Congress, Arm Sales to Taiwan, United States Senate, the Taiwan Strait iv. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(5) 目次第壹章緒論 ......................................................... 9 第貳章文獻探討 .................................................... 11 第一節美國外交決策的基本架構 .............................................................................. 11 第二節美國行政部門與立法部門對台灣的態度 ...................................................... 12 第三節美國對台政策的特徵 ...................................................................................... 15. 政治大. 第四節既有研究的特徵與問題 .................................................................................. 15. 立. 第參章美國參議員對於對台軍售議題的對台態度 ........................ 31. ‧ 國. 學. 第一節對台灣軍事相關議題的重要性 ...................................................................... 32. 對 2011 年「對台軍售議題」研究的敘述 .................................................. 37. sit. y. Nat. 第三節. ‧. 第二節美國參議員對於台灣議題的的重要性 .......................................................... 34. n. al. er. io. 第四節小結 .................................................................................................................. 41. i n U. v. 第肆章關於 2011 年對台軍售議題的實證研究 ........................... 43. Ch. engchi. 第一節研究對象 .......................................................................................................... 43 第二節變數的設定 ...................................................................................................... 50 第三節研究方法 .......................................................................................................... 65 第伍章研究結果 .................................................... 73 第一節各項變數對 Gang of 45 的影響力 .................................................................. 73 第二節各項變數對「現代化法案支持者」及「IOC 決議案支持者」的影響力 .. 77 第三節各項變數對「修正案 634 表決」的影響力 .................................................. 80 v. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(6) 第四節小結 .................................................................................................................. 96 第陸章研究發現 .................................................... 97 參考文献 .......................................................... 103. 表次表 2-1 有關台灣以及中國提案的提案者數量前 5 名（1989-2020）....................... 19 表 2-2 有關台灣以及中國提案的附署者數量前 5 名（1989-2020）....................... 19. 治政大 33 表 3-1 台灣軍事相關提案法案的表決記錄 ................................................................ 立 ‧ 國. 學. 表 3-2 美國國會對於外交領域的途徑方法 ................................................................ 38 表 4-1《修正案 634》的表決記錄 ............................................................................... 46. ‧. 表 4-2 兩黨的 DW-NOMINATE ................................................................................. 50. y. Nat. io. sit. 表 4-3 台灣及中國的選區經濟利益變數 .................................................................... 53. er. 表 4-4 各州對中「航空器，太空船以及其零件」出口比重 .................................... 55. al. n. v i n C ................................................................................ 表 5-1 贊成者的主要變數數值值 83 hengchi U 表 5-2 改變者的主要變數數值 .................................................................................... 83 表 5-3 有關 TAA 提案的提案者數量前 5 名（1973-2020 年） ............................... 84 表 5-4 修正案支持者（民主黨）的主要變數數值 ..................................................... 86 表 5-5 修正案支持者（共和黨）的主要變數數值 ..................................................... 86 表 5-6 修正案 634 支持者（民主黨）的有關台灣主要變數數量 ............................ 88 表 5-7 修正案 634 支持者（共和黨）的有關台灣主要變數數量 ............................ 88 表 5-8 Lockheed Martin 公司的政治捐款推移 ............................................................ 90 vi. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(7) 表 5-9 Raytheon 公司的政治捐款推移 ........................................................................ 92 表 5-10 Washington 州兩位議員對於 2011 年前後的 Boeing 公司捐款總額 ........... 94 表 5-11Boeing 公司的政治捐款推移 ........................................................................... 95 圖次圖 2-1 美國議員支持台灣的機制-（看不見的投票）............................................... 28 圖 4-1 台灣提案形式（1989-2020）........................................................................... 47 圖 4-2 台灣提案對於參議院的分配比重（1989-2020 年）...................................... 64. 政治大圖 4-3 兩黨議員在各項變數所佔的比重 .................................................................... 67 立. ‧ 國. 學. 圖 4-4 兩黨議員在研究對象所佔的比重與人數 ........................................................ 68 圖 4-5 HR.2838 修正案的團結率推移表 ..................................................................... 70. ‧. 圖 5-1 Gang of 45 與其他議員的 DW-NOMINATE（共和黨）................................ 73. y. Nat. er. io. sit. 圖 5-2 Gang of 45 與其他議員的 DW-NOMINATE（民主黨）................................ 73 圖 5-3 Gang of 45 與其他議員的 ACU 保守度 ........................................................... 73. al. n. v i n C ................................................................................ 圖 5-4 中國出口變數（民主黨） 74 hengchi U 圖 5-5 中國進口變數（民主黨） ................................................................................ 74 圖 5-6 Gang of 45 與另外議員的貿易收支變數（民主黨） ...................................... 74 圖 5-7 中國出口變數（共和黨） ................................................................................ 75 圖 5-8 中國進口變數（共和黨） ................................................................................ 75 圖 5-9 Gang of 45 與其他議員的貿易收支變數（共和黨） ...................................... 75 圖 5-10 Gang of 45 與其他議員的各項變數數值（民主黨） .................................... 76 圖 5-11 Gang of 45 與其他議員的各項變數數值（共和黨） .................................... 76 vii. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(8) 圖 5-12 三個類型的其他變數數值 .............................................................................. 77 圖 5-13 修正案 634 支持者與修正案 634 反對者的各項變數數值 .......................... 80. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. viii. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(9) 第壹章緒論 2017 年 6 月 13 日，巴拿馬（Panama）政府決定與台灣斷交，改與中國大陸建交。巴拿馬雖然對台灣來說是一個長期友邦，但台灣終究守不住。此外，中美洲邦交國薩爾瓦多（El Salvador）也於 2018 年 9 月 18 日決定台灣斷交，這使得台灣邦交國僅剩下 17 個。這些事件顯示，在國際社會中，中國佔有優勢地位，而台灣陷入嚴重的困境。另一方面，美國國會於 2018 年 3 月 16 日制訂《台灣旅行法》，. 治政其內容主要是容許美國行政部門的高階官員到台灣訪問大，等於實質加強美台關係。立美國國會通過該法案讓人們不免感到奇怪，畢竟台灣整體的國家力量遠不如中國 ‧ 國. 學. 國家力量。換言之，如果美國國會考慮國家整體利益時，就會應該跟其他國家一. ‧. 樣，較注重美中關係。然而，眾議院和參議院卻都一致通過「台灣旅行法」。實際上，在主要先進國家的政治機關中，只有美國立法部門，明顯地表示對台支持。. y. Nat. io. sit. 這顯示，美國國會不但可能依據跟國際社會不同的基準做出決議。一般來說，美. n. al. er. 國對於國際社會具有絕對的影響力，其政治決策牽涉到世界各國。從此角度來看，. Ch. i n U. v. 既然美國立法部門制度上對於外交領域，擁有條約批准権等相當的權限，我們就. engchi. 必須理解美國立法部門在外交領域的決策特色。從此觀點來看，我們只要分析美國國會支持台灣的原因，就會能理解其特色。另外，美國國會在兩岸關係上扮演重要角色。譬如說由美國國會制定的《台灣關係法》，使得台灣可以維持自身的安全保障，也可以維持美台中的三邊關係的穩定性。另一方面，1996 年「臺灣海峽飛彈危機」的導火線之一，其原因也是美國國會允許李登輝總統訪美。整體來說，美國國會對於台灣議題的政治決策，持續對兩岸關係帶來重要影響，因此我焦之所在。本論文透過分析2011年對台軍售議題，探討美國議員的對台態度。由於台灣 9. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(10) 在安全保障方面需要依賴美國的軍事力量，當台灣希望維持國家存續，就必須至少堅持現行的美台軍事關係，反過來說，美台軍事關係對於中國來說，是實現國家統一上最大的障礙物，因而當美國試圖加強美台軍事關係時，中國政府不但堅持反對，而且對美國施壓。由於美國政府也注重美中關係的穩定性，對台軍事政策受到中國壓力的影響，典型例子就是「八一七公報」。因此，台灣軍事議題最突顯美台中的三方關係。從此角度來看，本論文分析美國議員對於對台軍事議題的態度，不但能瞭解美國議員對台灣的「真正」的看法及支持度，而且掌握美中. 政治大另外，本論文的研究單位是美國參議員。既有研究的研究單位大致是美國眾議員，立. 關係影響美國議員對台態度的程度。因此本論文的研究對象為國會對台軍售議題。. 那麼，為何本論文的研究單位是美國參議員？主要是由於美國參議院也與眾議院. ‧ 國. 學. 一樣，在美國台灣政策上扮演重要的角色。譬如說，除非兩院彼此合作一致，否. ‧. 則《台灣關係法》並不成立，對於《台灣安全加強法》，它雖然通過眾議院的表. io. er. 重要的存在，因此我們還是必須探討參議員的態度。. sit. y. Nat. 決，然而在參議員就被擱置，未能成立，顯示美國參議院對於美國台灣議題是很. 本論文共分為六章。第壹章是本論文的研究動機與目的，第貳章檢閱相關文. al. n. v i n Ch 獻，掌握既有研究的特色與問題。第參章則包括兩個論述：其一，對於美台關係 engchi U 的參議員及對台軍售議題的重要性，並解釋為何我們需要關注參議員對對台軍售議題的態度；其二，詳細敘述「2011年對台軍售議題」的觀察重點、事件推移、及其中美國議員所扮演的角色。對於2011年對台軍事議題，美國議員對行政部門強烈施壓，使得美國政府有所改變對台軍售決策。本論文以此議題做為實例，試圖掌握美國議員對於美國國外交領域的影響力與限制。第肆章與第伍章則為議員投票分析的實證研究，以解釋美國參議員的對台態度。最後第六章則整理本論文的研究發現並提出結論。. 10. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(11) 第貳章文獻探討本章通過文獻回顧，探討既有研究的特徵與問題。本論文特別聚焦既有研究中的「實證研究」。美國國會於過去至現在審議多樣的台灣議題，因此當美國議員對這些議題的政治決策具有共通性，就突顯了美國議員對台態度的特性。. 第一節美國外交決策的基本架構美國憲法為了排除統治者的獨裁而將統治權限分成聯邦與州；立法、行政、. 政治大制定法案，行政部門執行，法院解釋。這雖然是對於美國政治的基本機制，但是，立司法；眾議院與參議院，建立權力制衡原則。在如此嚴重的三權分立之下，國會. ‧ 國. 學. 對於外交政策領域，只有行政部門與立法部門，才擁有相當的權限。另一方面，對於實際的外交政策過程，不但兩個政治機關往往互相爭執，其範圍也廣泛，如. ‧. 戰爭遂行、條約閣僚及條約交涉責任者的指名、環境問題等。（淺川 2007，86）。. sit. y. Nat. 其原因與二戰後的美國外交政策的變遷有關。對於外交領域，總統與國會的力量. al. er. io. 關係原本符合「兩個總統」（Two presidencies）（Wildavsky 1975）。這指的是總. v. n. 統往往在內政領域方面，較多受到國會壓力，因此其權限與裁量都限制。另一方. Ch. engchi. i n U. 面，外交問題由於與議員選區利益沒有太直接的關係，使得議員對於外交問題的興趣遠低於國內問題，也因此較不會針對外交問題向總統施壓。換言之，美國總統在外交領域不受到立法部的干涉，可以有很大的空間實現他想要的外交政策。實際上，自二戰結束後至 1970 年代，國會之所以承認總統在美國外交政策上的主導力，主要是為了對抗蘇聯的共產主義擴張，而允許總統主宰外交領域。因此不管民主黨或共和黨，美國國會基本上會傾向支持總統的外交決策。（Robinson 1967； LeLoup Shull 1979）。然而，美國在越戰中慘敗，民眾不但對於行政部門主導外交政策失去信任，同時也認為，國會必須積極涉及外交政策過程，以捍衛美國國家利益。於是國會 11. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(12) 於 1973 年制定了《戰爭權力法》之類的法案，並僱用了通曉外交政策的許多議員助手，使國會主導的範圍延申到外交政策的制定。越戰後的外交相關研究都提到，國會對總統外交政策的支持逐漸下降（Lindsay Ripley 1992，434），甚至「國會日益積極介入美國外交決策程序，有效地發揮了對總統外交權利的監督和制衝作用」（信强 2005，27）。換言之，美國國會對於外交政策也有相當的權限，總統在外交政策方面，需要考慮國會立場，而且當國會通過與總統政策方針相反的法案時，「能夠成功地迫行政部門遵從國會的意見」（信强 2005，226）。整體來說，美. 政治大無法在所有的外交領域之上發揮力量。那麼，美國國會可以在哪些方面的外交領立國國會對於外交政策擁有與總統匹敵的力量。然而，外交領域的範圍廣大，國會. 域上發揮力量？ Lindsay 、Ripley （1992）首先將外交政策分成三種類型，其中. ‧ 國. 學. 危機性政策領域基本上由總統來主導，而在戰略性政策領域，相對來說比危機性. ‧. 政策領域容易受到國會的壓力。至於架構性（structural）政策，則由於各自政治行. y. Nat. 為者的利害錯綜複雜，美國國會可以有較多著力點，積極地涉入外交議題。Ronser. er. io. sit. （1995，11）也提到，對於經濟、國家安全等傳統外交領域，總統的權限與裁量均較強，然而，國會對於人權等新外交領域可以發揮較多的權限與裁量。整體來. al. n. v i n Ch 說，國際政治的情況、總統的支持率等各種各樣的因素影響總統和國會的權力關 engchi U 係，而國會可發揮影響力的外交領域較為分歧。. 第二節美國行政部門與立法部門對台灣的態度一、美國行政部門的對台態度美國於 1978 年決定和台灣斷交後，行政部門之所以傾向持續支持和中國的外交關係，主要是考慮到，只要維持美中關係的穩定與發展，就可以獲得龐大的國家利益。這當然影響美國總統對台灣的外交政策。Boardman、Xiaobu（1998，52-62）提到，美國總統對美國和台灣的關係有一個循環模式（cyclical pattern），他們首 12. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(13) 先將總統在美中外交上追求的效用分成三個項目。其一，國際政治層面上，美國的穩定性（international political stability；IPS）；其二，國際經濟層面上，美國的經濟利益（international economic opportunity；IEO）；其三，美國價值觀的傳輸（international political value；IPV）。根據這個模式，歷任總統通常於任期期間比較重視美中關係，主要是因為中國的經濟力量對於國際社會的影響力，遠大於台灣。因此，總統在任期間為了盡量提高 IPS 與 IEO 的效用，往往比較重視中國。另一方面，歷任總統都只有在選舉年時，明顯地表明對台支持。主要是因為美國. 政治大僅是最重要的價值觀，而且美國人民希冀看到總統將民主價值觀傳播到其他國家。立總統為了實現連任，需要獲得廣泛的輿論支持。而民主對一般美國人民來說，不. 因此美國總統在選舉時，往往比較重視 IPV。於是，我們往往看到美國總統在選. ‧ 國. 學. 舉時譴責中國的威權體制，同時表示尊重與支持民主的台灣。此外，候選人也往. ‧. 往透過對中國的指責，或對台灣的表揚，來攻擊現任總統，此模式至少符合柯林. y. Nat. 頓政權以後的美國政權。1譬如，柯林頓總統在和布希總統競選期間，好幾次批評. er. io. sit. 中國人權、西藏以及軍事問題，而且不但表達對台灣關係法的支持，還宣稱將施行布希政權承諾的對台 F-16 出售的政策。然而，柯林頓總統就職以後，由於受到. al. n. v i n Ch 中國政府的壓力，逐漸改變對台灣態度。譬如，美國國會雖然於 1995 年推動李登 engchi U 輝的訪美以及台灣加入聯合國的政策，但柯林頓政府之所以反對這些政策，主要是因為中國政府以召回駐美大使、國防部長訪美行程延期、以及暫停兩國的軍事交流，來對柯林頓政府施加壓力。此外，台海危機自 1995 年發生到 1996 年，柯林頓政府雖然派遣了航空母艦通過台灣海峽，但卻為了維持美中關係與兩岸關係的穩定，而實行減緩軍事緊張的政策。最後，柯林頓政府於 1997 年與江澤民主席. 一起發表宣言，樹立美中之間「建設性戰略夥伴關係」，並於 1998 年宣稱所謂的「三不政策」。 1. 林品貝，2010，＜第二節美國的兩岸政策（1991-2008）＞《美國國會對台之作為與態度（1991-2008）》，台北：東吳大學政治學研究所博士論文，47-56。. 13. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(14) 小布希政府也在總統選舉期間，不但批評柯林頓政府的親中政策，同時也將中國視為「戰略競爭者」（strategic competitor）。實際上，小布希政權當時對中國政府的態度嚴厲。譬如，2001 年 4 月發生的軍機擦撞事件造成中美關係的緊張。實際上，小布希政府當時不但決定將台灣供給 8 艘柴油潛艦等多項武器，對台軍售方式也有所改變，讓台灣可以隨時向美國提出軍購要求。也就是說，此軍售案是 1992 年以來，美國最大規模的對台軍售案。此外，小布希總統也對美國媒體提到，會全力捍衛台灣安全。. 政治大小布希政府不但在國家安全上，必須重視反恐怖政策，同時也在國際社會上，建立. 小布希政府對中國的嚴厲態度，於 2001 年美國發生 911 恐怖事件後有所改變。. 立反恐怖活動的包圍。美國只有和中國合作，才可能實現這樣的政策目標。因此. ‧ 國. 學. 美國和中國的關係其後大幅改善，於此同時必然逐漸影響美台關係。譬如，陳水. ‧. 扁政權於 2003 年雖然通過了公投法，美國國務院則提到，美國一面遵守台灣民主. y. Nat. 化的發展，一面反對改變兩岸關係現狀的任何行為。小布希政府對台灣態度其後. er. io. sit. 逐漸變得更嚴厲。陳水扁總統 2004 年大選時，實施台灣加入聯合國的公投，小布希政府將則此倡議視為單方面地改變兩岸關係的行為，強烈反對。整體來說，即. al. n. v i n Ch 使近年來歷任總統在執政初期都比較重視美台關係，但隨著中國國力增強，使得 engchi U 美國國內外受制於中國的影響力增大，歷任美國總統在任期當中就不得不比較重視美中關係。. 二、美國立法部門的對台態度美國立法部則持續支持台灣。實際上，許多中國學者分析美國國會議員對國會提出的提案性質，研究結果都發現，美國國會對台態度持續友好（張光、習大明 2007；陳炯邢悅 2006；李莉 2009：86-107）。譬如，張光、習大明（2007， 23）分析 1977 年-2006 年期間 240 餘件有關台灣的提案後發現：這些提案不但都支持台灣，而且是「絕對大多數對中國大陸持消極或不利態度」。實際上，台灣 14. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(15) 議題與美中關係具有密切的關係。林品貝（2010，15-16）分析 1991 至 2008 年間美國國會對台提案後也發現，許多對台提案不僅涉及中國問題，而且對中提案也涉及台灣問題，因而「區分中國法案與台灣法案最為困難」。換言之，美國議員的對中態度與對台態度互相作用。. 第三節美國對台政策的特徵雖然美國對台政策基本上是在行政部門與立法部門之間對立中開展的，但此對立給兩岸關係的穩定性卻會帶來正面影響。Hao（1998）提到，兩者對立是在美. 治政台中三方關係的穩定上，所必需存有的自動調節機制（Self-adjusting Mechanism），大立兩者對立的本質是「零和博弈」（zero-sum game），即一方的利益意味著另一方 ‧ 國. 學. 的損失。實際上，1978 年台灣與美國斷交以後，雖然台灣的議價力量（bargaining. ‧. power）弱於中國，行政部門則因考慮「親台」的國會與「反中」的國內輿論而需要實施比較穩健的台灣政策。這是海岸關係保持穩定性的原因之一。實際上，當. y. Nat. io. sit. 行政部門想實施將海岸關係根本改變的政策時，立法部就將強烈反擊行政部門。. n. al. er. 譬如，雖然 Cater 政權於 1978 年實施了與台灣斷交，使得立法部門制訂了台灣關. Ch. i n U. v. 係法。柯林頓總統也於 1997 年宣稱了「三不政策」，使得共和黨議員翌年提出了. engchi. 「反彈道飛彈條約」。簡單而言，兩者對立在美中台的三者保持均衡關係上扮演重要的角色。那麼，美國議員為何持續支持台灣？本論文透過分析既有「實證研究」，探討美國議員支持台灣的主要原因。. 第四節既有研究的特徵與問題關於台灣議題的既有研究可以分成三個類型：其一是分析特定時期或特定議題的美國議員對台灣的政治行為或態度。此類型的研究取向基本上是個案研究；其二是分析對台提案的美國議員特色。此類型的研究取向基本上是實證研究；其三 15. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(16) 是分析各政府對台提案的增減或表決記錄。此類型的研究取向基本上是量化研究。本論文之所以特別聚焦實證研究，是由於外交政策多半不但由行政部門和立法部門的日常互動來決定，而且重大外交問題也絕不自外於日常外交決策（Carter James 2009： 9）。因此若在美國發生重要的外交問題，美國議員的政治行為會反映美國議員對其問題的態度。從此角度看來，我們之所以需要探討對於台灣議題的美國議員性質，是因為議員會依據其個別特質，做出關於台灣議題的政治決策。因此，本論文的文獻探討聚焦在既有研究當中的實證研究。此外，除了少部份研究. 政治大. 外，既有研究的研究單位都是眾議員，因此本論文後續的分析對象同樣聚焦於美國眾議員。. 立. 一、既有研究的特徵. ‧ 國. 學. 本節論述既有「實證研究」的概要與特徵。首先，本節針對既有研究的「研. ‧. 究單位」及「主要變數」等研究設定，其次提到，既有研究的研究結果與問題。. y. sit. io. er. （一）研究單位. Nat. 本節通過此過程，試圖系統地掌握美國議員的對台態度以及既有研究的問題。. 美國國會的表決形式基本上有兩個：其一，投票紀錄（Roll-Call-Voting）：此. al. n. v i n Ch 形式將各位議員對於一個提案的支持、反對或棄權記錄下來；其二，口頭投票 engchi U. （VoiceVote）：此形式對於一個提案的表決, 各位議員分別喊“Yeas”或“Nays” ,看哪種聲音大來判斷表決結果，因而將各位議員對於一個提案的支持、反對記錄下來。2 一般來說，研究者之所以以投票的表決記錄來探討美國議員對特定議題的態度，是由於研究者只要以投票的表決記錄分析美國議員的政治決策，就能基於同樣的尺度，探討議員的特色（Carter Scott 2009， 7）。Xie（2009，19-20）也提到，投票紀錄的優點有三個：一，容易得到表決結果；二，與訪問研究等個案研究不 2. 陳炯、邢悅，2006，〈美國國會對台議案的表決特點——對 1990 年以來美國國會投票行為的研究〉，《現代國際關係》，3：43。. 16. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(17) 同，不會發生測量誤差（measurement errors）的問題；三，它之所以在推估個別議員的偏好（preference）時為有效的指標，是因為其表決結果被記錄，研究者容易推估美國議員在政治信念、選區利益及黨派等因素中，根據任何因素，做出政治決策。也就是說，其決策反映各議員對不同議題的偏好。然而，對於台灣議題的投票紀錄極少。Xie（2009,78-99）以兩個法案（美國反飛彈防御體系法案與台灣安全加強法）的投票紀錄，分析美國議員的對台態度。此研究是對於台灣議題投票紀錄的唯一研究。於是，既有研究的研究取向以兩個研究單位為主：其一，透. 政治大支持台灣的原因（Wu 2009；關弘昌 2014；林品貝 2010）。附署者是指：當一位立過分析對台提案的提案者（Sponsor）與附署者（cosponsors）特色，探討美國議員. 議員支持一個提案時，通過署名其法案，表示對其法案的支持，其議員叫附署者、. ‧ 國. 學. 因此台灣提案的附署者都是積極支持台灣的。這些研究企圖透過從各種台灣議題. ‧. 中，抽取各位議員的共同性質，藉以發現支持台灣的議員一般特色。具體來說，. y. Nat. 美國的提案形式有四個：其一，法案（Bill）：法案是指：立法多半通用的一種格. er. io. sit. 式，若法案的內容與形式都通過兩院的表決，總統簽署，就可以成為全國最高法律；其二，聯合決議案（Joint Resolution）：聯合決議案原則上等於法案，當它. al. n. v i n Ch 成立時，就發生法律效果；其三，共同決議案（Concurrent Resolution）：即使兩 engchi U. 院都同意一件共同決議案，其決議案就不發生法律效果，因此它的目的主要表示，兩院的事實、原則、意見及態勢；其四，決議案（Resolution）：決議案的效力範圍限於本院，不能拘束另外議院，因此不必通過後送到另外議院審議，即使它通過本院決議，就不發生法律效果。根據上述形式，台灣提案的種類與內容都是多樣的，如法案、共同決議案、台灣加入國際機關的決議案、軍售法案等。3因此若其提案者和連署者的意識形態等性質都沒有兩樣，我們就可以發現議員對台灣態度的共通性；其二，分析所屬「台灣連線」（Taiwan Caucus）的議員特色（張光，. 3. 陳治世， 1986 ，《美國政府與政治》，臺北：臺灣商：14-19。. 17. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(18) 習大明 2009a；Kastner Grob. 2009）。台灣連線是指：在美國兩院的「非公式」. 議員團體。台灣連線成員不但傾向支持台灣，所屬成員數也眾多。因此既有研究將台灣連線視為「親台」國會組織，探討其成員的特色。整體來說，既有實證研究的特色之一是研究單位都是「親台議員」，立法部門的台灣議題都是由這些親台議員主導的，譬如，張光、習大明（2007：29）分析 1977 年至 2006 年期間對台提案的提案者特徵後發現：天安門事件之後，提案者多半是由積極支持台灣的「台灣幫」提出的。也就是說，在國會出現了對台提. 政治大年-2006 年間 513 件有關對中提案，探討美國眾議院的對中態度，那些提案多半是立案的「專業戶」，這些親台議員往往是反中國議員。Xie（2009 ，37-50）分析 1973. 有關台灣提案。研究結果發現：關於中國的提案多半是對中國頗為嚴厲；中國議. ‧ 國. 學. 題數量與美中關係變化互相作用。另外，本論文收集冷戰後（1989-2020 年）有關. ‧. 台灣以及中國提案的提案者及附署者數量，其數量前 5 名如下表所呈示，具體來. y. Nat. 說，中國提案一共 785 件，台灣提案則一共 231 件，數值收集於美國國會圖書館. er. io. sit. 網站的「國會提案和決議」部分。收集方法是對於其網站的「更多選擇（MORE OPTIONS）」設定「標題（Titles）」的查詢條件，查詢「Taiwan」或「China」關. al. n 4. 鍵詞（請參照註釋 4）。. Ch. engchi. i n U. v. 4. Library of Congress. "China" https://www.congress.gov/quick-search/legislation?wordsPhrases=%22china%22&titles=on&congresses %5B0%5D=all&legislationNumbers=&legislativeAction=&sponsor=on&representative=&senator=&sear chResultViewType=compact&q=%7B%22congress%22%3A%5B%22101%22%2C%22104%22%2C%2 2103%22%2C%22106%22%2C%22102%22%2C%22105%22%2C%22107%22%2C%22108%22%2C% 22109%22%2C%22110%22%2C%22111%22%2C%22112%22%2C%22113%22%2C%22116%22%2C %22115%22%2C114%5D%7D (November 22, 2018). Library of Congress. "Taiwan" https://www.congress.gov/quick-search/legislation?wordsPhrases=%22taiwan%22&titles=on&congresses %5B0%5D=116&congresses%5B1%5D=115&congresses%5B2%5D=114&congresses%5B3%5D=113 &congresses%5B4%5D=112&congresses%5B5%5D=111&congresses%5B6%5D=110&congresses%5B 7%5D=109&congresses%5B8%5D=108&congresses%5B9%5D=107&congresses%5B10%5D=106&co ngresses%5B11%5D=105&congresses%5B12%5D=104&congresses%5B13%5D=103&congresses%5B 14%5D=102&congresses%5B15%5D=101&legislationNumbers=&legislativeAction=&sponsor=on&rep resentative=&senator=&searchResultViewType=compact (November 22, 2018).. 18. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(19) 表2-1 有關台灣以及中國提案的提案者數量前5名（1989-2020）眾議院的台灣提案. 眾議院的中國提案. 州名. 名字. 政黨. 數量. N ew Jersey. Andrew s. 民主黨. N ew York. Solom on. 共和黨. O hio. B row n. O hio. C habot. C olorado. Tancredo. 參議院的台灣提案. 參議院的中國提案. 州名. 名字. 政黨. 數量. 州名. 名字. 政黨數量. Lott. 共和黨 6. 州名. 名字. 政黨數量. 11. N ew York. Solom on. 共和黨. 39. M ississippi. 10. N ew Jersey. Sm ith. 共和黨. 37. Alaska. N orth C arolina H elm s. 共和黨 26. 民主黨. 9. C alifornia Rohrabacher 共和黨. 17. O hio. 共和黨 5. Arizona. 共和黨. 9. N ew York. G ilm an. 共和黨. 14. C olorado. G ardner 共和黨 5. M aine. M itchell 民主黨. 9. 共和黨. 9. C alifornia. Lantos. 民主黨. 13. N ew Jersey. Torricelli 民主黨 5. M innesota. W ellstone 民主黨. 9. M urkow ski 共和黨 6 B row n. Florida. Rubio. 共和黨 15. H utchinson 共和黨 11. 表2-2 有關台灣以及中國提案的附署者數量前5名（1989-2020）眾議院的台灣提案州名. 名字. 眾議院的中國提案政黨. 數量. C alifornia Rohrabacher 共和黨. 州名. 參議院的台灣提案. 名字. 政黨. 數量. 64. C alifornia Rohrabacher 共和黨. 120. 參議院的中國提案. 州名. 名字. O klahom a. Inhofe. 數量州名. 名字. 共和黨 19 N orth C arolina H elm s. 數量. 共和黨 40. O hio. C habot. 共和黨. 51. N ew Jersey. Sm ith. 共和黨. 103. Alaska. W isconsin. Feingold. Indiana. B urton. 共和黨. 48. Virginia. W olf. 共和黨. 91. Arizona. K yl. 共和黨 15. M innesota. W ellstone 民主黨 26. C alifornia. Royce. 共和黨. 39. Indiana. B urton. 共和黨. 85. N orth C arolina. H elm s. 共和黨 13. C onnecticut Lieberm an 民主黨 25. Texas. Sessions. 共和黨. 37. M ississippi. Lantos. 民主黨. 69. 立. 來源：美國國會圖書館. M urkow ski 共和黨 17. 政黨. 政治大. C onnecticut Lieberm an 無黨 13. Illinois. Sim on. 民主黨 31. 民主黨 25. ‧ 國. 學. 根據上表，可以發現，中國提案與台灣提案的提案者與附署者是相當一致的。譬如， California 州的 Rohrabacher 不僅是於 2002 年 4 月成立的台灣連線的發起人. ‧. 之一5，於 2011 年提到，將胡錦濤政府等於殺掉自己國民的納粹政府。6另外，《Taipei. sit. y. Nat. Times》於 2001 年提到，New York 州的 Solomon 共和黨眾議員與 North Carolina 州. al. er. io. 的 Helms 共和黨參議員是在美國國會上最堅持支持台灣，7譬如，Helms 參議員是. v. n. 《台灣安全加強法案》的提案者之一，法案最初的文本不僅是由台灣人公共事務. Ch. engchi. i n U. 協會（Formosan Association for Public Affairs 簡稱：FAPA）與 Helms 等共同起草，而且他主導該法案（張子介 2015，106-108）。整體而言，親台議員與反中議員相同，因此台灣議題與中美關係變化互相作用。. 5. 大紀元，2002，<美國眾院成立台灣>,http://www.epochtimes.com/b5/2/4/11/n182661.htm 查閱時間： 2019/5/11 6 THE HIll .2001.“Republican lawmaker compares China to Nazi regime” https://thehill.com/blogs/blog-briefing-room/news/138905-republican-lawmaker-compares-china-to-naziregime ( January 23, 2019). 7 Taipei Times “US Congressman Gerald Solomon: a Taiwan patriot” http://www.taipeitimes.com/News/editorials/archives/2001/11/16/0000111814 ( January 23, 2019).. 19. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(20) （二）主要變數對台議題的既有研究都大致透過「意識形體變數」、「政黨變數」、「選區利益變數」及「外交委員會變數」四項變數，探討美國議員的對台態度。因此本論文也總結這四個變數對美國議員的影響力。意識形態變數 Hunt（1987）將意識形態視為「將個人的符號、價值觀以及信念一體化的系統，它也具有連貫性」。根據如此定義，Xie（2009，21）提到，由於個人的意識. 政治大就能得知其變數對美國議員的影響力。實際上，美國議員做出政治決策時，意識立. 形態具有連貫性、一致性及穩定性，研究者因而只要分析美國議員的意識形態，. 形態發揮最重要的影響力。譬如，Kozak（林博文翻 1994，319-358）對美國議員. ‧ 國. 學. 的採訪研究後發現，議員百分之六五在投票決策上最注重意識形態。意識形態是. ‧. 美國議員對於外交領域的政治決策也具有顯著影響力。Kritzer（1978）提到，美國. y. Nat. 國會議員於 1970 年代對國際人權問題的關注度極高, 因而許多議員都根據自由主. er. io. sit. 義信念，做出外交領域的政治決策。另一方面，美國的民主黨和共和黨對於外交領域的意識形態分歧，即民主黨傾向支持自由主義，共和黨則傾向支持保守主義，. al. n. v i n Ch 如此意識形態的差異在美台關係之上扮演重要角色。冷戰期間，美國國會的保守 engchi U. 派之所以支持國民黨，是因為國民黨不但反共產主義，而且是自由經濟的推進者。. 然而，1980 年代，國民黨對台灣人民的壓迫使得「自由派」美國議員失望，反而他們與 FAPA 等遊說團體合作，積極推進台灣民主化。這是台灣實現民主化的原因之一(Bush 2004)。1990 年代以後，在舊共產主義國家的民主化過程，許多美國議員都將順利達成民主化的台灣視為民主化的「榜樣」，積極支持台灣（Calder 2014， 179）。. 20. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(21) 可以說是美國議員支持台灣的原因，即台灣和美國共享包括民主在內的諸多價值觀（Wu 2009，397； Xie 2009，96-99； Bush 2004，223）。整體來說，既有研究結果都發現，意識形態是美國議員支持台灣的最大原因。政黨變數政黨變數會牽涉美國議員對於外交議題的態度。政黨變數可以分成「黨派變數」與「一致性政府、分立政府變數」。黨派變數是指：所屬政黨的意向對議員政治決策的影響力。既有研究結果表示，黨派變數對美國議員的影響力沒有定論。. 政治大因此美國議員的政治決策當時大致是跨黨派（Wittkopf McCormick 1990）。越戰立. 越戰以前，民主黨議員與共和黨議員都為了對抗蘇聯而持續支持總統的外交政策。. 以後，許多議員則都可以不但涉及到美國外交政策，而且往往根據自己的政黨立. ‧ 國. 學. 場來決定政治決策。Lindsay、Ripley（1992）分析其原因有兩個：其一，越戰以後，. ‧. 政黨積極涉及外交政策過程；其二，黨內的意識形態歧異縮小，但政黨之間的意. y. Nat. 識形態歧異卻擴大，使得所屬同一政黨的議員彼此能較易合作，做出政治決策。. er. io. sit. 也就是說，美國議員決定外交政策的原因主不見得是黨派，而是意識形態。然而，這發生一個問題，美國議員對於一個外交決策的原因主要是「黨派變數」還是「意. al. n. v i n Ch 識形態變數」？林品貝（2010，27-28）提到，關於外交領域的研究取向，基本上 engchi U 是依循國會的投票紀錄。這種紀錄可以比較容易掌握黨派變數對議員的影響力。. 譬如，當民主黨議員都支持一個法案，民主黨議員看來根據黨派變數，做出政治決策。然而，當民主黨議員的意識形態都沒有兩樣，就無法分辨其決策是根據意識形態或黨派變數。換言之，既有研究取向很難正確地分辨議員政治決策究竟是受到哪一個變數的影響，這也是方法上有關議員政治決策研究的最大議題。其次，關於台灣議題，陳炯、邢悅（2006）分析 1989 年至 2005 年期間對台提案表決結果後發現：無論民主黨議員與共和黨議員，表決支持率均為 90%以上，可見，兩黨對台灣的政治決策基本上沒有兩樣。另一方面，實證研究結果則發現， 21. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(22) 不但共和黨議員的台灣支持度較民主黨議員為高，而且，意識形態較為保守的共和黨議員比較傾向支持台灣（Xie 2009;關弘昌 2014；林品貝 2010；Kastner Grob 2009）。兩黨對於台灣議題關注的領域也頗分歧。譬如，有些研究透過分析兩黨黨綱，探討兩黨對於台灣議題的關注領域。這些研究發現，共和黨對台灣安全保障的關注度較高，共和黨頻繁主張：美國為了堅持台灣的安全保障而積極支援台灣。另一方面，民主黨雖然強調中共的人權侵害、宗教壓迫、西藏及台灣等問題，但對台灣安保的態度卻低調（林品貝 2010，74；林正義 2009）。Xie（2009）提. 政治大種法案。也就是說，民主黨對台灣人民的基本權益的關注度雖然較高，但對軍事立. 到，若某一個法案中有加強美台軍事關係的意圖，民主黨議員的青睞傾向拒絕這. 關係的關注度卻較低。. ‧ 國. 學. 另外，兩黨對中國與台灣的偏好差異會牽涉到與台灣有關的實際政策。譬如，. ‧. 夏立平（2002，46）提到，由於民主黨比較傾向支持中國，民主黨在國會佔有多. y. Nat. 數時，比較容易出現對台灣不利的政策，另一方面，由於共和黨比較傾向支持台. er. io. sit. 灣，共和黨在國會佔有多數時，比較容易出現對台灣有利的政策。整體來說，黨派變數對兩黨議員究竟有何影響力，過去的研究頗為分歧。. al. n. v i n Ch 另一項政黨變數是「分立政府（divided government）與一致性政府（unified engchi U. government）變數」。這是指：對於國會的執政黨與總統的所屬政黨一致或不一致時，對議員政治決策的影響力。然而，研究者對於此變數是否影響美國議員行為，發現也頗分歧。有些研究提到，分立政治時期，多數派政黨對總統的態度雖然較為嚴厲，但最終往往遵守總統的外交決策（Hathaway Tama 2002；Hendlickson 1998）。 Fironia（1996）也透過二戰後之 Regan 政權時期的條約等批准率，來分析分立政府對美國議員的影響力。研究結果發現：參議院的批准率在分立政府期間較高，因此分立政府並不影響美國議員的投票行為。然而，O’Holloran（1994）則分析，分立政府對於美國貿易政策多少影響美國議員的政治決策，研究結果發現：分立 22. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(23) 政府期間，當多數派政黨支持貿易保護主義，此時的外貿政策傾向不實施自由貿易政策。Mccormick et al（1997）分析布希政權與柯林頓政權的分立政府期間對美國議員的影響力，研究結果發現：分立政府期間，跨黨派出現的比例較一致性政府期間為少。以台灣議題來說，有些研究發現，在共和黨佔有國會多數的柯林頓政府時，共和黨眾議員提出的台灣提案比其他期間為多，即美國共和黨以台灣議題對民主黨總統施壓（Xie 2009，40-41）。但是，林品貝（2010，38；109-146）則分析 1991. 政治大發言人數，一致性政治與分立政府之間都沒有兩樣。關弘昌的研究（2014，24-25）立至 2008 年期間對台提案後發現：台灣提案的連署人數、提案類型與其審議過程的. 也分析 2000 至 2011 年期間對台提案的提案者及附署者後發現：對於一致性政府. ‧ 國. 學. 期間，雖然親台議員比分立政府期間積極支持台灣，但研究對象期間卻大概是一. ‧. 致性政府，因此期間法案數量自然較多。也就是說，「分立政府」期間的研究樣. y. Nat. 本因較少而發生兩項變數的差異。整體來說，不管台灣議題或其他外交議題，美. 總統人氣、政策對象差異等各種因素的影響。. n. al. 選區利益變數. Ch. engchi. er. io. sit. 國議員的外交決策雖然會受到分立政府變數的影響，然而，其決策也同時會受到. i n U. v. 無論美國或其他國家，國會議員最注重的就是尋求連任。因此美國議員往往為了獲得連任，而做出諸多政治決策。從此角度來看，美國議員實現連任的最好方法之一，是提供選區利益，藉以得到選民的支持。選區利益可以分成「選民變數」和「選民經濟利益變數」。對於選民變數，Dahl（1961）提到：不但每個美國人都是基於自己的宗教、種族與族群等，形成各社區，而且其社區群往往對於政治空間彼此開展競爭。然而，只有經過如此競爭，每個美國人才可以享有政治上的利益分配，並將多元社會與民主社會維持下來。因此，不論是宗教、種族與. 23. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(24) 經濟等利益團體，都積極涉及到政治領域。從此角度來看，美國議員獲得連任的有效方法之一，是獲得其選區佔有優勢地位的特定選民支持。以台灣議題來說，有些研究發現，當台裔美國人在一個地域的族群中佔的比重多於中裔美國人，該選區議員會比較傾向支持台灣。譬如，Kastner、Grob （2009， 69）分析 2005 年至 2006 年期間的台灣連線成員特徵後發現，台裔美國人在一個選區的族群中所佔的比重越高，該地區議員所屬台灣連線的可能性也越高。另一方面，此研究發現，中裔美國人在一個選區的族群所佔的比重高於台裔美國人，. 政治大力的能力，在選區內不易發揮影響力。實際上，雖然 FAPA 等台裔遊說團體的規立該選區議員加入台灣連線的可能性不高，主要是中裔美國人較缺乏系統運作其勢. 模很小，但其遊說活動與組織運作卻是有效果且有效率的，可以對美國國會發揮. ‧ 國. 學. 影響力（張光、習大明，2009a；張子介 2015；Calder 2014；Chen 2008；Kastner. ‧. Grob 2009；Bush 2005；林品貝，2010）。這表示，一個族群對選區的影響力不見. y. Nat. 得決定其族群在選區所佔的比重，而決定其族群的組織運作能力。. er. io. sit. 選區經濟利益也會牽涉美國議員的政治決策。美國議員的政治決策之所以往往注重其決策對選區所帶來的經濟利益，是由於當其決策讓選區能保全經濟利益. al. n. v i n Ch 或迴避經濟損失時，其議員就會可以獲得選區支持（Fiorina 1974；Mayhew 1974）。 engchi U 這裡提出「地區主義」（Parochialism）的概念，牽涉到美國議員對於外交領域的政治決策。譬如，地區主義是在國防政策上的一個重要指標。當某一個地區的防衛產業頗為盛行時，美國國防政策的變化，將影響軍事預算的增減，進而對特定地區經濟帶來重要的影響，因此該地域的議員會傾向支持與軍事有關的法案（Lindsay，1990）。有些學者則提到，議員不但在決定外交政策上並不考慮選區利益，反而注重意識形態及政黨變數，因此地區主義原本不存在（Berstein Anthony 1974；Flesher 1983；Poole Rosenthal 1991）。另外，地區主義具有一個問題，它使得外交政策的複雜性過度簡化。林品貝（2010：43-44）提到，即使某一位議員 24. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(25) 的選區內的軍事產業頗為盛行，該選區議員對於軍事外交政策的政策決策其實會受到各種因素的影響，然而，既有研究取向都無法分辨，議員究竟是根據選區經濟利益還是其他因素，來決定有關軍事提案的政治決策。整體來說，既有研究對地區主義的存在及有效性等看法也出現分歧。至於台灣議題，選區經濟利益也是對於實證研究的主要變數之一。選區經濟利益是指：各州對台灣出口總額或對中國出口總額在各州世界出口總額所佔的比例。這些研究假設：當一個地域對一國國家的出口較多，對該地域經濟可能帶來. 政治大看，既有研究假設認為：一個地域對台灣出口總額越多，該地域議員的台灣支持立正面影響，因此該地域的議員會傾向支持對其國家有利的外交政策。從此角度來. 度越高。相對地，一個地域對中國出口總額越多，該地域議員的台灣支持度越低。. ‧ 國. 學. 然而，對於實證研究的研究結果，選區經濟因素對眾議員對台態度沒有定論，譬. ‧. 如，關弘昌（2014）的實證研究發現，該變數影響美國議員的對台態度，而 Wu. y. Nat. （2009）分析 2002 年至 2006 年期間的對台提案提案者及附署者後發現：該變數. er. io. sit. 對眾議員對台態度沒有影響力。那麼，為何發生如此差異？本論文認為其原因主要，是由於該變數的範圍既模糊又大。實際上，雖然許多議員的選區會從國防產. al. n. v i n Ch 業等特定商業領域享受利益，但該變數的商業範圍廣，不見得能正確地反映該變 engchi U 數對議員的影響力，因此研究結果自然產生分歧。. 外交委員會變數趙可金（2003）提到，國會委員會在立法程序上擁有巨大權限。它不但可以修改兩院議員所提出的一項法案，而且可以排除該法案。因此各委員會往往掌握一項法案的「生殺大權」。此外，不但美國議員因日常必需從事諸多立法任務而日趨繁重，每個法案也越來越被專業化並複雜化。因此許多議員往往缺乏對於許多法案的基本知識，而且很少實施關於每個法案的廣泛調查。這使得美國議員多. 25. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(26) 半往往憑據委員會的意見來決定投票行為。簡單而言，國會委員會對一個法案的議題設定與議員政治決策都具有相當的影響力。至台灣議題，Xie（2009）提到，1973 年至 2006 年期間，包括台灣議題的對中提案一共有 875 件。然而，其中只有 259 件的案件（包括修訂），才通過委員會的審議，可見委員會對於中國議題或台灣議題擁有顯著影響力。因此許多研究者提到，台灣遊說集團之所以可以給美國議員的對台態度帶來影響，是因為它與外交委員會等有力成員建立緊密關係。實際上，FAPA 等台灣遊說團體都對這些議. 政治大 Bush 2004，194； Calder 2014；林品貝 2010； Lin 2006），使得台灣提案內容與立員積極從事遊說活動，建立強力的合作關係（Chen 2008，34-36；張子介 2015；. 議題設定對台灣方比較有利。綜合而言，本論文發現，關於外交政策領域的既有. ‧ 國. 學. 研究，除了意識形態變數與外交委員會變數以外，其他變數對議員的影響力都甚. ‧. 不明顯。. y. Nat. 二、既有研究的問題. er. io. sit. 既有研究都有一個問題：由於研究單位是親台議員，研究結果不見得代表美國議員全體的特徵。實際上，若我們只分析對台提案的提案者、附署者及台灣連. al. n. v i n Ch 線成員，就無法掌握其他議員的特徵，換言之，這些研究結果只不過分析了積極 engchi U. 支持台灣的少數親台議員的性質而已。因此當研究單位限於親台議員，研究結果之所以不見得有效，主要是因為這些研究取向無法探討親台派與其他議員對台灣議題的態度與行為之間的差異。從此觀點來看，我們必須探討其他議員的對台態度。那麼，其他議員都具有任何特色？（一）「一般議員」對台灣的看法本論文將親台派以外的其他議員視為「一般議員」。不管台灣議題或其他外交議題，這種一般議員之所以對外交領域沒有興趣，是因為即使他積極涉及外交. 領域，也並不獲得選民的支持。譬如，1980 年至 1990 年參議院外交委員會議員的 26. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(27) 競選連任成功比例較其他議員為低（林正義 1991，82），因此美國議員多半不發生涉及外交領域的誘因（Lindsay 1994，37-38；Carter Scott 2009，24-25）。從此角度來看，本論文推測，一般議員具有兩個特色：其一，這些議員多半是“溫和派”：既有研究都提到，親台派的意識形態較保守，反過來說，其他議員的意識形態都較溫和；其二，一般議員對台灣的興趣與知識淡薄：1980 年代後半，一些人權派議員為了推進台灣的民主化而與 FAPA 合作，對國民黨施加壓力。這是台灣實現民主化的最大原因之一。但是，他們都認為，雖然原本對台灣議題沒有興. 政治大言之，如果連這些議員都原本對台灣議題沒有興趣，一般議員怎麼可以對台灣有立. 趣，然而，FAPA 的遊說，使得他們對台灣議題有興趣與知識（Bush 2004），換. 興趣？另外，FAPA 對於特定台灣議題的遊說策略之一，是通過將大量信件寄到各. ‧ 國. 學. 位議員的事務所，徹底地告訴其議題的論點與 FAPA 的看法（Chen 2008）。譬如，. ‧. FAPA 對於《台灣安全加強法》的遊說方法之一，是「向各位議員投遞了超過兩萬. y. Nat. 封信件」（張子介 2015，105），如此策略只有美國議員對台灣議題沒有知識與. 時，大多數美國議員不見得對台灣議題沒有興趣。. n. al. er. io. sit. 關心之下，才可以成立。實際上，當台灣議題基本上不產生任何政治或經濟利益. i n Ch （二）美國議員支持台灣的機制-對於「看不見的投票」 engchi U. v. 其次，根據親台議員與一般議員的上述特色，探討美國議員支持台灣的機制。. 本論文認為，美國議員支持台灣的原因之一，是對台議題的提案類型：不但對台提案多半是決議案或共同決議案，不牽涉到實際的兩岸關係，其投票形式也不是投票記錄。因此美國議員不見得需要考慮其政治決策對以後的政治活動所帶來的後果。Kozac（林博文翻，1994，338-339）將這種投票定義著「看不見的投票（Nonvisible Vote）」，這種投票不僅不重要，而且社會也對這種投票的關注度很低，加上，由於表決結果不是公開、美國議員也沒有興趣。議員因而對於這種議題的表決往往根據「自認為與同一的團體」的說法，來決定投票行為。因此這種 27. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(28) 議題的表決結果雖然往往是全體一致的，但其只不過表示議員「贊成，你有理由投反對票」而已。從此角度來看，一般議員不但不見得知曉兩岸關係的複雜性，並在台灣議題上沒有利害關係。因此一般議員會傾向根據意識形態或有關台灣議題的委員會意向等，做出關於台灣議題的政治決策。也就是說，大多數美國議員與台灣沒有利害關係，因此他們之所以支持台灣，是由於無論民主黨議員或共和黨議員，都不否定共享同一價值觀的台灣。反過來說，一般議員對台灣如此消極的態度，使得台灣遊說團體與親台議員的態度，可以影響到一般議員的對台態度，. 政治大. 至少讓他們不對台灣持負面觀感。本論文認為，這是美國議員支持台灣的原因之一，以下圖 2-1 表示。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 圖 2-1 美國議員支持台灣的機制-看不見的投票. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. （三）一般議員在外部壓力下的投票行為一般議員因台灣議題上沒有利害關係及對台灣沒有興趣而支持台灣。反過來說，若在台灣議題上有利害關係時，一般議員對台灣的支持度就會發生變化。於是，本論文關注 Xie（2009，78-99）的有關 2010 年《台灣安全加強法》實證研究，此研究透過分析該法案的投票紀錄，探討美國眾議員的對台態度。本論文關注此研究的原因有兩個：其一，投票方式因是投票紀錄而可以探討一般議員的對台態度：在既有「實證研究」中，只有此研究以投票記錄探討美國眾議員的對台態度， 28. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(29) 因此論文在在掌握一般議員對台態度之上為很重要；其二，在外部壓力下，美國眾議員做出政治決策：美國眾議員做出該法案的政治決策時，受到強力外部壓力，其壓力有兩個：其一，美中經貿關係：美國國會當時進行永久性正常貿易關係法案（Permanent Normal Trade Relations，簡稱 PNTR 法案）的審議。如果成立該法案時，將中國產品對美國出口時，就能永久享受與其他國家相同的最惠國待遇，因此該法案的成功與否對美中經貿關係發展及國內經濟帶來相當的影響，於是，在該法案審議過程，發生工商組織、行政部門等法案支持者與工會、環保組織、. 政治大在這樣狀況下，美國國會的鷹派議員因對美中經貿關係強化的反彈而試圖制訂《台立. 人權組織等法案反對者之間的激烈對立，開展激烈的遊說競爭（李曉崗 2005）。. 灣安全加強法》。另外，該法案的草案雖然對中國極端嚴厲，但由於「親中派」. ‧ 國. 學. 議員擔心該法案對美中經貿關係帶來嚴重的影響，使該法案表決延期，並而從法. ‧. 案中刪除對中國較嚴厲的部分（Xie 2009，95- 96）。換言之，該法案的制訂目的. y. Nat. 及審議過程明顯地受到美中經貿因素的影響。另外，共和黨將該法案的表決視為. er. io. sit. 台灣支持的「思想檢查」，柯林頓總統與參議院也猛烈反對該法案，對立法部門強烈施加了壓力（Xie 2009，96）。根據上述論述，我們只要分析 Xie 的論文，就. n. al. Ch. 能掌握美國議員在外部壓力下的對台態度。. engchi. i n U. v. 研究發現：意識形態較為保守的共和黨議員比較傾向台灣議題；各州對中出口總額給美國議員的台灣支持帶來負面影響，即研究結果與其他研究結果具有一致性。另外，最重要的發現，是美國議員的對台態度對於投票紀錄與其他投票方式頗為分歧：對於記錄投票，美國眾議員根據各項外部因素，抉擇對自身而言最合理的決策。以民主黨議員來說，由於柯林頓總統的任期將滿，他對民主黨的向心力越來越降低，眾議院選舉也迫在眉睫，因而即使柯林頓政權對民主黨議員施加壓力，許多民主黨議員因尋求連任而贊成該法案。以共和黨議員來說，大多數共和黨議員雖然因為較保守而支持台灣，但這些議員卻多半是自由貿易主義者， 29. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(30) 主要支援團體也是美國工商團體，因此大多數共和黨議員比較傾向支持有關美中經貿法案，因此和黨議員做出該法案的政治決策時，會發生意識形態與選區經濟利益的矛盾衝突。然而，大多數共和黨議員則贊成該法案。Xie（91-96）推測，由於共和黨上述修訂讓中國對該法案的反彈鮮少，可以避免工商團體等反彈。因此，對中國出口較多的的選區的共和黨議員也贊成該法案，也就是說，美國議員對於該法案的政治決策具有策略性。綜合而言，此研究結果有兩個重點：其一，中國經貿變數可以對台灣議題帶. 政治大 PNTR 法案的影響，因此當我們分析台灣議題時，就需要探討美中經貿因素對台灣立來影響：此論文發現，不但美國議員對於兩個法案的決議受到對中國出口總額與. 議題所帶來的影響；其二，美國議員的對台態度受到投票方式的影響：對於其他. ‧ 國. 學. 投票方式，美國議員基本上贊成台灣提案，然而，對於記錄投票，美國議員根據. ‧. 各項外部因素，抉擇對自己來說最合理的決策，不見得贊成台灣提案，換言之，. y. Nat. 美國議員對於投票記錄的對台態度較其他研究方式為嚴重。. er. io. sit. 根據上述結論，我們不僅需要分析對於台灣議題的投票紀錄，而且必須詳細根據美中經濟關係等外部因素，設定適當的變數，探討美國議員的對台態度，否. n. al. Ch. 則，我們不可能正確地探討研究主題。. engchi. i n U. v. 30. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(31) 第參章美國參議員對於對台軍售議題的對台態度本章論文透過分析「2011 年對台軍售議題」，探討美國議員的對台態度。Obama 政府於 2010 年 3 月公佈對台軍售計劃。然而，美國兩院之所以不同意此決策，是因為此軍售項目不包括性能較高的 F-16C/D 型戰機的供給。實際上，當對台灣不出貨該戰機，就無法改善兩岸之間的軍事力量差異。因此，兩院為了實現對台出貨 F-16C/D 型戰機，用多樣方法，對行政部門施加壓力。兩院最終未能達成其目標，對行政部門的壓力未能影響行政部們的決策。那麼，本論文為何以聚焦「2011. 政治大. 年對台軍售議題」？原因主要有三個：其一，可以推估中國因素對美國議員對台. 立. 態度的影響力：Obama 政府的上述決策造成中國政府的強烈反彈，以致中國政府. ‧ 國. 學. 對美國強烈施加壓力。因此我們只要分析此議題，就可以探討美中關係對美國議員對台態度的影響力；其二，可以推估國防產業因素對美國議員的影響力：Obama. ‧. 政府的上述政策產出龐大的軍售，因此當一個州國防產業頗為盛行，該州議員就. Nat. sit. y. 會傾向支持台灣。也就是說，我們只要分析 2011 年對台軍售議題，就能容易探討. n. al. er. io. 國防產業因素對美國議員的影響力；其三，可以推估立法部門對美國外交政策的. i n U. v. 影響力：親台議員在此議題過程用多樣方法，對行政部門施壓，使得美國行政部. Ch. engchi. 門的對台軍售政策有所改變了。因此，我們只要分析「對台軍售議題」，就能探討立法部門對美國外交政策的影響力。根據上述論點，作者認為，以「2011 年對台軍售議題」來在探討美國議員的對台態度上是很適合的。另外，本章論文的研究以透過分析美國參議員為研究標的，來探討美國議員的對台態度。實際上，既有研究的研究單位均是美國眾議員，而聚焦在參議員的研究鮮少。然而，相對於美國眾議員，美國參議員的對台態度不但較為嚴厲，其態度也在維持美中台的三方關係上，同樣扮演重要的角色。此外，由於參議員是以州為單位選出，分析參議員的態度，更能突顯州經濟因素是否影響參議員在美中台關係上的態度。基於上述兩項理由，本研究後續的分析皆聚焦在此，所以我 31. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(32) 們必須探討美國參議員的對台態度。從此角度來看，本論文分析美國參議員的對台態度。本論文首先詳細論述對台灣的軍事議題及美國參議院的重要性，接著敘述 2011 年「對台軍售議題」的觀察重點與推移、親台議員對行政部的壓力。本論文透過此敘述，觀察美國參議員對對台軍售議題的態度，藉以掌握美國參議員對台灣外交領域的影響力與限制。. 第一節對台灣軍事相關議題的重要性. 治政李莉（2009，87-90）將對台提案分成四項類型：「對台基本態度重申」；「加大立強台灣安全」；「支持台加入國際組織」；「高層互訪」，其中本論文聚焦「加 ‧ 國. 學. 強台灣安全」的台灣議題，其議題有四個特色：其一，當將兩岸軍事力量的均衡. ‧. 維持下來，美國就可以享受利益；其二，美國支持對台軍售 , 藉以試圖使台灣防禦力量增大；其三，開展美台之間的軍事交流；其四，國會與台灣議題有關的監. y. Nat. io. sit. 督體制及｢介入力度」強化。簡單而言，美國國會通過這些提案，試圖加強台灣. n. al. er. 軍事力量以及國會對於台灣軍事問題的影響力，並確保兩岸軍事平衡的穩定性。. Ch. i n U. v. 本論文以此議題，來探討美國參議員的對台態度，其原因主要有三個：其一，在. engchi. 台灣議題中，美國議員對「加強台灣安全」的態度比其他議題分歧。譬如，有關台灣軍事法案的表決記錄如下表所示。. 32. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(33) 表 3-1 台灣軍事相關提案法案的表決記錄表三台灣軍事相關法案的表決記錄. 政治大只要透過比較兩黨議員的對台態度，就能探討兩黨對台灣議題的支持度差別；其立根據上表，可以發現，相對於共和黨議員，民主黨議員的支持率較低，因而. ‧ 國. 學. 二，台灣軍事相關議案與選區經濟利益具有密切的關聯性：按照台灣關係法第三條「美國將向台灣提供使其能保持足夠自衛能力所需數量的防御物資和防禦服務」. ‧. 的規定，美國政府每年向台灣出貨龐大的武器，而發生龐大的軍售利權，於是，. sit. y. Nat. 特定國防企業建立密切關係的一些議員往往推進台灣軍事相關議案（劉恩東 2008；. al. er. io. Calder 2014）。因此我們只要分析台灣軍事相關法案，就能詳細探討選區經濟因素. v. n. 對美國議員的影響力；其三，美國議員對台灣軍事相關提案的態度表示：「意識. Ch. engchi. i n U. 形態的保守度」：美國保守聯盟（American Conservative Union 簡稱：ACU）是在美國代表的一個保守主義政治團體，依照特定法案的投票紀錄，每年評級個別議員的保守度，2011 年度投票紀錄包括一件有關 2011 年對台軍售議題的法案（修正案 634）。8換言之，台灣軍事相關法案在推估個別議員的保守度上為一個有效指標。基於上述三項理由，台灣軍事相關議題在探討美國議員的對台態度上是很適合。. 8. The American Conservative Union.2016.“ The American Conservative Union’s 2011 ACU Ratings of Congress”http://acuratings.conservative.org/wp-content/uploads/sites/5/2016/04/2011ACURatingsGuide. pdf( January 8, 2019).. 33. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(34) 第二節美國參議員對於台灣議題的的重要性既有研究的研究單位基本上是眾議員，本論文的研究單位則就是美國參議員，其原因主要是參議員對 2011 年對台軍售議題的態度突顯，美國政治對中國及對台灣的態度變化。由於參與院與眾議院的設計理念及制度結構不同，往往兩院對於外交領域做出不同的政治決策，台灣議題也不例外。簡單而言，參議員的台灣支持度大致低於眾議員。從此角度來看，諸多美國參議員在 2011 年對台軍售議題中與眾議員一樣，支持對台軍售議題，顯示美國參議院的對台態度發生變化，進而. 政治大. 基於台灣議題與美中關係的互相作用，美國參議院的對中態度也會發生變化。根. 立. 據上述理由，我們必須探討聚焦 2011 年軍售議題。. ‧ 國. 學. 根據上述論點，本節論述兩院的設計理念及制度結構差異對兩院議員對於外交領域政治決策的影響力以及美國參議員的對台態度，藉以瞭解本論文為何探討. ‧. 聚焦參議員對 2011 年對台軍售議題的態度。. Nat. io. sit. y. 一、參議員對於外交領域的基本態度. n. al. er. 參議院和眾議院雖然在美國憲法制度之上擁有平等地位，但兩院之間的制度. Ch. i n U. v. 結構有很大的差異。美國眾議院的最大目的是通過直接選舉，掌握民眾的意向與. engchi. 需求，藉以以從事政治活動來保障民眾的利益與權利，因此美國眾議員的任期既短，選區也小，眾議院之所以擁有「財政權」，是因為徵稅與撥款等財政權的行使不僅牽涉到民眾生活，其源泉也是人民的稅金，因而只有人民直接選擇的眾議員，才可以行使其特權，因此只有眾議員，才可以提出徵稅法案及年度綜合撥款法案。基於上述政治制度，美國建立可易反映民意的政治體制。然而，如此政治體制具有陷入民粹政治的危險性，於是，美國建國者建立由「少數精英」組成的參議員來監督眾議員的政治體制。因此參議員任期既長，選. 34. DOI:10.6814/NCCU201900286.

(35) 區也大，美國參議員受不到選民意向的影響，可以從事政治活動，換言之，美國透過參議院對眾議院的監督，藉以防止眾議員的「多數人的暴政」。兩院制度上的上述差別直接反映參議員與眾議員對於外交領域的政治決策。具體而言，美國憲法規定：參議員任期為六年，選區範圍也為各州單位，眾議員任期則為每二年改選三分之一，選區範圍也為各州地區單位。因此由於眾議員通常受到連任壓力，往往為了獲得該選區利益而做出外交領域的政治決策。因此眾議員不但以提出大量法案來盡量獲得政績，關於外交領域的政治決策也是狭窄且. 政治大家全體及政治穩定性的觀點，往往做出關於外交領域的政治決策。 Xie（2009，17）立極端的。另一方面，參議員則因上述規定而連任壓力較小。因此，參議員根據國 9. 認為，這使得參議員政治決策具有抑制性、平衡性及穩定性。. ‧ 國. 學. 只有參議員具備上述性質，美國才可以維持外交層面的穩定性。另外，即使. ‧. 眾議員通過比較過激的法案，參議院也可以否決或修訂這種法案。換言之，即使. y. Nat. 一項法案給美國政治的穩定性帶來負面影響，只要通過參議議院的審議，就成為. n. al. er. io. 衡者」。. sit. 促使修改內容，可以說美國參議院在維持美國外交層面的穩定性上是不可缺的「平. 二､參議員的對台態度. Ch. engchi. i n U. v. 兩院議員的對台態度也反映兩院制度結構的差別。相對於眾議員，參議員的台灣支持度不見得高。譬如，1979 年《台灣關係法》的審議過程，眾議員雖然提出比較過激的法案，參議院則因考慮到兩岸關係或美中關係的穩定性而從眾議院草案中刪除比較過激的部分。譬如，雖然眾議院草案記載，美國向台灣出售武器時，美國總統「無須顧及」中國政府的看法，參議院則刪除該部分（信強 2005， 59-60）。以《台灣安全加強法》來說，兩院同時提出了該法案，眾議院最終通過. 9. 信強， 2005 ，《半自主囯會與台灣問題 : 美囯囯會外交行為模式》，上海 : 復旦大學出版社： 37-50。. 35. DOI:10.6814/NCCU201900286.