第三章 老街溪災害識覺與調適行為
第一節 中央及地方政府的防災策略
一、我國災害防救之沿革與架構
自2000 年 6 月立法院三讀通過災害防救法，並於同年 7 月頒布實施，不僅 確立災害防救法為我國災害防救之母法，亦明訂我國災害防救體制為中央、直轄 市、縣 (市)、鄉鎮 (市、區) 組成之三層級防災體系架構 (圖 3-1-1)。並有別於 以往，權責分布不清之情形，此次立法亦規範不同類型的災害由不同的專責單位 進行管理與規劃的工作 (圖 3-1-2)。依照災害防救法第三條之規定，各災害之專 責單位需負責災害的預防、應變及復原重建，其災害防救權責如下：(一) 中央、
直轄市、縣（市）政府與公共事業執行災害防救工作等相關事項之指揮、督導及 協調；(二)災害防救業務計畫訂定與修正之研擬及執行；(三)災害防救工作之支 援、處理；(四)非屬地方行政轄區之災害防救相關業務之執行、協調，及違反本 法案件之處理；災害區域涉及海域、跨越二以上直轄市、縣(市)行政區，或災情 重大且直轄市、縣(市)政府無法因應時之協調及處理，其負責之權責單位如表 3-1-1。
表3-1-1 中央政府各災害業務主關機關
災害種類 業務主管機關
風災、震災（含土壤液化）、火災、爆炸災害 內政部
水災、旱災、礦災、工業管線災害、公用氣體與油料 管線、輸電線路災害
經濟部
寒害、土石流災害、森林火災、動植物疫災 行政院農業委員會
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表3-1-1 中央政府各災害業務主關機關(續)
空難、海難、陸上交通事故 農業發展局
空難、海難及陸上交通事故 交通部
毒性化學物質災害 行政院環境保護署
生物病原災害 衛生福利部
輻射災害 行政院原子能委員會
其他災害 依法律規定或由中央災
害防救會報指定之中央 災害防救業務主管機關
圖3-1-1 中央至地方防救體系架構
資料來源：經濟部(2016)。中央災害防救會報。
根據施邦築 (2005) 之劃分，台灣防救災體系的發展歷程可分為四個時期：
(一)相關防救法空窗期(1945〜1965 年 4 月)，該時期無相關法源及規章，發生災 害通常由軍警及有關單位之政府行政人員負責；(二)防救天然災害及善後處理辦 法時期 (1965 年 5 月〜1994 年 7 月)，台灣省政府首先訂定防救災天然災害及善
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後處理辦法，隨後台北市、高雄市政府也隨之跟進，該法所規範之最高層級為災 害防救會報，由省府相關災害各級單位首長組成，負責處理救災之聯繫、協調、
監督，並於災害防救會報下，設置綜合防救中心，共鳴的新聞將被優害緊急防救 任務，各縣市設防救災害指揮部受會報之指導，指揮監督辦理災害之防救、查報、
善後，在鄉鎮縣市設防救災害執行中心，執行該地區防救災害事宜；(三)災害防 救方案時期 (1994 年 8 月〜2000 年 6 月)，此時期原先草擬為天然災害防救方案，
後因華航名古屋空難而擴大修正為災害防救方案，以此規劃四級防救災體系，其 組織架構為中央、省 (市)、縣 (市)、鄉 (鎮、市、區)；(四)災害防救法時期 (2000 年7 月〜迄今)，1999 年遭逢台灣 921 大地震的發生，為使各項災害防救工作有 明確的法源依據與規範，於2000 頒布災害防救法，其組織架構為中央、直轄市 及縣 (市)、鄉鎮 (市、區) 三級防救災組織架構 (表 3-1-2)。
圖 3-1-2 中央災害防救體系組織架構
資料來源：經濟部(2016)。中央災害防救會報。
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屬河川、區域排水淹水者，通知經濟部，以上各災情皆應同時副知經濟部 (經濟 部，2016)。
圖 3-1-3 淹水災害通報流程圖
資料來源：內政部(2014b)。民國 103 年災害防救白皮書。
三、桃園市災害防救組織架構
桃園市政府災害防救業務，依據災害防救法之規範，分別由桃園市災害防救 會報、桃園市災害防救辦公室、公所層級災害防救辦公室、災害應變中心推動執 行，並規範市級災害防救辦公室負責規劃、彙整、協調、督考，區公所負責聯絡 與執行 (內政部，2014b)。以下就桃園市政府災害防救業務之負責單位進行說明：
(一) 桃園市災害防救會報 1.市政府災害防救會報
依照災害防救法施行細則第九條之規定，「直轄市、縣(市)政府及鄉(鎮、市) 公所每兩年應依相關災害防救計畫與地區災害發生狀況及災害潛勢性等進行勘 查、評估、檢討地區災害防救計畫；必要時，得隨時辦理之」。依其法源之規定，
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桃園市市級災害防救會報召集人分別由市長、副市長兼任之，每半年定期召開1 次，必要時得召開臨時會議，並由召集人集之。該會報之主要任務為：(1)核定地 區災害防救計畫；(2)核定重要災害防救措施及對策；(3)核定轄區內災害之緊急 應變措施；(4)督導、考核轄區內災害防救相關事項；(5)其他依法令規定事項 (內 政部，2014b)。
2.區公所災害防救會報
公所災害防救會報召集人為區長，委員由公所課室主官擔任之，每年定期召 開1次，必要時得召開臨時會議，其任務如下：(1)核定各區地區災害防救計畫；
(2)核定重要災害防救措施及對策；(3)推動疏散收容安置、災情通報、災後緊急搶 通、環境清理等災害緊急應變及整備措施；(4)推動社區災害防救事宜；(5)其他依 法令規定事項 (內政部，2014b)。
(二) 災害防救專責單位
1.市級災害防救專責單位 (災害防救辦公室)
市級災害防救辦公室由副縣長負責指揮、監督，並下設四組(圖 3-1-4)，分 別為減災規劃組、整備應變組、資通管考組、調查復原組。該辦公室負責業務 為：(1)執行災害防救會報事務；(2)執行地區災害防救計畫之研擬及修訂事項；
(3)重要災防救措施及對策之規劃與推動；(4)督導、考核災害防救相關事項；(5) 災害防救法相關規定執行事項 (內政部，2014b)。
2.區公所層級災害防救專責單位 (災害防救辦公室)
公所專職人員為本計畫之主要承辦及執行業務人員，負責溝通協調與聯繫 公所內各相關課室，並統籌計劃所需之資源以及協調執行相關事項，其任務如 下：(1)執行各區災害防救會報事務；(2)公所災害防救計畫之研擬及修訂事項；
(3)各區公所重要災害防救措施及對策之規劃；(4)督導、考核各區災害防救相關 事項；(5)災害防救相關規定執行事項 (內政部，2014b) 。
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表3-1-2 桃園市災害防救業務主管機關表
災害種類 業務主管機關
風災、震災、火災、爆炸災害 消防局
旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災 工商發展局
水災、土石流災害 水務局
寒害、森林火災 農業發展局
空難、海難及陸上交通事故 交通局
毒性化學物質災害、化學災害、輻射災害 環境保護局
生物病原 衛生局
其他災害 依法律規定或由本會報指
定之業務主管機關。
第二節 老街溪流域洪患特性與整治工程
一、老街溪拆蓋前期之洪患特性 (一) 老街溪河川特性
老街溪因其上游至下游由寬廣至狹窄，且下游為平原河段，河岸兩處地勢 平坦低窪，河道坡度呈現越下游越平緩狀態，故造成河槽通洪能力的不足；而 中上游台地區，河段坡陡流急，河岸兩處則受到洪水衝擊切割，亦造成土地流 失、地基掏空的現象 (經濟部水利署，2008)。
(二)老街溪拆蓋前期
隨著70 年代都會區的快速發展，使得流域範圍之大園、中壢、平鎮段，河 岸兩處受到開發而窄縮，河槽無法容納原先計畫的洪水量，部份河段受到攔河 堰迴水之影響，而使得洪水位受到抬高而漫溢至兩岸，且中壢段的中正橋至中 央橋上方為加蓋商場、停車場，河道三面工改變原河道特性，致使河槽無法容 納原有的計畫洪水量 (經濟部水利署，2008)。
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(三)納莉颱風時期 1.洪患之災害與成因
桃園老街溪流域歷年洪患災情，以2001 年 9 月 16 日至 9 月 18 日侵襲台灣 的納莉颱風所造成的災害損失最為嚴重 (圖 3-2-1)。根據中央氣象局資料，納莉 颱風滯留時間久且為特殊路徑，流域內中壢站統計結果一日暴雨量以9 月 17 日 為最大，高達339.5 毫米，二日暴雨以 9 月 17 及 9 月 18 的暴雨量為最大，二日 暴雨量高達567.8 毫米。納莉颱風一日暴雨量約等於 174 年重現期距之暴雨量；
二日暴雨量約200 年重現期距之暴雨量 (經濟部水利署，2008)。而造成老街溪流 域多處河堤受到損毀，其中老街溪流域淹水面積約1,671 公頃，最大淹水深度約 1-2 公尺 (圖 3-2-2)
老街溪流域上中下游受到納莉風災的影響，皆有其災情發生，其中在平鎮老 街溪橋段附近的攔水堰暴漲，因為洪水無法即時排放，造成該地區嚴重積水 (老 街溪整治上游段)；中壢加蓋段受到河道斷面緊縮、下方垃圾、廢土堆積，過中央 橋下游後，河堤受到洪水沖毀，亦使河岸兩旁街道、橋梁、住宅受到嚴重淹水，
在光輝二街鄰近河岸旁之兩棟公寓，更因地基受到大水掏空，使得房屋沒入惡水 之中 (桃園市政府水務局，2015)。而在下游段大園地區的大園橋之右岸亦遭受洪 水沖擊而潰堤 (經濟部水利署，2008)
圖3-2-1 納莉颱風路徑圖
資料來源：中央氣象局網站(瀏覽日期 2015 年 10 月 15 日)
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2.淹水因素
造成這次嚴重淹水的主要成因，茲說明如下(經濟部水利署，2008)：
(1) 過去治理方式受限於經費，無法以上、中、下游三方整體性進行全面的規劃 與治理，難有成效。
(2) 隨著都市高度開發，河岸兩處住宅、工廠、攤販林立，使得逕流量增加，又 加上建築物興建位置過於鄰近水岸而受到洪患威脅。
(3) 上游部分地區不在都市計畫區內，故無雨水下水道系統，導致上游排水不佳 而造成淹水，連帶影響中下游流域區。
(4) 垃圾、廢土、雜草叢生阻礙了水流流暢，造成部分地區淹水
(5) 灌溉用攔水堰與平鎮、老街溪橋距離短，致使洪水排放不及而造成淹水狀態。
圖3-2-2 納莉颱風淹水範圍圖
資料來源：經濟部水利署(2008)。易淹水地區水災治理計畫：老街溪治理規劃檢討。
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三、老街溪拆蓋前期歷屆規劃及整治歷程
自民國 74 年，老街溪辦理第一次整治計畫至民國 100 年老街溪 1.0 版整治 開始前，已有4 次規劃，其規劃方式依照當時背景之不同，而有不同的目標與方 向，以下為歷屆計畫及治理過程：
(一)民國 74 年第一次規劃辦理。
隨著中壢市及大園工業區等沿岸土地高度開發，且工商業已極具規模，為了 避免河川行水區域被侵占而違法使用，及避免沿岸居民生命財產受到洪患的侵襲，
而擬定「老街溪治理規劃報告」及「老街溪治理基本計畫」，範圍為高速公路橋 至出海口止，並針對現況的防洪問題及現狀河性河相，採用築堤禦洪的方式，已 減少洪水的威脅與災害，增進防洪功能 (經濟部水利署，2008)。
(二)民國 85 年第二次規劃辦理
本次規劃為「老街溪治理基本計畫第一次修訂」，因規畫至今已滿十年，隨 著水文資料的增加及河道兩岸地區都市化土地利用的變遷，故重新修訂其範圍，
本次規劃為「老街溪治理基本計畫第一次修訂」，因規畫至今已滿十年，隨 著水文資料的增加及河道兩岸地區都市化土地利用的變遷，故重新修訂其範圍，