第二章 文獻探討
第一節 國會聯絡機制與人員角色
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第二章 文獻探討
第一節 國會聯絡機制與人員角色
近年來，公部門講求政策行銷與公關，政府績效的衡量重點也在於政策是否 能順利推動，但在憲政體制下政府施政必須依法行政，而國會的立法委員掌握了 立法的權力，政府必須先重視行政與立法間的互動，才能讓政策推動與行銷順 利，我國國會聯絡機制因此環境蘊育而生，已實際運作聯絡工作許久的行政院國 會聯絡機構，雖然組織並未有明確的法治的位，但在行政、立法間的溝通聯繫工 作中，國會聯絡人員佔據著重要的關鍵地位(戴智啟，2007：14)。就如同1965年 時，一位美國著名的新任國會議員所說的：「在我未進到華盛頓時，我曾聽說過 有說客，並期待當我到達華府時，會被一群說客包圍，但是，真實的情況是，有 10個政府部門的行政官員及助理，拿著有關於他們立法計畫書的文獻及意見來找 我」(Pipe,1996：14)，由此可見，國會聯絡人員參與在國會聯絡機制中的角色重 要性及積極性。
壹、 國會聯絡人制度之源起 一、源起
因為行政、立法兩院的互動頻繁密切，國會聯絡機制所擔任的溝通橋樑角 色，是我國兩院間重要的溝通體系；而各行政部門所指派的國會聯絡人，運用在 國會所建立起各層級的關係網絡，懷著熱誠服務的心態，參與國會中的各項議事 運作，還包括了立委、助理及各關係人的各種請託事項，在行政、立法兩院的互 動裡，以其中實際運作的人，見證及參與了國會的演變歷史(劉省作，2008：79)。
「國會聯絡人」就狹義解釋是行政院暨所屬機關，所指派與國會保持聯繫關係，
並且能維持良好的互動，最後能助於立法院對於機關預算、所提法案或對於機關 首長質詢能進行順遂的
人；
就廣義解釋，政府各行政部門與國會之間，所有為‧ 國
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了增進彼此關係或更深入了解，所做的各種讓政務能推動順利的動作，皆稱為廣 義的國會聯絡工作(劉惠美，2009：122)。想要對於此一聯絡制度及國會聯絡人 有所了解，就必須對於其發展的起源及歷程有簡單的認識，本研究將參考何鴻榮 (2001)將國會聯絡機制的整體發展歷程分為初發展期、規模建立期、穩定成熟 期、調整轉化期四個階段，並就其中所發生相關事件簡單描述如下(何鴻榮，
2001：153-163)：
(一)初發展期
自從政府宣布解嚴後，隨著增額的立委比例越趨成長，個人主張意識逐漸凌 駕於黨紀的規範下，而這其中更不乏挾著民意當選的在野黨的立委，對於行政部 門問政質詢的炮火相當猛烈帶給行政部門不少壓力，而在議事程序中的杯葛更是 讓各行政部門頭痛不已，在某些常受到砲火攻擊的部會如國防部、外交部等機 關，首先由首長指定相關人員負責國會聯繫工作，國會聯絡人可說是因應此種險 峻的環境而產生，之後有其他部會也一同跟進有此一國會聯繫工作，指派所謂的 國會聯絡人到國會事先預備蒐集相關質詢資料，但是此種國會聯繫單位並無專責 成立，例如行政院的國會聯絡工作是由參秘室(國會聯絡組的前身)、秘書室和交 際科分頭辦理。這種因為有事情才成立單位處理，與一般行政機關會事先編列先 關預算成立負責科室辦理事情，是大不相同的。
(二)規模建立期
「1989年，增額立委的改選，130位新科立委進入國會；而反對黨藉體制不 合理之理由，持續以激烈的問政手法衝撞體制與杯葛議事」(劉省作，2008：38)，
不但造成議事的延宕與動盪，更大大消耗了行政部門對於國會的影響力，為了強 化對立法院的溝通功能，特於1990年將原來辦理政黨聯繫業務的行政院參秘室改 組擴編成為專責的國會聯絡組(何鴻榮，2001：155；李譫，1992：55；劉省作，
2008：38)。
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行政部門對立法院的議事掌控能力大不如前，所以大多數機關在此階段紛紛 加強國會聯繫工作，成立專責單位加強聯繫在野黨和次級團體5，並重點強化對 國會委員會的溝通工作。
國會聯絡人與國會的互動，從前一階段的非專責單位到此一階段大部分部會 皆成立專責單位以辦理國會聯繫工作相關事宜，可見各部會對於國會聯繫工作的 重視，國會聯絡人的工作也從前一階段負責蒐集資料或穿梭國會兼跑腿服務的工 作，隨著經驗及人脈的累積，也轉變為委員政策諮詢及參與政治運作的角色，並 在國會聯絡人執行聯繫工作時所需注意的事項上，行政院於1978年頒布「行政院 與立、監兩院聯繫注意事項」(如附錄三)，要求法案之擬定送審前，各機關之政 務次長或副首長，應與立法院有關委員會密切聯繫，就立案之主要精神及立法原 則，充分交換意見溝通觀念，這是在此一階段中，國家最高行政機關對於國會聯 繫工作重視的重大表現，更是為國會聯絡人的催生，作出了一個極具影響力的決 定(劉省作，2008：36-37)。並於1990年成立行政院國會聯絡組之後另頒「行政院 暨所屬各機關國會聯絡人員業務聯繫實施要點」(如附錄四)，除重申前項規定之 外，更進一步要求各機關指派專人處理國會聯繫業務。
(三)穩定成熟期
到了1996年第三屆的立法院政治生態更是有了重大的改變，在總額一百六十 四席中國民黨只囊括八十五席，在民新兩黨強力結盟下，能足以與執政黨分庭抗 禮。對於立法院正副院長改選、行使閣揆同意權、核四覆議案等的重大政治事件 攻防，場場戰況慘烈，或許對立法院這個政治運作中心來說，這樣的攻防是有其 背後的意義的，但就行政部門來說，卻無法任由政務推動持續停擺。情勢的嚴峻
5 「初級團體」（primary group）與「次級團體」（secondary group）的概念，最早由美國社會學 家顧里（Charles Cooley）所提出。前者又稱「直接團體」，而後者則稱「間接團體」，二者間 的區分主要在於團體關係的親密程度、持續性與情感展現。 基本上，初級團體是 指形塑個人 社會性與灌輸社會規範與價值的社會單位，也是社會學習過程中非常重要的基本團體，包括家 庭、遊戲團體、同儕與情侶等。
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更從第二會期開始，在野黨拒絕當時的副總統兼行政院長連戰進施政報告，行政 與立法兩院的互動關係陷入前所未見的僵局。
國會聯絡人在此一階段只能轉換角色，必須有相當高明的政治運作技巧及手 段，以行政機關所擁有的資源作為與立法部門交換溝通的利器，在黨政高層的介 入下，配合立法院黨團從事動員工作，以面對國會的強力挑戰。
(四)調整轉化期
2000年五二0政黨輪替之後，朝野角色互換，面對立法院朝小野大對於政務 推動不利的趨勢，時任閣揆唐飛原欲加強國會聯絡的功能，要求部會首長提高國 會聯絡人層級，以便與立院溝通，但無奈在野黨實力太過龐大足以掌握議事的運 作方向，外在環境已如此對於行政部門不利，內在又適逢國會聯絡人輪替及換 血，國會聯絡工作的運作不若以往順暢，導致成效不彰程序。
「行政院張俊雄前院長於十月二十七日片面宣布停建核四，引爆朝野的對 立，兩院互動完全陷入僵局，以致從互動問題，提昇到憲政層次和純粹權力之爭，
非國會聯絡人的層次可以置喙和改變的」(洪茂坤，2003：24)。
綜上各時期對國會聯絡人的要求，都是要肯學習、懂得變通善於溝通及學得 十八般武藝以應付複雜的國會生態，其在國會聯絡人養成的部分，是需要師徒制 的運用，以從師父身上習得各種工作技能。
二、設置國會聯絡機制原因
(一)立法院的代表及職權
「國會」在現代化民主國家中，有其代表多元、開放及社會上不同聲音的象 徵，更是對於代議制度的我國，在人民與政府間有一座互通及溝通的橋樑，所以 有人尊稱其為「國會殿堂」，我國對於「國會」的名詞界定及其涵義，經過時間 的遞嬗及幾次修憲後有所轉變，根據民國四十六年五月二十三日司法院大法官會 議釋字第七十六號提到應認國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國
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會。「但此一定義經過六次修憲後，國民大會的角色已轉變為任務型國大，而監 察院也成為了準司法機關，多項重要職權，如總統、副總統之罷免權與彈劾權、
人事同意權及領土變更提案權等，都移轉由立法院行使，而使立法院作為國家國 會的職權更加充實健全，實質上已成為唯一的中央民意機關，與民主國家的國會 名副其實」(立法院法制局，2004：550-553)，立法委員具有一定的民意基礎且在 社會上有一定的影響力，其手上又有預算、法案的審查權及質詢全力，各行政機 關皆對於立法委員所重視的法案及相關請託案件不敢輕忽懈怠。所以各行政機關 皆設有專責的單位及國會鑾絡人員，負責與立法院的聯繫工作(卜正珉，2003：
183)。
(二)行政機關與立法機關互動關係密切
國會與行政機關在許多政策執行的觀念上有所不同，針對政策的可行性，國 會以政治運作觀點看待，而行政機關卻以專業技術觀點分析，而國會的運作必須 針對選區的利益，行政體系背後也有其也有其利益團體的共生問題（何鴻榮，
2001：139），因為有所差異的更應該透過不斷的溝通協調來整合雙方的意見，在 我國體制下行政與立法兩權必須頻繁的互動，行政機關更應主動就維持良好的互 動及節省溝通錯誤所需花費的成本前提下，對於國會聯絡機制的效率化及精緻化 下更多的功夫(郭銳，2004：43)。且我國憲法第一七0條規定：「本憲法所稱之法 律，謂經立法院通過，總統公布之法律」，實是賦予國會最大的制定法律的權力，
2001：139），因為有所差異的更應該透過不斷的溝通協調來整合雙方的意見，在 我國體制下行政與立法兩權必須頻繁的互動，行政機關更應主動就維持良好的互 動及節省溝通錯誤所需花費的成本前提下，對於國會聯絡機制的效率化及精緻化 下更多的功夫(郭銳，2004：43)。且我國憲法第一七0條規定：「本憲法所稱之法 律，謂經立法院通過，總統公布之法律」，實是賦予國會最大的制定法律的權力，