第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
借鏡於新加坡政府高階文官薪資待遇水準隨國內生產毛額（GDP）1彈性增 減之調控機制獨步全球，與該國私人企業高階領導人薪資待遇水準相當，且其 高階文官2薪資待遇，躍居全球之冠，貪腐控制均為亞洲第一，素有高薪養廉之 稱。因此，新加坡政府高階文官的薪資機制，成為世界各國政府官員關注焦點，
進而成為研究者探討政府部門人員薪資與廉潔關係的研究議題。
本章包含研究背景與動機、研究目的、研究方法與限制、研究範圍與流程，
以及重要名詞釋義等五節。
第一節 研究背景與動機
壹 研究背景
在 1960 至 1970 年代，新加坡每年平均高達 9%的經濟高成長率，引起第一 世界國家的關注，與同時期崛起的台灣、南韓（South Korea）及香港（Hong Kong）
並稱「亞洲四小龍」，成為全世界研究發展中國家快速經濟成長的案例（周忠平，
2000）。然而，新加坡政府行政效能卓越，可從 1996 年經濟合作暨發展組織3
（Organization for Economic Cooperation and Development；OECD）、世界銀行
（The World Bank）、及國際貨幣基金（International Money Fund, IMF）等機構，
以相對他國較高的國民生產毛額（Gross National Product, GNP）4 及國民所得等
1 國內生產毛額（Gross Domestic Product, ＧＤＰ）是指一國境內所有經濟活動的總額，或說是一個國家內所有 人民包括居住在當地的外國人、成立在當地的外商，在一段期間內（通常為一年）所生產出來的所有最終商 品和勞務市價的總額。
2 新加坡公務人員薪資結構分為常任公務人員及政務職務 2 部分，常任公務人員由低而高分為MR4 至MR1 等 4 級，其中MR4 為資深常任秘書、至MR2-MR3、MR1 為非常資深秘書；至於政治職務部分：MR4 及MR2-3 屬部 長級、副總理則為MR1。支領「特級」薪資水準者，一般是部長、非常資深或在較大政府部門服務的常任秘 書，而副總理屬於MR1 級。支領「超級」薪金的人包括高級政務部長、政務部長、政務次長、常任秘書和行 政官職人員。摘錄自行政院人事行政局，新加坡政府人力資源管理制度考察報告，民國 98 年 3 月 17 日，頁 19-24。
3 經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development；OECD）成立於 1961 年，總部 設於巴黎，OECD前身為歐洲經濟合作組織，致力於追求民主與市場經濟，目前服務的會員國有 34 個：Australia、
Austria、Belgium、Canada、Chile、Czech Republic、Denmark、Estonia、Finland、France、Germany、Greece、Hungary、
Iceland、Ireland、Israel、Italy、Japan、Korea、Luxembourg、Mexico、Netherlands、New Zealand、Norway、Poland、
Portugal、Slovak Republic、Slovenia、Spain、Sweden、Switzerland、Turkey、United Kingdom、United States，資料 來源：http://www.oecd.org/pages/0,3417,en_36734052_36761800_1_1_1_1_1,00.html，查閱日期：2012年 3 月 18 日。
4 所謂國民生產毛額（Gross National Product：GNP），即是指「一國在一定時間內，其全體國民所生產之最終
財貨與勞務的市場價值」。事實上，這套目前仍為世界各國所廣泛使用的總體經濟指標，是一九三○年代以降，
為了衡量一個經濟體的生產成果，並有效估測其財富與經濟發展而設計出來的一套指標，各國政府也多半根 據此一指標，作為其執行經濟政策的依據。由於這套指標在歷經無數經濟學家的努力後，已然建立一套頗具 規模的「國民所得會計」制度，各國只要將其換算為同一單位，即可用來比較不同國家或不同時期各國人民
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總體經濟面向的指標，將新加坡從第三世界國家或稱開發中國家（developing country）晉升為現代化國家的行列，並評等為第一世界國家或稱已開發國家
（developed country）得到實證。
在 1996 年新加坡是亞洲四小龍國家中，率先進入第一世界國家的領航者，
陸續南韓及香港亦被評定為已開發國家。另外，瑞士洛桑管理與發展學院
（Institute for Management Development, IMD）每年評比全球各國的國家競爭力
（The World Competitiveness）是依據下列四個因素：經濟績效（Economic performance）、政府效能（Government efficiency）、企業效率（Business efficiency）
及公共建設（Infrastructure），其中政府效能（Government efficiency）的形成因 素是由公共財務（Public finance）、會計政策（Fiscal policy）、制度架構（Institutional framework）、商業法規（Business legislation），以及社會結構（Societal framework）
等五個評分標準組成5。根據 2011 年IMD世界競爭力年報（World Competitiveness Yearbook, WCY）指出，新加坡國家競爭力僅次於香港及美國，位居世界第三名
6。又 2011 年新加坡政府的政府效能指標項目，被世界銀行治理指標（Worldwide Governance Indicators, WGI）評比為全球第一名7外，亦受到IMD世界競爭力年報
（WCY）評比結果的肯定，凸顯新加坡政府在的政府效能指標上的表現，獲得 各 方 一 致 推 崇 ， 優 異 的 政 府 效 能 舉 世 聞 名 。 丹 麥 駐 台 代 表 處 代 表 符 力 明
（Flemming Aggergaard）說，丹麥國土面積比台灣略大，但人口只有台灣四分 之一，根據調查 90 個國家受訪者，丹麥是全世界最快樂的國家，究其原因？有 五大因素：「有效率，不貪污的廉能政府」、「高所得」、「政治民主」、「對不同意 見的容忍」與「有充分的個人自由」8。英國當代知名行政學者，蘇格蘭之史翠 克萊德大學（University of Strathclyde）公共政策研究中心教授羅斯（Richard Rose），認為政府不是一個單一屬性概念，而是一個多元概念的抽象組合；政府 是由：○1 法律○2 稅賦○3 公務員○4 組織○5 計畫五項基本要素所組成。有鑑於此，
政府機器運作的良窳，端視該國家公務人力資源發展、法律、社會制度、天然 礦產資源、地理位置等條件，是否發揮人盡其才、物盡其用、地盡其利的最適 效用。雖然國家對於人民而言，係居於統治地位，但是真正使國家機器得以確 實執行任務的靈魂人物，卻是國家體制下的公務員（Civil Servant）在各環節中 穿針引線的貢獻成果。
新加坡（Singapore）政府在 1965 年退出馬來西亞聯邦政府獨立建國，於過 去四十七年間（1965-2012）持續提供公共服務，優質治理的經驗享譽全球，根 據世界銀行 2011 年所發行的全球治理評比（WGI）報告指出，新加坡與丹麥
（Denmark）、挪威（Norway）、紐西蘭（New Zealand）及OECD等國家相較，
新加坡在治理指標的政府效能（Government Effectiveness）項目，排名世界第一，
法規品質（Regulatory quality）僅次於丹麥位居第二，政治穩定（Political Stability）
5 資料來源：http://www.imd.ch/research/publications/wcy/Factors_and_criteria.cfm，查閱日期：2012年 3 月 18 日。
6 資料來源：http://www.imd.ch/research/publications/wcy/upload/scoreboard.pdf，查閱日期：2012 年 3 月 18 日。
7 資料來源：http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp，查閱日期：2012 年 3 月 18 日。
8 資料來源：聯合報，2009 年 7 月 19 日，A14 版。
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僅次於挪威、紐西蘭排名第三，貪腐控制（Control of Corruption）雖不如丹麥、
挪威、紐西蘭位居第四名，但勝於OECD平均值且在亞洲國家排名第一，如表 1-19。再依據國際透明組織（Transparency International, TI）於 2011 年 12 月 1 日所公布 2010 年全球各國貪腐知覺指數（Corruption Perception Index, CPI），該 指數最高為 10 分，分數愈高代表國家廉潔、反貪污程度愈高，調查資料顯示新
（Governance Indicator）
新加坡 丹麥 挪威 紐西蘭 OECD
意見表達與課責
（Voice and Accountability）
37.4 98.6 100 96.7 91.2 政治穩定
（Political Stability）
89.6 84.4 93.4 90.6 78 政府效能
（Government Effectiveness）
100 99 95.7 97.1 91
法規品質
（Regulatory Quality）
98.6 100 92.3 97.6 90.4 法令規章
（Rule of Law）
93.4 98.6 99.1 98.1 90.4 貪腐控制
（Control of Corruption）
98.6 100 97.1 99.5 89.8 獎學金競爭激烈，以去年為例，超過兩千人向公共服務委員會（Public Service Commission, PSC）提出獎學金申請，卻只有約 70 人能通過審核及面試，獲頒補 助。
這些獎學金寶寶，回國後必須依約為政府部門效力數年，也可以向培育人 才的公共服務署（Public Service Division, PSD）提出進一步申請，參與國家儲備 幹部的培訓，在不同政府部門間輪調以增加歷練。這群菁英中的菁英，幾乎壟 斷了新加坡的最高領導層。為了吸引一流人才，新加坡政府提出「高薪養廉」
的主張，給予大約 30 名最高階官員，不輸私人企業執行長的薪水；另一方面，
9 資料來源：http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_countries.asp，查閱日期：2012 年 3 月 18 日。
10 資料來源：http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010/results，查閱日期：2012年 3 月 18
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低階政府雇員的薪水是低於一般薪資水平。
如今，新加坡元首和部長級薪資水平，堪稱全球之冠。高級公務員年薪約 新台幣八百萬元，部長級官員年薪可達三千六百萬元，總理的年薪則上看七千 二百萬元，是美國總統的五倍。
為了鼓勵國家專業經理人們用心追求經濟成長，新加坡還讓官員的收入與 經濟成長率互相掛鈎。曾在政府部門服務過十二年，擔任過吳作棟首席私人秘 書的陳如斯舉例，當新加坡 GDP 成長率超過一○%，官員們就可以再領到八個 月的分紅，若是超過五%，也有三個月的分紅。反之，在 2008 年金融海嘯期間，
新加坡經濟衰退，部長級官員也遭到減薪兩成的待遇。
只是，當中、低階層的新加坡人，無法雨露均霑經濟成長的果實時，反對 黨則提出，國家高階領導人的薪水不該是和GDP成長率掛鈎，而是要和中、低 階層的收入成長率連動11。
莊英敏（2005）提出，高階管理者對廉潔行為之關切會為組織帶來激勵作 用。政府管理階層對於廉政倫理行為應為表率，以身作則率先示範，許多文獻 均特別強調，行政與立法部門的民選者和政治領袖們支持廉潔行為及以身作 則，絕對是落實公共服務倫理最關鍵的火車頭，高階管理者對廉潔行為的高度 關切與承諾，會在機關中帶來激勵作用，風行草偃下，使廉政倫理規範更容易 實踐，新加坡前總理李光耀先生在 2005 年於吉隆坡舉行的國際道德論壇上，對 與會的學術界和政府部門官員發表講話時指出：反貪污行動須從上層做起，其 在新加坡總理任內亦曾說，我如果要貪污，沒有人能擋得住，但那絕對會為國 家帶來災難，由此可見，高階管理者踐行守廉以身作則，為實現廉潔政府之重 要因素之一。
承前述，有鑑於新加坡政府屢次被評比為亞洲經濟成長率最高的國家，創 造公私部門廉潔自持成果亦受到諸多國際組織公開讚譽，並為新國贏得廉潔先 生（Mr. Clean）稱號等殊榮，使得同為亞洲國家且土地面積不大的我國而言，
為瞭解政府官員如提昇薪資所得，其治理國家行政效能是否特別卓越，因此，
進一步透過實地調查加以驗證。
進一步透過實地調查加以驗證。