高薪與廉潔關係之研究-以考試院暨所屬機關為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十屆碩士論文. 指導教授. 孫本初. 博士. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 高薪與廉潔關係之研究－以考試院暨所屬機關為例. ‧. Research on the Relationship between Salary and Integrity – A Case Study of Examination Yuan and Affiliated Organizations in Taiwan.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. 研究生. engchi. i Un. 鄭麗芳. v. 撰. 中華民國一百零一年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 謝辭特別感謝我的指導教授孫本初老師，在教學工作繁忙，經常奔波往返於北、中、南、東各大學院校授課、受邀各機關、學校演講、擔任各行政機關評鑑委員、指導博碩士學生論文不遺餘力之際，仍撥空指導我的論文；孫老師認真教學的態度，由無數個清晨或是夜晚時分，形單影隻的拎著行囊穿梭在各機場及高鐵站間便可窺知，總是以學生的課業為優先，無論老師身在何處，總是惦記著我的論文進度並給予適時的協助，在寫作期間，多虧老師如家人般親切的支持關懷，讓我備感溫馨。同時，感謝黃榮護老師給予我論文研究變項、研究架構上的大力指導，為我的論文增添幾分可讀性；並且衷心感謝鄭美華老師逐頁為我檢視論文上的疏. 政治大. 漏，在論文格式、註解、體例及參考文獻上給予非常實用的指正，使這本論文更. 立. 臻周妥。. ‧ 國. 學. 在這裡也要感謝我的家人及先生，永遠給予我最溫暖的依靠及默默支持的力. ‧. 量，陪我走過生命中每個無助的階段，謹將這本論文獻給您們！還有我的研究所. y. Nat. 同學們怡華、小美玲、馨然、惠美、啟豪、耀儀、明潔、少峰、明聰，在課堂學. er. io. sit. 期間的彼此照顧，課外相約爬山郊遊，有您們的陪伴讓我能夠開心完成學業，以及感謝同窗的子瑤、大美玲、淑桹、銘珠、傑弘，在論文寫作上提供各方資訊及. n. al. Ch. 幫忙，在此向您們說一聲，有您真好！. engchi. i Un. v. 同時要感謝一路走來栽培及提攜我的銓敘部長官們，讓我在法規司服務期間獲益匪淺，還有陪伴我一起奮鬥打拼的工作夥伴們，謝謝您們平時給予我在工作、論文寫作上的協助與包容。最後，要向考試院、考選部、銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會等總務、人事室單位，以及國家文官學院吳舟平先生、國家文官學院中區培訓中心洪贒瑜小姐等先進們特申謝誌，謝謝您們的協助及幫忙發放問卷，因為有您們的支持，這份論文才得以順利完成。.


(5) 摘要有鑑於新加坡政府高階文官的高薪資機制，成為世界各國政府官員關注焦點，又國際組織，例如國際透明組織及世界銀行，近年均評比新加坡廉潔為亞洲第一，本文擬以上述高薪資所得與廉潔 2 個變項，探討我國政府部門人員薪資提昇與廉潔變化的關係。本研究對象以考試院暨所屬機關員工為例，試圖瞭解考試院暨所屬機關員工對廉潔及各構面的差異情形、探討考試院暨所屬機關員工對高薪及各構面與廉潔及各構面之關聯性、檢視考試院暨所屬機關員工對高薪及各構面與廉潔及各構面之預測力。. 政治大品質、貪腐控制的廉潔認知顯著高於女性；不同年齡之受試者對行政倫理規範構立研究結果發現，考試院暨所屬機關受試者男性對資訊透明、行政效率、服務. ‧ 國. 學. 面有顯著差異情形存在；不同年資之受試者對廉潔及其行政倫理規範、資訊透明等 2 構面有顯著差異情形存在；不同職等之受試者對行政倫理規範構面有顯著差. ‧. 異情形存在；受試者為主管對廉潔顯著高於非主管；不同個人年所得之受試者對. sit. y. Nat. 行政倫理規範構面有顯著差異情形存；其餘不同教育程度、婚姻狀況及人員屬性. io. er. 之受試者行政倫理規範、廉潔價值觀、資訊透明、行政效率、服務品質、貪腐控制等 6 構面無顯著差異情形存在。又考試院暨所屬機關員工對高薪及各構面與廉. n. al. Ch. i Un. v. 潔及各構面均具關聯性。另考試院暨所屬機關員工對高薪及各構面與廉潔及各構面具有預測力。. engchi. 關鍵詞：薪資、廉潔、考試院暨所屬機關.


(7) 目次第一章緒論 ............................................................................................................................1. 第四章. ‧. al. iv n C 結論與建議..............................................................................................................67 hengchi U n. 第一節第二節. 資料處理分析方法 ...............................................................................................37 背景變項之描述分析 ...........................................................................................38 背景變項對於廉潔之差異分析 ..........................................................................41 高薪與廉潔之相關分析.......................................................................................58 高薪與廉潔之預測情形.......................................................................................61. io. 第五章. 研究結果分析..........................................................................................................37. Nat. 第一節第二節第三節第四節第五節. 研究變數之操作性定義.......................................................................................29 問卷設計與前測....................................................................................................29. 學. 第一節第二節第三節. 政治大研究架構與假設....................................................................................................27 立. 研究設計..................................................................................................................27. y. 第三章. 考試院暨所屬機關組織簡介 ................................................................................9 薪資所得意涵之探討 ...........................................................................................13 廉潔指標意涵之探討 ...........................................................................................19. sit. 第一節第二節第三節. 文獻探討....................................................................................................................9. er. 第二章. 研究背景與動機......................................................................................................1 研究目的與問題......................................................................................................5 研究方法與限制......................................................................................................5 研究範圍與流程......................................................................................................6 重要名詞釋義..........................................................................................................8. ‧ 國. 第一節第二節第三節第四節第五節. 研究發現 ................................................................................................................67 建議.........................................................................................................................70. 參考書目...................................................................................................................................72 附錄 ...........................................................................................................................................78 「高薪與廉潔關係之研究」調查問卷（前測） .............................................................78 「高薪與廉潔關係之研究」調查問卷（正式問卷）.....................................................83. I.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(9) 表次表 1- 1 表 2- 1 表 2- 2 表 3- 1 表 3- 2 表 3- 3 表 4- 1 表 4- 2 表 4- 3 表 4- 4 表 4- 5 表 4- 6. 新加坡、丹麥、挪威、紐西蘭及OECD全球治理指標分數 .................................3 薪酬之定義彙整..........................................................................................................13 全球競爭力指標（GCI）的 12 項成分 ...................................................................25 本研究問卷前測信度與效度分析表........................................................................31 本研究樣本回收統計表 .............................................................................................34 本研究樣本卡方適合度檢定表 ................................................................................35 受試者之性別統計分析摘要表 ................................................................................38 受試者之年齡統計分析摘要表 ................................................................................39 受試者之教育程度統計分析摘要表........................................................................39 受試者之婚姻狀況統計分析摘要表........................................................................39 受試者之人員屬性統計分析摘要表........................................................................40 受試者之年資統計分析摘要表 ................................................................................40. 表 4- 7 表 4- 8 表 4- 9 表 4- 10 表 4- 11 表 4- 12 表 4- 13 表 4- 14 表 4- 15 表 4- 16 表 4- 17 表 4- 18 表 4- 19 表 4- 20 表 4- 21 表 4- 22 表 4- 23 表 4- 24 表 4- 25 表 4- 26 表 4- 27 表 4- 28 表 4- 29 表 4- 30. 受試者之個人年所得統計分析摘要表....................................................................41 不同性別之廉潔Ｔ檢定分析摘要表.......................................................................42 不同年齡之廉潔變異數分析摘要表......................................................................43 不同教育程度之廉潔變異數分析摘要表 .............................................................45 不同婚姻狀況之廉潔變異數分析摘要表 .............................................................46 不同人員屬性之廉潔變異數分析摘要表 .............................................................47 不同年資之廉潔變異數分析摘要表......................................................................49 不同職等之廉潔變異數分析摘要表......................................................................51 不同職務之廉潔Ｔ檢定分析摘要表.......................................................................52 不同個人年所得之廉潔變異數分析摘要表 .........................................................54 不同背景變項對廉潔及各構面之研究假設與驗證結果一覽表 .......................55 高薪資所得效益與廉潔及各構面相關分析摘要表 ............................................59 經濟壓力與廉潔及各構面相關分析摘要表 .........................................................60 高薪與廉潔及各構面相關分析摘要表..................................................................60 對高薪與廉潔及各構面關聯性之研究假設與驗證結果一覽表 .......................61 高薪及各構面相關分析摘要表 ..............................................................................61 高薪對行政倫理規範之多元逐步迴歸分析摘要表 ............................................62 高薪對廉潔價值觀之多元逐步迴歸分析摘要表.................................................63 高薪對資訊透明之多元逐步迴歸分析摘要表.....................................................63 高薪對行政效率之多元逐步迴歸分析摘要表.....................................................64 高薪對服務品質之多元逐步迴歸分析摘要表.....................................................65 高薪對貪腐控制之多元逐步迴歸分析摘要表.....................................................65. 政治大受試者之職等統計分析摘要表 ................................................................................41 立受試者之職務統計分析摘要表 ................................................................................41 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i Un. v.

(10) 表 4- 31 高薪對廉潔之多元逐步迴歸分析摘要表 .............................................................66 表 4- 32 對高薪與廉潔及各構面間預測力摘要表 .............................................................66. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i Un. v.

(11) 圖次研究流程.........................................................................................................................7 國家廉潔體系 ..............................................................................................................19 研究架構.......................................................................................................................27 研究架構修正 ..............................................................................................................32. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 1- 1 圖 2- 1 圖 3- 1 圖 3- 2. Ch. engchi. V. i Un. v.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i Un. v.

(13) 第一章. 緒論. 借鏡於新加坡政府高階文官薪資待遇水準隨國內生產毛額（GDP） 1 彈性增減之調控機制獨步全球，與該國私人企業高階領導人薪資待遇水準相當，且其高階文官 2 薪資待遇，躍居全球之冠，貪腐控制均為亞洲第一，素有高薪養廉之稱。因此，新加坡政府高階文官的薪資機制，成為世界各國政府官員關注焦點，進而成為研究者探討政府部門人員薪資與廉潔關係的研究議題。本章包含研究背景與動機、研究目的、研究方法與限制、研究範圍與流程，以及重要名詞釋義等五節。. 第一節壹. 研究背景與動機. 研究背景. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 在 1960 至 1970 年代，新加坡每年平均高達 9%的經濟高成長率，引起第一世界國家的關注，與同時期崛起的台灣、南韓（South Korea）及香港（Hong Kong）並稱「亞洲四小龍」，成為全世界研究發展中國家快速經濟成長的案例（周忠平， 2000）。然而，新加坡政府行政效能卓越，可從 1996 年經濟合作暨發展組織 3 （Organization for Economic Cooperation and Development；OECD）、世界銀行（The World Bank）、及國際貨幣基金（International Money Fund, IMF）等機構，以相對他國較高的國民生產毛額（Gross National Product, GNP）4 及國民所得等. n. al. er. io. sit. y. Nat. 1. i Un. v. 國內生產毛額（Gross Domestic Product, ＧＤＰ）是指一國境內所有經濟活動的總額，或說是一個國家內所有人民包括居住在當地的外國人、成立在當地的外商，在一段期間內（通常為一年）所生產出來的所有最終商品和勞務市價的總額。 2 新加坡公務人員薪資結構分為常任公務人員及政務職務 2 部分，常任公務人員由低而高分為MR4 至MR1 等 4 級，其中MR4 為資深常任秘書、至MR2-MR3、MR1 為非常資深秘書；至於政治職務部分：MR4 及MR2-3 屬部長級、副總理則為MR1。支領「特級」薪資水準者，一般是部長、非常資深或在較大政府部門服務的常任秘書，而副總理屬於MR1 級。支領「超級」薪金的人包括高級政務部長、政務部長、政務次長、常任秘書和行政官職人員。摘錄自行政院人事行政局，新加坡政府人力資源管理制度考察報告，民國 98 年 3 月 17 日，頁 19-24。. Ch. engchi. 3. 經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development；OECD）成立於 1961 年，總部設於巴黎，OECD前身為歐洲經濟合作組織，致力於追求民主與市場經濟，目前服務的會員國有 34 個：Australia、 Austria、Belgium、Canada、Chile、Czech Republic、Denmark、Estonia、Finland、France、Germany、Greece、Hungary、 Iceland、Ireland、Israel、Italy、Japan、Korea、Luxembourg、Mexico、Netherlands、NewZealand、Norway、Poland、 Portugal、Slovak Republic、Slovenia、Spain、Sweden、Switzerland、Turkey、United Kingdom、United States，資料來源：http://www.oecd.org/pages/0,3417,en_36734052_36761800_1_1_1_1_1,00.html，查閱日期：2012年 3 月 18 日。. 4. 所謂國民生產毛額（Gross National Product：GNP），即是指「一國在一定時間內，其全體國民所生產之最終. 財貨與勞務的市場價值」。事實上，這套目前仍為世界各國所廣泛使用的總體經濟指標，是一九三○年代以降，為了衡量一個經濟體的生產成果，並有效估測其財富與經濟發展而設計出來的一套指標，各國政府也多半根據此一指標，作為其執行經濟政策的依據。由於這套指標在歷經無數經濟學家的努力後，已然建立一套頗具規模的「國民所得會計」制度，各國只要將其換算為同一單位，即可用來比較不同國家或不同時期各國人民的經濟水準。因此，此一指標業已成為用來評比各國經濟水平的主要工具。. 1.

(14) 總體經濟面向的指標，將新加坡從第三世界國家或稱開發中國家（developing country）晉升為現代化國家的行列，並評等為第一世界國家或稱已開發國家（developed country）得到實證。在 1996 年新加坡是亞洲四小龍國家中，率先進入第一世界國家的領航者，陸續南韓及香港亦被評定為已開發國家。另外，瑞士洛桑管理與發展學院（Institute for Management Development, IMD）每年評比全球各國的國家競爭力（The World Competitiveness）是依據下列四個因素：經濟績效（Economic performance）、政府效能（Government efficiency）、企業效率（Business efficiency）及公共建設（Infrastructure），其中政府效能（Government efficiency）的形成因素是由公共財務（Public finance）、會計政策（Fiscal policy）、制度架構（Institutional framework）、商業法規（Business legislation），以及社會結構（Societal framework） 5。等五個評分標準組成根據 2011 年IMD世界競爭力年報（World Competitiveness Yearbook, WCY）指出，新加坡國家競爭力僅次於香港及美國，位居世界第三名 6 。又 2011 年新加坡政府的政府效能指標項目，被世界銀行治理指標（Worldwide Governance Indicators, WGI）評比為全球第一名 7 外，亦受到IMD世界競爭力年報. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. （WCY）評比結果的肯定，凸顯新加坡政府在的政府效能指標上的表現，獲得各方一致推崇，優異的政府效能舉世聞名。丹麥駐台代表處代表符力明（Flemming Aggergaard）說，丹麥國土面積比台灣略大，但人口只有台灣四分之一，根據調查 90 個國家受訪者，丹麥是全世界最快樂的國家，究其原因？有五大因素：「有效率，不貪污的廉能政府」、「高所得」、「政治民主」、「對不同意 8 見的容忍」與「有充分的個人自由」。英國當代知名行政學者，蘇格蘭之史翠克萊德大學（University of Strathclyde）公共政策研究中心教授羅斯（Richard Rose），認為政府不是一個單一屬性概念，而是一個多元概念的抽象組合；政府是由：○ 1 法律○ 2 稅賦○ 3 公務員○ 4 組織○ 5 計畫五項基本要素所組成。有鑑於此，政府機器運作的良窳，端視該國家公務人力資源發展、法律、社會制度、天然礦產資源、地理位置等條件，是否發揮人盡其才、物盡其用、地盡其利的最適效用。雖然國家對於人民而言，係居於統治地位，但是真正使國家機器得以確實執行任務的靈魂人物，卻是國家體制下的公務員（Civil Servant）在各環節中穿針引線的貢獻成果。新加坡（Singapore）政府在 1965 年退出馬來西亞聯邦政府獨立建國，於過去四十七年間（1965-2012）持續提供公共服務，優質治理的經驗享譽全球，根據世界銀行 2011 年所發行的全球治理評比（WGI）報告指出，新加坡與丹麥（Denmark）、挪威（Norway）、紐西蘭（New Zealand）及OECD等國家相較，新加坡在治理指標的政府效能（Government Effectiveness）項目，排名世界第一，法規品質（Regulatory quality）僅次於丹麥位居第二，政治穩定（Political Stability）. n. er. io. sit. y. Nat. al. 5 6 7 8. Ch. engchi. i Un. v. 資料來源：http://www.imd.ch/research/publications/wcy/Factors_and_criteria.cfm，查閱日期：2012年 3 月 18 日。資料來源：http://www.imd.ch/research/publications/wcy/upload/scoreboard.pdf，查閱日期：2012 年 3 月 18 日。資料來源：http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp，查閱日期：2012 年 3 月 18 日。資料來源：聯合報，2009 年 7 月 19 日，A14 版。. 2.

(15) 僅次於挪威、紐西蘭排名第三，貪腐控制（Control of Corruption）雖不如丹麥、挪威、紐西蘭位居第四名，但勝於OECD平均值且在亞洲國家排名第一，如表 1-1 9 。再依據國際透明組織（Transparency International, TI）於 2011 年 12 月 1 日所公布 2010 年全球各國貪腐知覺指數（Corruption Perception Index, CPI），該指數最高為 10 分，分數愈高代表國家廉潔、反貪污程度愈高，調查資料顯示新加坡的貪腐知覺指數與丹麥、紐西蘭並列世界第一（9.3 分），其次是芬蘭、瑞士（9.2 分）排名全球第二名 10 。表 1- 1 新加坡、丹麥、挪威、紐西蘭及 OECD 全球治理指標分數國家別. 新加坡. 丹麥. 挪威. 紐西蘭. OECD. 37.4. 98.6. 100. 96.7. 91.2. 89.6. 84.4. 93.4. 90.6. 78. 100 治99 95.7 政大92.3 98.6 100. 97.1. 91. 97.6. 90.4. 98.1. 90.4. 99.5. 89.8. 治理指標（Governance Indicator）. 意見表達與課責（Voice and Accountability）政治穩定（Political Stability）政府效能（Government Effectiveness）. ‧ 國. 立. 93.4. 98.6. 99.1. 98.6. 100. 97.1. 學. 法規品質（Regulatory Quality）法令規章（Rule of Law）貪腐控制（Control of Corruption）. ‧. 資料來源：作者自行整理繪製. n. al. er. io. sit. y. Nat. 另外，商業周刊第 1229 期報導的封面故事－新加坡。該刊將新加坡比喻為一家公司，且是全球最會賺錢的公司，其中一篇為陳泳翰撰寫，標題為「為何總理年薪是歐巴馬 5 位？CEO 薪酬跟著 GDP 跳動」之文章，內容摘要如下：一個年年交出亮麗財報的國家，是由怎樣的國家級「專業經理人」領導的？李光耀（2000）曾表示，像新加坡這樣激烈競爭的小國，必須要由最優秀的人才治理：「如果你叫一名普通的新加坡人治理我們的國家，內閣由普通的新加坡人組成，這就是我們的末日。」為了遴選出菁英，政府提供各式各樣的公費獎學金，門檻是會考成績必須全為 A，小學到高中所有操行成績皆為優等。公費獎學金競爭激烈，以去年為例，超過兩千人向公共服務委員會（Public Service Commission, PSC）提出獎學金申請，卻只有約 70 人能通過審核及面試，獲頒補助。這些獎學金寶寶，回國後必須依約為政府部門效力數年，也可以向培育人才的公共服務署（Public Service Division, PSD）提出進一步申請，參與國家儲備幹部的培訓，在不同政府部門間輪調以增加歷練。這群菁英中的菁英，幾乎壟斷了新加坡的最高領導層。為了吸引一流人才，新加坡政府提出「高薪養廉」的主張，給予大約 30 名最高階官員，不輸私人企業執行長的薪水；另一方面，. Ch. engchi. 9. i Un. v. 資料來源：http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_countries.asp，查閱日期：2012 年 3 月 18 日。資料來源：http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010/results，查閱日期：2012年 3 月 18 日。. 10. 3.

(16) 低階政府雇員的薪水是低於一般薪資水平。如今，新加坡元首和部長級薪資水平，堪稱全球之冠。高級公務員年薪約新台幣八百萬元，部長級官員年薪可達三千六百萬元，總理的年薪則上看七千二百萬元，是美國總統的五倍。為了鼓勵國家專業經理人們用心追求經濟成長，新加坡還讓官員的收入與經濟成長率互相掛鈎。曾在政府部門服務過十二年，擔任過吳作棟首席私人秘書的陳如斯舉例，當新加坡 GDP 成長率超過一○%，官員們就可以再領到八個月的分紅，若是超過五%，也有三個月的分紅。反之，在 2008 年金融海嘯期間，新加坡經濟衰退，部長級官員也遭到減薪兩成的待遇。只是，當中、低階層的新加坡人，無法雨露均霑經濟成長的果實時，反對黨則提出，國家高階領導人的薪水不該是和GDP成長率掛鈎，而是要和中、低階層的收入成長率連動 11 。莊英敏（2005）提出，高階管理者對廉潔行為之關切會為組織帶來激勵作用。政府管理階層對於廉政倫理行為應為表率，以身作則率先示範，許多文獻均特別強調，行政與立法部門的民選者和政治領袖們支持廉潔行為及以身作則，絕對是落實公共服務倫理最關鍵的火車頭，高階管理者對廉潔行為的高度關切與承諾，會在機關中帶來激勵作用，風行草偃下，使廉政倫理規範更容易實踐，新加坡前總理李光耀先生在 2005 年於吉隆坡舉行的國際道德論壇上，對與會的學術界和政府部門官員發表講話時指出：反貪污行動須從上層做起，其在新加坡總理任內亦曾說，我如果要貪污，沒有人能擋得住，但那絕對會為國家帶來災難，由此可見，高階管理者踐行守廉以身作則，為實現廉潔政府之重要因素之一。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 承前述，有鑑於新加坡政府屢次被評比為亞洲經濟成長率最高的國家，創造公私部門廉潔自持成果亦受到諸多國際組織公開讚譽，並為新國贏得廉潔先生（Mr. Clean）稱號等殊榮，使得同為亞洲國家且土地面積不大的我國而言，為瞭解政府官員如提昇薪資所得，其治理國家行政效能是否特別卓越，因此，進一步透過實地調查加以驗證。. 貳. Ch. engchi. i Un. v. 研究動機. 本研究取新加坡政府高階官員的高薪資制度概念為基礎，以考試院暨所屬機關員工為研究對象，瞭解其對於薪資所得提昇是否有利於培養政府官員廉潔自持間的關係，促成本文撰寫的動機之一。新加坡政府對其高階官員採取高薪養廉政策，在華人社會裡，一直都是具爭議性的話題，為將該課題轉化為在地化的個案研究，成為本文撰寫的動機之二。. 11. 資料來源：商業周刊 2011 年 6 月 13 日至 19 日發行，第 128-129 頁。. 4.

(17) 第二節壹. 研究目的與問題. 研究目的. 面對全球化、資訊化及知識經濟時代的快速發展，以及政經社文環境變遷的嚴峻衝擊，各國政府為了有效推動施政願景、政策理念，及增進國家競爭力，莫不致力於提昇施政能力及文官素質與效能，而其成敗關鍵，則在於有無健全的文官制度（考試院，2010）。茲新加坡與台灣華人社會的背景相似、同文同種、地窄人綢、均曾為日本殖民地、台灣戒嚴前期（1987）與新加坡獨立建國後（1965）均屬威權政治制度等多重背景類似的國情，在國際情勢快速變遷的物換星移下，新加坡政府致力於菁英治國的革新理念，今日新加坡已非昔日吳下阿蒙，鑑於他山之石，可以攻錯；又因橘逾准為枳，制度是經年累月生長而成，絕非原汁原味的移植，就能栽出相同風味的果實，同樣一套制度在不同國家施行勢必也會產生不盡相同的結果，彙整本研究目的如下：. 政治大瞭解考試院暨所屬機關員工對廉潔及各構面的差異情形。立探討考試院暨所屬機關員工對高薪及各構面與廉潔及各構面之關聯性。. ‧ 國. 貳. 學. (一) (二) (三) 檢視考試院暨所屬機關員工對高薪及各構面與廉潔及各構面之預測力。. 研究問題. ‧. 為更明確指出本研究問題，爰將前述研究目的，整理出下列幾點：. Nat. sit. y. (一) 瞭解自變項背景變項不同（性別、年齡、教育程度、婚姻狀況、人員屬性、. er. io. 年資、職等、職務、個人年所得）的考試院暨所屬機關員工對依變項廉潔各構面的差異情形。. n. al (二) 探討自變項高薪、高薪資所得效益、經濟壓力等構面，對依變項廉潔、行政 iv Ch. n engchi U. 倫理規範、廉潔價值觀、資訊透明、行政效率、服務品質與貪腐控制等構面，的關聯性及預測力。. 第三節壹. 研究方法與限制. 研究方法. 一、文獻探討法（literature review method）研究者參酌前人研究的論述，作為研究者研究相關理論之主要參考，包括：國內對於薪資議題等相關學術論文研究；國內對於廉潔議題，包含廉政、廉能、反貪腐、反貪污等似類名詞相關學術論文研究，也從前人相關研究之結果對照出與本研究不同之處，進而就薪資所得提昇對考試院暨所屬員工對廉潔感受，做一適度連結。另參採中國及台灣等在地期刊提及有關新加坡廉政建設之文章. 5.

(18) 進行重點彙整工作，資料來源仍以（一）期刊、國家圖書館-全國博碩士論文資訊網或相關文獻等。（二）學術刊物或相關之研究報告。（三）相關書籍、文章、報刊雜誌。（四）網路資料等為主要參考資料。. 二、問卷調查法（questionnaire method）本研究根據研究目的，依文獻探討後所提出研究架構，另參酌相關量表、專家意見及個人工作經驗，編製本研究適用之「廉潔知覺」問卷初稿 10 題、「廉潔指標的構面」問卷初稿 35 題與「高薪與廉潔的關係」問卷初稿 10 題，計 55 題經內容效度及預試（信度分析與效度分析）等程序後，形成「廉潔知覺」問卷定稿 9 題、「廉潔指標的構面」問卷定稿 29 題與「高薪與廉潔的關係」問卷定稿 7 題，計 45 題正式研究問卷。. 貳. 研究限制. 政治大. 撰寫本文，茲因非屬研究本國文官制度，故在資料蒐集上多以二手資料為主，非以新加坡在地人的觀點去分析其高階文官薪資制度之設計，恐有解讀上的限制，乃為本研究限制之一。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 囿於國內研究有關新加坡政府相關論文並不多見，誠屬溫喜富於 1998 年撰寫新加坡文官制度之研究較屬完整，惟該文歷時已逾 13 年，有關新加坡高階官員薪資制度文獻多有更迭，吾人雖致力於透過新加坡公共服務委員會（PSC）12、公共服務署（PSD）13 、貪污調查局（CPIB） 14 、新加坡長期研究貪腐問題之教授Jon S.T.Quah 15 、中華人民共和國香港特別行政區政府公務及司法人員薪俸及服務條件諮詢委員會聯合秘書處 16 及新加坡薪資評論委員會（Committee to Review Ministerial Salaries Review）檢討新加坡政府部長薪資報告 17 等外國網站更新近期相關資料內容以充實本文，惟文獻浩瀚無涯，資料篩選的標準存有拿捏未臻周妥之顧慮，恐有掛一漏萬的遺憾，為本研究限制之二。考量對於新加坡文化背景熟稔程度會直接影響研究結果，如何才能保持文化中立又免於深度不足的困境，亦是研究者應努力克服的課題，此為本研究限制之三。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 第四節壹. Ch. engchi. i Un. v. 研究範圍與流程. 研究範圍本研究在討論考試院暨所屬機關對新加坡高階官員高薪資制度與廉潔的議. 12 13 14 15 16 17. 資料來源：http://www.psc.gov.sg，查閱日期：2010 年 6 月 1 日。資料來源：http://www.psd.gov.sg/，查閱日期：2010 年 6 月 1 日。資料來源：http://app.cpib.gov.sg/cpib_new/user/default.aspx?pgID=21，查閱日期：2010 年 6 月 1 日。資料來源：http://www.jonstquah.com/index.htm，查閱日期：2010 年 6 月 1 日。資料來源：http://www.jsscs.gov.hk/，查閱日期：2012年 3 月 15 日。資料來源：http://reviewcommittee2011.sg/report/#execsummary，查閱日期：2012年 4 月 25 日。. 6.

(19) 題，主要是建構在完全排除政府體制究為極權統治或自由民主、政府組織層級是中央統一或中央與地方關係、適用該政策的政府高階官員數額、政治因素是穩定或動盪不安、有無防貪相關法令制定、有無設置肅貪機構、該國消費者物價指數、平均國民所得、物價指數波動情形等各種前提下進行，將廉潔產生的變化程度，純粹歸因於提昇薪資待遇所得出的結果；且研究調查施測對象僅限於考試院暨所屬機關，並不及於全台各中央或地方機關。. 研究流程. 研究動機與目的. 立. 政文獻探討治大. 學. ‧ 國. 研究設計. ‧. io. y. sit. Nat. 發展研究假設. n. al. er. 貳. i n C實證結果分析 U hengchi 驗證研究假設. 結論與發現. 圖 1- 1 研究流程資料來源：本研究整理. 7. v.

(20) 第五節壹. 重要名詞釋義. 高薪資所得. 高薪資所得，本研究係參照新加坡政府對於釐訂高階官員薪資待遇時，參考其金融業、服務業、製造業、民營企業、公營事業、外資企業等 6 大專業領域之高階管理人，應課稅繳納者的收入平均值而言。換言之，指公私部門的高階管理人員薪資待遇相當，均保持在較其他受薪階級來得高的薪資所得。其內涵一方面為鼓勵高階官員專心公務，為國家創造高經濟成長；二方面係為留住優秀人才，避免公部門高階優秀官員因私人企業薪資優渥萌生離職跳糟的想法。綜上，本研究將高薪資所得構成面向，定義為：高薪資所得效益及經濟壓力等 2 面向。. 政治大廉政，狹義而言，指如何使公務員擁有廉潔的品性操守；廣義而言，除上立. 貳廉潔. ‧. ‧ 國. 學. 述意旨外，還指勇於任事、效率效能的展現，亦即「廉能政治」的簡稱（陳康生，2006）。廉潔（integrity）：廉潔被視為貪腐的反義詞，意即「反貪」即為「倡廉」。在公共行政的概念中，廉潔指的是在執行公務時所展現出的誠實、正直、公平與值得信賴（葉一璋，2012）。公務倫理是指，要求政府人員不能有「不當使用公務職權、角色或資源，圖謀私人的直接或間接利益」的行為（張哲琛，2009）。許多人均將俸給不足以養廉列為貪污的主因，按一個人如基本上溫飽條件都無法維持時，則難保其清白、廉潔。我國公務人員之待遇福利，政府多次調整，比較其他各行各業，雖說比上不足，比下卻有餘，大體上都能維持基本生活上之需求。若再言其不足以養廉則必有其他因素之影響。而且人之慾望無窮，單以固定之薪資，欲滿足無窮之慾望，實為不可能之事，意志薄弱者不克自制，受不了貪念而玩法冒險（陳順煌，2002）。綜上，本研究將廉潔構成面向，定義為：行政倫理規範、廉潔價值觀、資訊透明、行政效率、服務品質、貪腐控制等 6 面向。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i Un. v.

(21) 第二章第一節. 文獻探討. 考試院暨所屬機關組織簡介. 壹、考試院組織簡介一、前言獨立的考試權是我國政治制度的特色，憲法增修條文第 6 條規定，考試院為國家最高考試機關，掌理考試；公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休事項及公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，依我國憲法五權分立、平等相維之精神，與行政、立法、司法、監察等四院立於平等地位而獨立行使職權。除職掌專門職業及技術人員執業資格之衡鑑外，更為公部門人事法制之最高主管機關，肩負著健全文官法制，激勵公務人員士氣，強化行政中立與落實倫理價值的責任。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 面對全球化、知識經濟的時代，為順應國際情勢，體察社會需要，回應民眾希望，考試院更應本於職責，因應國家政策，積極推動各項考銓改革，健全文官體制，強化公務員素質與能力，提升國家競爭力。考試院除院本部外，還包括四個所屬機關，分別是考選部、銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會及公務人員退休撫卹基金監理委員會（以下簡稱基金監理會）。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 二、組織職掌與重要業務. i Un. v. 考試院置院長、副院長各 1 人、考試委員 19 人，均特任，由總統提名，經立法院同意任命之，任期 6 年。另置秘書長、副秘書長各一人。考試院的政策及有關重大事項，都需經過考試院會議決定。至於所屬的二部二會，考選部主管公務人員考試及專門職業及技術人員考試等各種國家考試；銓敘部負責公務人員之銓敘、撫卹、退休及其任免、考績、級俸、陞遷、褒獎等法制事項；保訓會負責有關公務人員權利保障與訓練進修政策、法制事項，並執行各項保障業務暨規劃辦理公務人員考試筆試錄取人員訓練、升任官等及行政中立等項訓練；基金監理會則負責公務人員退休撫卹基金的審議、監督及考核事項。另依行政院人事行政局組織條例規定，該局有關考銓業務，應受考試院監督。. Ch. engchi. 三、考試院會議考試院會議由院長、副院長、考試委員、考選、銓敘兩部部長及保訓會主任委員組織之，以院長為主席，院長不能出席時，以副院長為主席；副院長亦不能出席時，則由出席人員中公推一人為主席。考試院會議每星期舉行一次，必要時並得召開臨時會議，決定考銓政策及其有關重大事項。 9.

(22) 院會採合議制，須有應出席人過半數出席，方得開會；其議決以出席人過半數之同意始為通過；可否同數時取決於主席。另除應出席人員外，考試院秘書長、副秘書長、所屬部會副首長及行政院人事行政總處人事長均應列席考試院會議。必要時，院長並得指定有關人員列席，如考試院首席參事、秘書處處長、各業務組組長等。院會討論之議案得視其性質，交付小組審查會或全院審查會審查。全院審查會以副院長、考試委員、考選部部長、銓敘部部長及公務人員保訓會主任委員組織之，由副院長召集，遇有特殊情形時，得交由考試委員召集。小組審查會以應出席人 7 人至 11 人組織之；其召集人及審查委員，分別輪流擔任。議案交付審查時，應指定有關列席人員參加，並由考試院相關單位及關係部會準備必要之參考資料。審查會召集人認為必要時，得邀請其他有關人員列席。審查會於議案審查完畢後，由召集人作成審查報告，提院會討論。針對考試院所職掌的業務，考試院院會成員一向以主動積極的態度，研究規劃考試院所掌理的業務，除依業務需要赴國外考察研究各國文官制度，以作為院會策劃與改進考銓業務之參考外，另為強化與各界聯繫溝通，擴大考銓保訓行政之參與層面，並經常實地參訪各機關，以走動式政策行銷方式，主動與參訪對象近距離對話，聽取心聲與寶貴建言，瞭解各級機關（構）人事業務實況及檢討改進各項考銓政策施行上的問題，以健全我國文官體制，讓合議制形成之政策能貼近民意，確實可行，落實憲法保障人民應考試服公職的權利。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 面對全球化、資訊化及知識經濟時代的快速發展，以及政經社會環境變遷的嚴峻衝擊，各國政府莫不致力於提昇施政能力及文官素質與效能。為了展現改革動能，恢宏考試院憲政功能，打造優質文官團隊，考試院於第 11 屆第 39 次會議、第 11 屆第 114 次會議分別通過「文官制度興革規劃方案」與「強化文官培訓功能規劃方案」，共訂定 10 項建議案，分短程、近程、中程規劃推動時程，以期建立一流政府，提升國家競爭力。. 四、考試院院本部. Ch. engchi. i Un. v. 考試院置秘書長及副秘書長各一人，共同協助院長處理考試院日常事務。並分設 14 個處、組、會、室，分別負責研擬規劃施政綱領、施政計畫、考銓政策，審核考試院所屬部會研議的考銓政策、法令暨其他行政支援事項。例如：第一組負責有關考試政策及法令研擬審核等事項，以及國家考試及（合）格證書請領製發等事項；第二組負責有關人事政策、機關組織法規等研擬事項，以及公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎、保險、退休撫卹、福利、登記等法令的擬辦審核事項等；第三組則負責有關公務人員保障暨培訓政策及法令之研擬審核等事項，以及公務人員退撫基金管理、監督政策及法令之研擬審核等事項。院本部各單位均能本於法定職責，積極從事公務，強化決策的幕僚及服務功能，提升院會決策品質及行政效能。. 10.

(23) 五、考選部考選部置部長、政務次長、常務次長各 1 人，共同處理部務。內部分設考選規劃司、高普考試司、特種考試司、專技考試司、題庫管理處、資訊管理處等單位。又為因應各種考試業務或特殊需要，設有考選工作研究委員會、行政爭訟事件處理委員會、應考資格審議委員會、各種專技人員考試審議委員會及法規委員會等，分別辦理考選相關事宜。依憲法規定：公務人員任用資格與專門職業及技術人員執業資格，應經考試院依法考選銓定之。考試院為國家最高考試機關，考選部依組織法規定負責全國考選行政事宜，辦理公務人員考試與專門職業及技術人員考試，及監督受委託機關、團體辦理各項考試。. 六、銓敘部. 政治大. 銓敘部置部長、政務次長、常務次長各 1 人，共同處理部務。內部分設法規司、銓審司、特審司、退撫司、人事管理司等單位。此外，銓敘部還設有公教人員保險監理委員會、公務人員退休撫卹基金管理委員會等 2 個附屬機關（單位），均由部長兼任主任委員。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 銓敘部掌理公務人員任免、考績、級俸、陞遷、保險、退休、撫卹、退撫基金之管理及各政府機關人事機構之管理等事項。為配合國家發展需要及順應時勢變遷，銓敘部已積極就各項人事政策與制度進行檢討改進，一方面訂定公務人員基準法、公務人員行政中立法及政務人員法等重大法案，另方面繼續研修公務人員考績、保險、退休與撫卹等法制，期能建構一個前瞻、務實、完善、永續的人事制度，使公務人員都能無後顧之憂的全心投入工作，以有效提升國家整體競爭力，達成政府永續成長發展的目標。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. e. ngch 七、公務人員保障暨培訓委員會. i. i Un. v. 為因應世界潮流及社會期待，考試院於 1994 年修正組織法，於 1996 年 6 月 1 日成立公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會），以統籌辦理公務人員保障暨培訓相關事宜。依保訓會組織法規定，保訓會置主任委員 1 人，副主任委員 2 人，並置委員 10 人至 14 人，其中 5 人至 7 人專任，由考試院院長提請總統任命之；餘 5 人至 7 人兼任，由考試院院長聘兼之；任期均為 3 年，任滿得連任。保訓會主要任務有二，其一為保障公務人員權益，鼓勵公務人員勇於任事：依法公正審議保障事件，兼顧程序與實質正義，提高保障事件審理品質，以維護公務人員執法尊嚴；其二為培育優質公務人力，增進政府行政效能：建立公務人員訓練進修制度，整合國家訓練資源，強化公務人力素質，以提升國家競爭優勢。此外，為應國家文官培訓之需要，於 1999 年 7 月 26 日成立國家文官培訓所，嗣為提高文官訓練效能，建構完整之培訓體系，修正國家文官培訓所 11.

(24) 組織條例，為國家文官學院組織法，並於 2010 年 3 月 26 日改制為國家文官學院。. 八、公務人員退休撫卹基金監理委員會及基金管理會公務人員的退休撫卹金過去是全數由政府編列預算支應，因受到公務人員待遇改善、國民平均壽命延長，以及退撫人數不斷增加等因素影響，退撫經費迅速膨脹，政府預算籌編日益困難，為謀因應，經考試院院會通過公務人員退休法及撫卹法部分條文修正草案，送請立法院完成修法程序，從 1995 年 7 月開始，改為由政府與公務人員共同撥繳費用，設立基金支應，並依法於 1995 年 5 月 1 日成立基金監理會及基金管理會，積極推動此一退撫制度。基金監理會負責基金之審議、監督及考核，並對其他關於公務人員退休撫卹基金業務有監督之權。至於委員人選是由代表政府機關的行政院、司法院與考試院各單位秘書長及銓敘部等有關機關首長 13 人，以及軍公教代表 9 人共同組成。主任委員由考試院副院長兼任，另置執行秘書 1 人，負責推動委員會決議事項及日常會務，會內分設業務、稽察二組。另主任委員並得依法遴聘相關法律、財務等專家學者 5 至 7 人擔任顧問，亦可適時召開諮詢審查會議，以期監理功能充分發揮。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 貳、未來展望. n. al. er. io. sit. y. Nat. 考試權的主要功能，在於健全人事制度，樹立廉能政府。並透過客觀公正之考選制度，消極杜絕徇私用人、分贓政治之弊，積極促進建構功績制度，俾期創造為人民謀求最大福祉之賢能政府。考試院凜於憲法賦予之職掌，配合國家建設及機關業務需要，致力於掄拔優秀人才、健全人事法制，並配合政府推動各項革新業務，對國家社會的進步繁榮，發揮穩定及助長的作用。現行考銓制度，為因應觀環境變遷與實際需要，歷經修訂，對於國家社會與政府相關之選才、育才、用才、留才等，均發揮顯著的作用。在全球競爭、知識經濟時代，民眾對政府改革及落實政策之期盼更為殷切，而公務員素質的優劣，更是國家能否朝向民主化、法制化、效率化的關鍵因素。環視今日國際局勢，當前世界各國為因應劇烈之挑戰，莫不積極從事行政改革，進行國家發展的整體策略與政府結構功能之調整。考試院肩負國家考試以及全國人事制度重責，為配合政府改造，強化國際競爭力，自應配合政策本宏觀、務實及前瞻原則，積極檢討現行文官法制，建構現代化之文官體制。努力在文官制度中，充實民主化機制與公共政策取向內涵，融入全球治理理念，使公務人員更為負責，更有效率；並開發公務人員人力資源，提升文官能力與士氣；強化公務人員為民服務的熱誠，鼓勵公務人員勇於任事，熱心為人民解決問題。並呼籲公務人員以廉正、忠誠、專業、效能、關懷為目標，盡心為民服務，以建構高效能政府，提昇國家整體競爭力。. Ch. engchi. 12. i Un. v.

(25) 第二節. 薪資所得意涵之探討. 壹、薪酬的定義所謂薪資是指企業對於員工所提供的工作報酬，故薪資又有「薪酬」、「薪水」、「所得」、「工資」等名稱。我國所得稅法第 14 條所稱之薪資所得是指凡公、教、軍、警、公私事業職工薪資及提供勞務者之所得（包括：薪金、俸給、工資、津貼、歲費、獎金、紅利及各種補助費）。Robbins（1978）將報酬分為內在報酬與外在報酬兩大類，內在報酬係指個人參與工作所獲得之滿足感，而外在報酬是指組織給予員工的有形獎勵，其中外在報酬又可分為直接薪資、間接薪資及非財務性薪資等三類。 Henderson（1979）亦將薪資分為酬勞系統與非酬勞系統兩類，前者是指企業以貨幣及各種服務求償權的型態分配給員工，後者是指企業給予員工在精神、心理、身體上的任何福利活動。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 陳維鸚（1992）認為員工酬勞除薪資酬勞外，亦包括公司為員工所投保之保險（例如勞保、團保、健保等），以及發放股票、紅利、年終獎金、績效獎金、退休金制度、旅遊補助及非財務性福利（例如停車位供給、辦公室裝潢等）。諸承明（1995）將薪資定義為雇主交付給員工直接的、一般的、財務性的工作報酬，包括本薪、加班費、獎金、佣金、紅利及各種津貼。張火燦（1996）指出薪酬通常係指雇主付給員工財務性、有形或具體的報酬，包括了基本薪資、獎金和福利，前兩者大多以現金採直接方式給付，而福利則是以非現金之間接方式給付居多。黃英忠（1997）則將薪資分為基本給、津貼及獎金三類，基本給包括年功給、職務加給、地域加給、誤餐費等，獎金包括績效獎金、工作獎金、年終獎金、全勤獎金、考績獎金等。洪瑞聰、余坤東、梁金樹（1998）認為薪酬是雇主支付給員工一種直接的貨幣性報酬，包括本薪、加班費、各種獎金紅利、佣金及各種津貼等，至於非直接支付、非財務性的福利則不包含在內。茲整理如下表 2-1：. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 表 2- 1 薪酬之定義彙整年代. 學者. 薪酬定義. 1978. Robbins. 將報酬分為內在報酬與外在報酬兩類，內在報酬係指個人參與工作所獲得之滿足感，而外在報酬是指組織給予員工的有形獎勵，其中外在報酬又可分為直接薪資、間接薪資及非財務性薪資等三類。. 1979. Henderson. 將薪資分為酬勞系統與非酬勞系統兩類，前者是指企業以貨幣及各種服務求償權的型態分配給員工，後者是指企業給予員工在精神、心理、身體上的任何福利活動。 13.

(26) 年代. 學者. 薪酬定義. 1980. 蔡憲六. 認為薪資就是薪水（Salary）和工資(Wage)，所謂薪水就是以時為基礎的報酬類，它是按週或月或年為計算單位；而所謂工資是指某一定時間內，因貢獻勞務所獲得之總收入，此收入總數等於每件產品工資乘上產品件數再加上獎金，或是每小時工資乘上工時數再加上獎金。. 1990. Milkovich & Newman. 認為薪資包括直接與間接的薪資，其中直接薪資包括底薪、加給、獎金、生活成本等；間接薪資包括保健計畫、休假給付、福利與服務等。. 1992. 陳維鸚. 認為員工酬勞除薪資酬勞外，亦包括公司為員工所投保之保險（例如勞保、團保、健保等），以及發放股票、紅利、年終獎金、績效獎金、退休金制度、旅遊補助及非財務性福利（例如停車位供給、辦公室裝潢等）。. 政治大. 立薪資為雇主交付給員工直接的、一般的、財務性的工. 諸承明. 學. 作報酬，包括本薪、加班費、獎金、佣金、紅利及各種津貼。. ‧ 國. 1997. 黃英忠. 薪酬通常係指雇主付給員工財務性、有形或具體的報酬，包括了基本薪資、獎金和福利，前兩者大多以現金採直接方式給付，而福利則是以非現金之間接方式給付居多。. ‧. 張火燦. io. sit. y. Nat. 1996. n. al. 1998. 洪瑞聰、余坤東、梁金樹. 薪資分為基本給、津貼及獎金三類，基本給包括年功給、職務加給、地域加給、誤餐費等，獎金包括績效獎金、工作獎金、年終獎金、全勤獎金、考績獎金等。. er. 1995. Ch. engchi. i Un. v. 薪酬是雇主支付給員工一種直接的貨幣性報酬，包括本薪、加班費、各種獎金紅利、佣金及各種津貼等，不包含非直接支付、非財務性的福利等。資料來源：本研究整理. 綜合上述研究者對於薪酬之定義，本研究採諸承明（1995）將「薪酬」明確定義為「雇主交付給員工直接的、一般的、財務性的工作報酬，包括本薪、加班費、獎金、佣金、紅利及各種津貼」，至於非直接給付、非財務性的福利等，則不包含在內。本研究所探討的薪資範圍僅止於直接財務性報酬，包括本薪、按月獎金或佣金、固定津貼等經常性給予，以及加班費、非按月獎金、其他津貼等經濟給予。. 14.

(27) 貳、薪資的類別薪資的分類有廣義及狹義兩種解釋，狹義而言，薪資僅只純財務上的報酬，廣義而言，薪酬包含員工在雇用關係上，可以得到的財務報酬、各種實質的服務及福利（Burgess, 1989）。Dessler（2000）將員工的薪酬分為直接的財務性給付與間接的財務性給付，直接的財務性給付包括：工資、薪津、獎金、佣金和紅利，間接的財務性給付則以財務福利形式供給（例如雇主給付保險與休假等）。 Robbin（1978）將報酬分為內在報酬及外在的報酬兩大部分。而外在報酬又依其性質分為直接、間接、非財務性三類：. 一、內在的酬償（intrinsic rewards）內在的酬賞乃是指工作者由工作本身所獲得的滿足而言，包括：（一）.參與決策權；（二）自由分配工作時間及方式；（三）較多的職權；（四）較有興趣的工作；（五）個人成長的機會；（六）活動的多元化；它們大都是工作參與的結果，基於這方面的考慮，於是而有工作豐富化（job-enrichment）、縮短星期工作日、彈性的工作時間、專案組織（project structure）及輪調（job rotation）等技術之指出；這些主要都是針對工作滿足而設，強調內在酬賞的人，正如 George San 所說：「工作並非是給予人的懲罰，而是一種給予人的報酬，工作表現出一個人的力量，能帶來光榮及樂趣。」對於工作取向的人而言，工作是滿足自我實現需求的主要方式。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. n. al. er. io. (一) 金錢. y. Nat. 二、外在的酬償（extrinsic rewards）. Ch. i Un. v. 金錢對於滿足生理及安全的需求最為重要，不論用於購買、保險、投資或儲蓄，金錢或多或少總會讓你有些安全感。如果你的工作能保證將來衣食無缺，心中的安全感會更踏實。. engchi. (二) 福利或間接酬償（Fringe benefit or indirect compensation）福利的內容包括各種保險制度、休假日照常給薪、福利、設施利用等，跟其他的酬賞型式比較，福利是種維持性的措施，它大都是統統有獎，是針對全體員工的，所以也比較不能直接對績效有所激勵，但反過來說，福利卻是一項必要的酬賞，因為它可以強化組織的凝聚力及團隊精神，公司的福利好壞，也常是員工認同此團體的一項因子。. 三、非財務性酬賞（nonfinancial rewards）運用權力、名望、職銜等等來激勵員工，尤其是對於偏重地位取向（status oriented）的員工，更會看重他們的職銜稱呼、獨用的名片、私人秘書、好的停. 15.

(28) 車位置，曾經有報告指出，不少經理人員將職銜之調升，與其薪資 5%-10%的提高，當作是相等的一件事情。以上這些措施，都是利用滿足社會顯殊性（Social differentiation）之需求，來做為一種酬賞的工具。. 參、薪酬給付基礎黃家齊 (1997) 引述 Balkin and Gomez-Mejia(1990) 、 Gomez-Mejia and Welbourne(1988)、Lawler(1995)和 Milkovich(1988)之看法，將薪酬給付基礎，定義為：組織在核定與給付員工本薪以及薪酬調整、獎勵薪酬時，所依據的主要因素或準則，以及其相關比重組合。近年討論非傳統薪酬設計係指以技能、能力和知識為基礎的薪酬給付，傳統薪酬制度則多著重職務、服務和年資的價值，在提昇員工學習誘因上較為不足。 Lawler(1987) 將薪酬給付基礎分類為職務基礎（ job-based）、技能基礎（skill-based）和績效基礎（performance-based）三種。Mahoney(1989)亦歸納出類似的基礎：職務基礎、產出／績效基礎(output/performance-based)及個人基礎 (person-based)等三種薪酬給付基礎。職務基礎以個人所擔任的職務為給薪依據，如：薪水制(salary)、計時工資制(hourly wage)；產出/績效基礎以員工個人或團隊績效為給薪依據。包括：利潤分享制(profit sharing)、成果分享制(gainsharing)、功績制(merit)、提案獎金制(suggestion awards)及其他更多傳統績效獎勵；個人基礎以員工所擁有的技能、年資、教育水準為給薪依據，如：技能基礎薪資 (skill-based pay)、專業層級薪資(professional ladder pay)和年資薪資(seniority pay)。國內學者諸承明、戚樹誠與李長貴(1996)則歸納出四種主要薪酬給付基礎：保健基礎、職務基礎、績效基礎和技能基礎，保健基礎指員工所能夠接受的最低水準薪酬，其中主要考量最低生活水準之所需；職務基礎反映工作相對價值，依職位、責任、工作條件、工作技能等報償因素決定各職務之給付價值；績效基礎反映員工表現之績效水準；技能基礎反映相同職位的員工因擁有的技能差異，可支領不同薪酬。美國產業最常採用以績效為基礎的薪資給付，而以職務與技能為基礎者次之(黃家齊，1999)。國內學者諸承明(1995)之研究則發現，國內大型企業薪酬設計，最重視職務基礎，其次為績效和保健要素，最後才是技能要素。黃家齊(1999) 針對電子業進行之研究調查發現電子業公司最為偏重績效基礎薪酬之採行，其次為職務基礎薪資，而技能基礎薪資則是採用度相對較少的薪酬給付基礎。據上，本研究提及新加坡政府高階官員薪酬給付基礎，則屬上述績效基礎。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 肆、我國公務人員薪酬的組成本研究定義公務人員薪酬包括本俸、加給、獎金、加班費等。我國公部門描述「對員工提供勞務之對價給付」的法律用語，散見於相關人事法規。「公務人員俸給法」、「關務人員人事條例」、「司法人員人事條例」、「警察人員管理條例」等稱為「俸給」；「交通事業人員任用條例」、「地方制度法」及「雇員管理 16.

(29) 要點」稱為「薪給」；「總統副總統及特任人員月俸公費支給暫行條例」稱為「薪俸」；「聘用人員聘用條例」稱為「報酬」；「教師法」、「全國軍公教員工待遇支給要點」稱為「待遇」；及「行政院人事行政局組織條例」稱為「給與」。而送立法院審議之「公務人員基準法草案」第四十九條則稱「俸（薪）給」。我國現行公務員的俸給，係由「俸」與「給」兩部分構成。「俸」指本俸和年功俸，所謂本俸，係指各職等人員依法應領取之基本給與；所謂年功俸，係指各職等高於本俸最高俸級之給與。「給」指各種法定加給，即本俸、年功俸以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與。. 一、本俸及年功俸 (一) 本俸：係指各官等、職等人員依法應領取之基本俸給。我國現行俸給法中規定委任分為五個職等，第一職等本俸分為七級，第二職等至第五職等本俸各分為五級；薦任分為四個職等，第六職等至第九職等本俸皆分為五級；簡任分為五個職等，第十職等至第十二職等本俸各分五級，第十三職等本俸分為三級，第十四職等本俸僅有一級。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. (二) 年功俸：係指各職等高於本俸最高俸級之俸給。政府為了照顧受職務等級限制之人員、鼓勵公務人員士氣，乃於七十九年十二月修正「公務人員俸給法」部分條文，大幅增加年功俸之級數。委任第一、第二職等年功俸各增為六級，第三、第四職等年功俸各增為八級，第五職等年功俸則增加至十級；薦任第六至第八職等年功俸各增為六級，第九職等年功俸則增為七級；簡任第十及第十一職等年功俸各增為五級，第十二職等、第十三職等之年功俸仍分別維持四級、三級，第十四職等則不列年功俸。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 二、加給. Ch. engchi. i Un. v. 係指本俸、年功俸以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與。加給之目的，在配合公務人員之任職地區、職務種類及性質，調整其給予之數額，俾使俸給更臻合理。目前我國公務人員之加給，依「公務人員俸給法」第五條規定，有職務加給、技術或專業加給及地域加給三種。考試院與行政院並於 2001 年 3 月 30 日會同訂定「公務人員加給給與辦法」，作為各機關公務人員加給給與之依據。公務人員俸給法對於公務人員加給之支給，並無具體規定，而係於該法第 18 條第 1 項規定，授權將各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。該辦法復規定公務人員各種加給之給與，其衡酌因素及內容如下. (一) 職務加給：衡酌是否擔任主管職務、職責繁重或工作危險程度等因素而給予，故分為主管加給及職務加給二種。. (二) 主管加給：依據「公務人員主管職務加給表」分為 7 級 10 等，從委 17.

(30) 任第五職等以至簡任第十四職等，月支數額由新臺幣 3,630 元（下同）遞增至 35,200 元，高低差距約近十倍。. (三) 職務加給：依現行規定計有「消防、海巡、空中勤務、入出國移民及航空測量機關專業人員危險職務加給」等 13 種。. (四) 技術或專業加給：衡酌職務之技術或專業程度、繁簡難易、所需資格條件及人力市場供需狀況等因素而給予。技術加給部分，已併入職務加給或專業加給。至於有關專業加給部分，最高曾達 55 種之多，2001 年簡併為 29 種，2005 年再由 29 種簡併為 25 種。. (五) 地域加給：衡酌服務處所之地理環境、交通狀況、艱苦程度及經濟條件等因素而給予。本項加給依據「各機關學校公教員工地域加給表」將服務地區分為偏遠地區、高山地區（合稱為山僻地區）及離島地區，級別或分為三級、或分為四級，以設定基本數額及最高限額。至於月支數額則依服務該地區年資加成核算之。. 三、獎金. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 我國公部門俸給除公務人員俸給法之本俸、年功俸及加給外，尚存有若干型態「獎金」之支給情形，包括公營事業機構經營績效獎金、醫療機構人員獎勵金、其他機關依業務特殊需要核發之工程獎金、土地測量獎金、清潔獎金及公務人員年終工作獎金等（陳姿蓉，1995）。而這些獎金對於激勵公務人力之工作士氣及工作績效有無助益，又公部門採行績效薪俸制之必要性、可行性及相關配套措施，係晚近相關研究之核心關懷（陳金貴，2000；林文燦，2000）。. y. Nat. sit. n. al. er. io. Pp.00-00 行政院人事行政局歷經長期之規劃（陳姿蓉，2000），擬定「行政院暨所屬各級行政機關績效獎金實施計畫」，並於 2001 年 9 月 14 日奉行政院 2751 次院會備查通過。該計畫自 2002 年 1 月起，採試辦作法，視各自願機關實施成效，漸次推廣。計畫之特色在於各機關自訂績效獎金發給規定，以落實授權與員工參與之民主精神；不增加經費，對原核定之預算人事費作合理與有效之重分配（林文燦，2001a：42）。此一新制於實際施行時，須具備正確之觀念和作法，以建構一個具有在地特色而能生根成長的績效獎金制度（林文淵，2001；朱楠賢， 2001；錢士中，2001；林素安，2001；林文燦，2001b：23）。. Ch. engchi. 18. i Un. v.

(31) 第三節. 廉潔指標意涵之探討. 壹、國際透明組織（TI）之廉潔指標 18 一、國家廉政體系（National Integrity System）. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 圖 2- 1 國家廉潔體系資料來源：國際透明組織，http://archive.transparency.org/policy_research/nis，查閱日期： 2012年 5 月 28 日。國際透明組織是反貪腐的國際組織，其職責之一，就是建構國家廉潔體系，用來評比世界各國的廉潔現況，定期為會員國家出版年度的國家廉潔體系分析報告。這項國家廉潔體系在概念圖像上，就像是一座希臘神廟，這個廟頂部的每一端都由一系列支柱支撐著，每跟支柱都是國家廉潔體系的一個要素，分別是立法機關、行政機關、司法機關、公部門、法律強制執行機關、選舉、監察特使、審計機關、反貪污機構、政黨、媒體、公民社會及企業等 13 項指標；每一個支柱都要發揮作用，例如，媒體必須要有言論自由權；在廟的頂部則有三個圓球：「法治、永續發展、生活品質」，如果要讓這些圓球不致滾落下來，廟頂必須保持平衡，亦即每個支柱缺一不可；這座神廟是建立在政治制度、社會政治跟社會經濟的基礎之上。基本上，這個架構繪國家廉潔體系是由一根一根的樑柱共同支撐，在不同的社會中，這些支柱的實際狀況可能有所不同，有些支柱會比較強，另一些比較弱，因此，為保持廉潔體系的穩定，必須設法平衡各個支柱的支撐力。如果政府制度的廉潔意識很強，那他們將支撐起上面的支柱，進而達成法治、永續發展、生活品質的目標；反之，如果政府制度的廉潔意識很弱，對貪污問題視. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 18. i Un. v. 參酌 2005 年行政院研究發展考核委員會國家體系及指標之建構報告書，頁 42-66，及國際透明組織網站 2011-2012 年數據資料予以更新相關內容。 19.

(32) 而不見或姑息容忍，或是社會政治與社會經濟普遍缺乏廉潔價值，那麼就會失去維繫國家廉潔所需要的支撐力。為喚起世人與各國政府對此一議題的關注，自 2001 年起，國際透明組織開始以這個分析架構為基礎，出版一系列的國家廉潔分析報告19。. 二、貪腐知覺指數（Corruption Perception Index, CPI）國際透明組織自 1995 年開始建構並公布貪腐知覺指數至今已有 17 年的歷史。貪腐知覺指數是根據各國高階經理人、學者與國情分析專家，對一國之公務人員與政治人物廉潔認可的評價。2011 年 12 月 1 日國際透明組織公布 2010 年全球各國貪腐知覺指數（Corruption Perception Index, CPI），該指數最高為 10 分，分數愈高代表國家廉潔、反貪污程度愈高，在全球將近 200 個納入評比的國家中，台灣以 6.1 分排名 3220。貪腐知覺指數的優點在於，其為整合多重資料來源而建構的指數，提高每個國家評分的可信度，可避免單一資料來源因偏見或調查方法的瑕疵，而對特定國家貪腐程度作出錯估與誤判（余致力、陳敦源、黃東益，2003 年台灣透明組織）。貪腐知覺指數中的貪腐，係指濫用公職謀取私利（the abuse of public office for private gains），該指數所採用的分項指標主要是詢問（一）受訪者有關濫用公權力謀取私人利益的問題，並著重於（二）公務人員在採購案件的過程中，是否接受賄賂或各項好處，但這些問題並沒有區分是行政貪腐或政治貪腐原因所致，也沒有區別貪腐案件的大小。貪腐知覺指數反映全球各地居民與僑民、各國商人以及風險、國情分析專家學者對公部門貪腐情況的認知與感受，提供投資者重要政經情勢資訊，同時，貪腐知覺指數可幫助社會大眾對貪腐問題的關注，尤其是對評比墊後的各國政府形成一定的壓力，迫使採取積極改正措施，以維護國家形象（行政院研究發展考核委員會，2005：45-46）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C h e nCorruption 三、貪腐趨勢指數（Global g c h i U Barometer, GCB）. 國際透明組織於 2003 年首度公布貪腐趨勢指數，由其委託國際蓋洛普民意調查公司（Gallup International）執行有關各國貪腐情況的調查，問卷題目包括：（一）民眾認為未來 3 年該國貪腐情形會不會改善；（二）對政府反貪成效的評價；民眾評價該國各部門或機構貪腐的程度（以 1 至 5 分評比，1 分代表完全沒有貪腐，5 分代表貪腐非常嚴重）；（三）過去 1 年受訪者或其家人是否曾被相關部門或機構人員索賄的經驗；（四）過去 1 年受訪者或其家人是否曾向相關部門或機構人員行賄；（五）受訪者行賄支付的金額多少。這份調查同時也針對幾個政府機關、私人企業以及非政府組織進行貪腐情況評比。 2011 年這項調查在全球 60 個國家訪問 63,199 位民眾，台灣未被納入調查範圍，2004 年、2005 年及 2006 年台灣均納入調查範圍。調查顯示，全球受訪 19 20. 資料來源：http://archive.transparency.org/policy_research/nis/nis_reports_by_country，查閱日期：2012年 4 月 13 日。資料來源：http://cpi.transparency.org/cpi2011/results/#CountryResults，查閱日期：2012年 5 月 28 日。. 20.

(33) 民眾認為貪腐嚴重的部門或機構依序是警察（3.9 分）、國會（3.8 分）、政黨（3.5 分）、企業（3.5 分）、軍事（3.4）、司法（3.3）、政府官員（3.3）、媒體（3.2 分）、醫療（3.2）、教育（3.2）、宗教（2.9）、非政府組織（2.8）等21。顯示貪腐不僅存在於政府部門，也發生在民間部門，反貪腐僅倚靠政府的力量仍有不足，需要民間社會及私部門攜手合作。 2011 年調查結果亦發現，全球 50%受訪民眾認為政府打擊貪污的成效不佳，只有 31%的受訪者肯定政府打擊貪污的成效。另外，58%的全球受訪民眾認為未來 3 年貪腐會增加，27%的民眾認為會維持一樣，只有 16%的民眾認為未來 3 年貪腐會減少。顯示多數受訪者對未來貪腐的改善並不樂觀22。. 四、行賄指數（Bribe Payers Index, BPI）國際透明組織於 1999 年首度建構與公布行賄指數（以 1 至 10 分評比，10 分代表完全沒有行賄，1 分代表行賄非常嚴重），第二次至第五次公布則分別在 2002 年、2006 年、2008 年及 2011 年，由其委託國際蓋洛普民意調查公司（Gallup International）對新興國家市場經濟進行調查所得結果，問卷題目包括：（一）從事跨國性商業行為經驗時哪些國家與您有往來；（二）就所選國家中，出現賄賂行為的情形如何（以 1 分至 5 分評比，1 分代表從未發生；5 分代表經常發生）；（三）羅列出 19 個行業別，請問哪些行業與貴公司有夥伴關係；（四）就所選出的行業別中，出現賄賂行為的情形如何；（五）就所選出的行業別中，為了快速通過政府核准或申請執照，出現賄賂行為的情形如何；（六）就所選出的行業別中，使用不適當的手段向國家高層政治人物或政黨提供政治獻金的賄賂情形如何；（七）您的企業收到賄賂或主動向客戶、廠商行賄的情形如何。2011 年台灣在 28 個國家中，以 7.5 分與印度、土耳其並列第 19 名23。2011 年行賄指數. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. al. v. n. 的調查結果顯示，台灣行賄情形嚴重，表示在世界新興市場國家的企業菁英眼中，台灣商人在海外經常以賄賂方式進行商業行為。在行賄的項目與強度上，這份調查顯示「公共工程、公共建設」是所有商業行為當中，政府官員要求或接受賄賂最嚴重的部分，其他排名前五名的，還有「休閒設施、不動產經紀、法律商業諮詢服務、石油與天然氣、採礦」等商業項目24。. Ch. engchi. i Un. 貳、經濟合作發展組織（OECD）之廉潔指標在國際間的政府聯盟中，OECD長期致力於推動正式公約以敦促各國相關立法，其工作頗有成效，雖然OECD會員國僅 34 個，但截至 2012 年 5 月止，卻有. 21. 資料來源：http://archive.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2010_11/results，查閱日期：2012年 5 月 28 日。 22 資料來源：http://archive.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2010_11/in_detail，查閱日期：2012年 5 月 28 日。 23 資料來源：http://bpi.transparency.org/results/，查閱日期：2012年 5 月 28 日。 24 資料來源：http://bpi.transparency.org/results/，查閱日期：2012年 5 月 28 日。. 21.