社區工作的覺醒

1993 年 12 月行政院文化建設委員會（現為文化部）向立法院所提的施政報 告中首見社區總體營造，而此堪稱為社區工作之里程碑。

「社區總體營造」的概念建立在社區發展的理念上，希望由社區居民的觀 點，重新詮釋並參與具有地域特色之文化性公共事務，強調透過“由下而上”、

“民眾參與”、“社區自主”、“永續發展”等運作原則與方式，培養凝聚社區 意識，開發利用社區人力資源，加強社區營造人才培育工作，強化社區組織運作，

期能藉此喚起民眾參與民主社會的公民意識，逐步累積社區的基礎能量，凝聚居 民共識，共同思考社區的發展方向及解決問題的能力。落實社區居民「主動」參 與公共事務（如會議、研習、傳習…活動），培養社區意識，並從中有所學習，

最後達到啟動社區的共同參與與永續營造的目標。

本節由探討「社區」出發，延伸至「社區發展」與「社區總體營造」，除概 念釐清目的外，亦藉由探討相關文獻檢視有關政策之衍替過程與原由，最後探討 社區工作未來工作方向。

一、社區

人類群居以應生存所需，從家庭、氏族而後發展至國家。在華文中，常以「鄰 里」、「庄頭」、「村落」、「部落」等指稱特定範圍內的集居狀態，「社區」一詞則 為近年所使用（曾旭正，2009：11）。所謂特定範圍內的集居狀態，意味著一定 空間範圍內人類的群集，但群集狀態常見於人類平日生活，「社區」自具有異於 其他人類群集之特性。高度發展之現代社會人際交往頻率、範式遠較農業社會繁 複，都會地區、工業重鎮等多有來自各鄉村、部落子弟謀職立業甚而成家之例，

「社區」一詞亦須予適切的定義。

徐震（1994）指出社區係居住於某一區域，具有共同關係、社會互動及服務 體系的一個人群。林美鳳（2010）認為社區係指住於鄰近範圍內有共同的利益、

共同的服務、共同的問題及產生共同的需要之居民集結而成。即利益、服務、問 題及需要的共同性促成社區之形成。此定義大致可說明一定範圍內居民聚合而成 社區之成因。惟但現代高度發展下之社區模式，上述定義尚無法適切描述現代社 區樣態。

曾旭正（2009）以「社區」之英文原詞Community研析社區意涵，認為：

Community其實有「社群」與「社區」兩種意涵。其中，社群並沒有地理空間的 範圍，只要分散在各地的一群人，彼此間有共同關懷、行動的標的，形成「生命 共同」的認同感，即稱之為社群……社區則是指彼此間形成生命共同體，而且在 地理上又集聚在一起的一群人。

  到西元1917年日據時期受英國睦鄰組織（settlement movement）影響而設立的「人 類之家」，使臺灣的社區工作與世界接軌（賴兩陽，2011）。

賴兩陽（2011）以政策、法規及制度為尺度回顧並區分了臺灣社區工作的發 展歷程，由西元1917年起，計分為「平行發展時期」、「社區發展時期」、「社 區福利時期」與「社區營造時期」四個階段。並參酌英美日經驗提出其對台灣未 來社區工作之建議。四個階段分別及建議為（賴兩陽，2011：445－459）：

平行發展時期（1917～1949）

此時期臺灣業已成為日本殖民地，中國大陸處於民國建國初期動盪不安之

社區發展時期（1950～1980）

（一）四健會與基層民生建設 

這個階段可謂為臺灣社區發展工作從無到有的時期。行政院農村復興委員會

在1952年引進美國四健會(4H Club)的組織模式，試圖訓練農村青年成為有科學知 識和技能的農民。直至1970年代，臺灣由農業社會轉為工業社會，四健會逐漸沒 落。1955年國民政府開始推動「基層民生建設」。目的在提升農村居民衣食住行 育樂六大日常生活需要水準，以求農村經濟的繁榮。其主要項目為：生產建設、

教育文化、社會福利與衛生保健與環境改善。「基層民生建設」是臺灣社區發展 工作的濫觴，其工作內容及項目實為是一個國家發展社會福利最基本的制度，並 未具備積極性福利的意涵，亦可見當時社會福利的規模與項目，均極為有限。

（二）社區發展的相關政策與計畫 

1965年4月8日，行政院公布了包含「社區發展」等七大要項之「民生主義現 階段社會政策」，且明定社區發展為整個政策的實踐方法。其中1.採社區發展方 式（原政策第30點）。2.設立社區服務中心（原政策第31點）。這兩項政策內容 奠定了臺灣社區發展與社會工作專業制度的基礎，對後來政府大力推動社區工作 與專業社會工作影響深遠。王培勳（1998）指出1966年臺灣省政府社會處將原有 之「基層民生建設」與「國民義務勞動」合併成為「社區發展」。實施之初（1965 年至1968年），由於經驗不足、法令欠缺，成效亦不顯著（引自賴兩陽，2011）。

政府正式推動社區發展工作始於1968年，當年內政部報請行政院核定「社區 發展工作綱要」。臺灣省社會處據以公布「臺灣省社區發展八年計畫」，預計在 八年之內全部完成社區的基礎建設，再依次推動生產福利建設、精神倫理建設。

此計畫執行至1972年，由於能源危機及十大建設推動，使政府財務吃緊，加上政 府各部門之配合度不足等因素，臺灣省政府加以修正並以十年計畫取代；與前述 八年計畫相較，一是延長社區建設年限，二是將原計畫發展的社區減少為3,890 個，三是強調基礎工程、生產福利和精神倫理三大建設，其他內容大致相同。十 年計畫於1980年6月執行完畢（王培勳，1998:182；黃源協、黃松林、蕭文高，

1999:279）。徐震在《臺灣省十年來社區發展成效之評鑑及未來發展之研究總報 告》中敘述臺灣省社區發展之成效，認為道路改善、修建排水溝、興建社區活動 中心及美化社區環境四項最有貢獻（引自賴兩陽，2011）。

此階段之社區政策，「民生主義現階段社會政策」明文規定以社區發展作為 推動社會福利的方法，開我國正式將社區發展列入國家政策之先例。在法規上，

以既有之「社區發展工作綱要」作為遵循的依據。制度上，依據「臺灣省社區發 展八年計畫」與後來修訂的「十年計畫」作為執行的內容。此階段的社區發展雖 由政府主導，民間配合，但推動的內容頗符合當時臺灣社會所需，也帶動了當時 社區工作蓬勃的發展。

社區福利時期（1981～1993）

（一）社區福利服務體系的建構 

社區營造時期（1994迄今）

年2月10日函送立法院，該會期尚未進行審查，復因2004年年底立法委員改選，

立法院新會期不再審查前一會期遺留下來之法案，因此，該草案退回行政院，在 民進黨執政期間未再送請立法院審議。2008年國民黨重新執政，對社區立法仍然 興趣缺缺。

賴兩陽（2011）回顧臺灣近百年來社區工作的歷史，歸結出幾項特色：

一、與先進國家社區工作思潮接軌 

從早期日治時期的「方面委員會」、「鄰保館」與「社會館」，到1960年代 推動聯合國倡議的「社區發展」、1990年代學習日本「造町」經驗的「社區營造」

到了21世紀因應全球化效應，倡導永續社區經營，提倡農村再生等，都與世界先 進國家社區思潮接軌。

二、能掌握社會脈動推陳出新 

社區工作被鑲箝在社會的結構當中，自然必須反映當時的社會情境。日治時 期都市的社區福利制度、晏陽初等人對當時中國農村的深刻反省所推動的鄉村建 設、國民政府來台之後所推動的四健會、基層民生建設、社區發展、福利社區化 與社區營造，民進黨執政之後的新故鄉社區營造計畫、六星計畫與近來農委會的 農村再生計畫，均是因應社會需求而發展出來的制度。

三、由政府主導演變成社區自主 

早期的社區工作因政府的統治思維，與民眾對社區的認識不足，確實是由政 府主導。但1987臺灣解嚴之後，威權體制解體，民間力量勃興，民主意識在臺灣 社會快速孳長，也讓政府意圖控制社區的能力遽減。即使社區總體營造與農村再 生計畫，仍由政府提出，但是社區是否配合？如何配合？其決定權仍在社區手 中。亦即臺灣的社區政策已經突破傳統「由上而下」或「由下而上」的思維，走 向政府與社區各負其責的伙伴關係。

四、從地方措施提升到國家計畫 

臺灣在1960年代開始推動的社區發展工作，相當程度是靠當時臺灣省政府的 大力支持，其中社會處著力甚多。中央政府除訂定相關法規，給予小額補助之外，

並無實質的影響力。到了1990年代，李前總統的大力支持與文建會的積極配合，

使社區營造成為中央政府令人矚目的政策。民進黨執政更提出新故鄉社區營造計 畫與六星計畫作為施政主軸，使社區工作成為中央政府政策議題當中的重點。農 委會的農村再生計畫，也是行政院的重要的施政措施。因此，社區工作已從以往 的地方措施提升到國家發展計畫。

社區發展如前所述，行政院於1994核定施行社會福利政策綱領之際，在社區 工作上，亦將社區發展配合正在推動中的社區總體營造改為社區營造。臺灣的社 區工作因此顯現出由文化部主導之社區總體總體營造，及由內政部主管之社區發 展衍生的社區營造兩條軸線。兩者均以社區為主體，相關政策意涵或有不同，惟

似應檢討併行以收事權專一之效，除此之外，學者間亦提出未來社區工作的努力 方向。

黃源協（2004）從學理上及其所參與實務經驗提出「理念上的導正」、「政 策上的統合」、「績效管理」及「實務上作為」社區工作四項發展方向。賴兩陽

（2011，457-459）由政策、法規與制度三個層面探討社區工作未來走向：

一、政策方面要研定社區工作白皮書與綱領：

一、政策方面要研定社區工作白皮書與綱領：