國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文

指導教授：柯志昌 博士

流轉－

以治理性與行動者網絡觀點檢視原住民族部落之變遷

研究生：薛有良 撰

中 華 民 國 一 ○ 二 年 六 月

謝 誌

盛夏，太陽整日悶烤著水泥建築，大半夜了，室內餘溫仍使人汗 流浹背，明月當空，真該搬張板凳享受室外沁涼。論文完成了，心中 悸動也如太陽餘溫持續翻騰著…

即使腦袋裡曾無數次地預想此刻的情景，這時候坐下來敲鍵盤竟 也有幾分虛幻，嘿…不甚積極的我也完成了！我是幸運的，有師長、

同學、同事、親朋好友的眷顧、提攜與容忍，滿滿的感謝似乎只有「

謝天」才足以表達滿心的感動。紙短情長，就以「論文撰寫行動者網 絡」整理吧。

論文撰寫行動者網絡裡，首先最感謝柯老師，我的進度總是在同 組同學中落後許多，除了提供建議與修正意見，您仍給我很寬廣的寫 作自由，也要感謝師母，我們每一次上門叨擾，師母總是熱心張羅，

讓我們補充電力繼續衝刺。感謝吳濟華老師、李玉芬主任審查論文計

畫與論文口試時的建議，您們的建議讓我有撥雲見日的感受，也充實 了論文內容。感謝兩年來使我們收獲滿滿的孫本初老師、彭堅汶老師

、蔡西銘老師、侯松茂老師、靳菱菱老師、謝志龍老師、劉麗娟老師

。謝謝同組的美鳳姐、淯霖的支援與打氣（美鳳姐，妳總是擔心我們 的進度，東連絡、西協調，還擔心自己太囉唆，呵呵…），感謝最棒 最可愛的同學們，雖然那個幾年修得同窗學習的答案，似乎還未有定 論，不過，可以肯定大聲說的是，有你們真好!還要感謝校長、主任 與同事們的體諒與支持，讓我可以放手一搏。

當然，這一路下來還是受到許多幫助。Tjaqau(大狗部落)年輕有 為的吳頭目，老同學老朋友的革命情感，看著你辛苦地維繫與傳承部 落大小事，心中很是感動，徹夜手敲鍵盤、眼盯螢幕時，耳中你與 VuVu 母語對話，既安定又催促我繼續向前。也要謝謝更多先進們，

學海無邊，您們的創作讓我得以維持方向，個人學識不精，引述有誤 與不當，尚請告知及指教。感謝虎哥熱情支援英摘翻譯。

最可愛的馬妞，雖然您不清楚我這總讓您頭疼的兒子這兩年又再 做啥事，您總是要我別擔心，這本論文也要獻給老爸，希望我沒有太 讓您們失望。還有親愛的兄弟姐妹們，你們一貫地接受我缺席、容忍 我搞怪，以後也請繼續吧，哈哈…

最後，我最親愛的，謝謝妳！我是不折不扣的壞傢伙，謝謝妳的 陪伴與諒解！

論文的完成，使我這黑皮白骨貼近傳統文化，不是很完整地瞭解 我失落了什麼，希望從此可以一點一滴拾回。繽紛世界齊由萬物點綴

，多元看待與接收世間人事物，豈不很美？

研究生 薛有良 謹誌

中華民國一○二年七月

流轉－ 

以治理性與行動者網絡觀點檢視原住民族部落之變遷

薛 有 良

國 立 臺 東 大 學 公 共 與 文 化 事 務 學 系 公 共 事 務 管 理 碩 士 在 職 專 班

摘 要

排灣族各部落經自主性與非自主性遷徙，形成分布於臺灣 本島南部、東南部之現況，自十七世紀，舉凡部落遷徙、社會

、文化、教育、經濟等各層面陸續可見國家勢力介入之鑿痕。

基於治理概念，本研究於運用行動者網絡理論與治理性觀 點，建立實證研究架構之動機中，設定探明研究地區治理網絡 現況及國家與部落間權力模式變化情形之研究目的，企圖解答 國家與 Tjaqau(大狗部落)間權力之運作態樣－傳統治理模式？

治理性觀點？行動者網絡觀點？

研究顯示除荷蘭在臺期間，以傳統上對下治理模式實施其 統治措施外，以治理性觀點較能解釋清朝以降各在臺國家勢力 之統治措施。治理性及行動者網絡理論觀點也存在運用限制，

均致使 Tjaqau(大狗部落)尚未突破國家以治理性模式之統治措 施。

研究建議 Tjaqau(大狗部落) 「瑪拉拉佛史排灣族文化藝術 發展協會」可就內、外部可得資源，以行動者網絡突破目前困 境。並建議後續研究於檢視地方發展權力運用命題中，以公共 政策過程模式取代治理性與行動者網絡理論模式，較能符合現 代治理意涵下公共事務運作實務。

關 鍵 詞 ： 排 灣 族 、 治 理 性 、 行 動 者 網 絡 理 論 、 社 區 總 體 營 造

Changes of Aboriginal Tribes with Perspective View of Governmentality and Actor-Network

Abstract

Several times of autonomy and involuntary migration of Paiwan tribe have resulted in the status quo of habitation that distributed over the southern and southeastern parts of Taiwan. Since the seventeenth century, the involvement of nations’ power can be seen here and there in every aspect of tribal migration, society, culture, education, economy, etc.

The author has implemented the actor-network theory and governmentality under the basics of governance concept, and established an empirical research structure. The objective is aim at setting up the present status of regional governance network, as well as the power model variation between the nations and tribes. The study will lead to the results of power operating patterns between the nations and Tjaqau tribe, and present the respective comments to the traditional governance model, governmentality perspective, and actor-network perspective views.

The research indicates that it is more comprehensive to describe the ruling measures for those colonial nations’ power in Taiwan since Qing dynasty from the perspective view of governmentality. The exception is Netherlands, and the traditional governance model of ruling measure from top to bottom was applied in its colonial duration. The point of view of governmentality and actor-network theory exists the restriction when apply, since that cannot make Tjaqau tribe any breakthrough from the ruling measure of governance model by the nations.

The author recommends that “Association of Maljaljaves Paiwan Tribe Culture and Arts Development” of Tjaqau tribe can utilize the internal and external resources to break through the present predicament by using actor-network.

Further recommendation is given towards the subject in reviewing the implementation of local development authority. The governmentality and actor-network theory model replaced by the public policy process model can meet the public affairs practice under the modernized governance implication in a better manner.

Keywords: Paiwan tribe, Governmentality, Actor-network

theory, Community empowerment

目 錄

第一章 緒論

第一節 研究背景………1

第二節 研究動機………1

第三節 研究目的與待答問題………3

第四節 研究範圍與限制………4

第五節 研究流程………6

第六節 名詞解釋………8

第二章 文獻探討

第二節 社區工作的覺醒………15

第三節 行動者網絡理論………24

第四節 部落形構………36

第五節 小結………47

第三章 研究設計

第二節 研究工具與資源……….53

第三節 研究途徑與方法……….55

第四節 資料分析與結果呈現……….56

第五節 研究的信度與效度……….57

第六節 研究倫理……….59

第四章 分析與討論

第二節 荷蘭據臺時期 Tjaqau(大狗部落)的形成分析……….76

第三節 清朝領臺時期 Tjaqau(大狗部落)的分析……….81

第四節 日治時期 Tjaqau（大狗部落）的分析……….87

第五節 國民政府時期Tjaqau（大狗部落）的分析………...105

第五章 結論與建議

第二節 研究建議……….125

參考文獻

中文………..128

英文……….132

網路資源

附錄一

附錄二

附錄三

表目錄

表 2-1 傳統政治體系與現代國家機器之比較... 10

表 2-2 治理概念的三種界定途徑... 12

表 2-3 ANT 與鄉村發展策略 (第三條路) 的對應... 28

表2-4 九份採金網絡社會的重構情形一覽表 ... 31

表 2-5 行動者網理論應用於九份開採金礦研究發現與問題一覽表... 32

表 2-6 排灣族群分布一覽表………..37

表 2-7 排灣族頭目與平民間互負義務與家臣專長執掌一覽表………..39

表 2-8 治理性與行動者網絡理論起源、內涵及權力運作一覽表………..41

表 2-9 治理性與行動者網絡理論再地方發展之運用一覽表………..42

表 2-10 ANT 與社區總體營造的對應... 49

表 3-1 訪談大綱………..54

表 4-1Tjaqau(大狗部落)記事………...72

表 4-2 清末臺東直隸州行政區劃-南鄉卑南堡……….82

表 4-3 臺東廳行政區劃變遷一覽表(1895-1909)……….88

表 4-4 臺東廳行政區劃變遷一覽表(1909-1920)……….90

表 4-5 臺東廳行政區劃變遷一覽表(1920-1937)……….92

表 4-6 臺東廳行政區劃變遷一覽表(1937)………...92

表 4-7 項良長綱臺東廳理番計畫………...97

表 4-8 森林計畫事業統籌下的調查作業………...100

表 4-9 臺東廳施業案編成案概況………....100

表 4-10 臺東廳森林調查成績………..100

表 4-11 日治時期番地處分概況(1930 年)……….101

表 4-12 大武支廳大板鹿地域番人所要地面積………..102

表 4-13 臺東縣所轄市鎮………...106

圖目錄

圖1-1 臺東縣達仁鄉行政區域位置示意圖 ... 4

圖1-2 台坂村行政區域位置及部落組成示意圖 ... 5

圖1-3 研究流程圖 ... 7

圖2-1 行動者網絡示意圖 ... 27

圖2-2 個案檢視行動者網絡示意圖 ... 27

圖2-3 行動者網絡運用於鄉村發展個案研究架構圖 ... 28

圖2-4 九份金礦開採的主體與強制通行點示意圖 ... 29

圖2-5 九份金礦行動者網絡示意圖 ... 30

圖2-6 個案研究行動者網絡階段轉譯模型圖 ... 35

圖2-7 部落類型 ... 38

圖2-8 地方發展中治理性與行動者網絡的解釋邏輯 ... 44

圖2-9 治理性與行動者網絡理論對國家權力回應的邏輯 ... 45

圖2-10 三角政治關係變遷示意圖 ... 47

圖3-1 研究架構圖 ... 50

圖4-1 Tjaqau 部落第二遷徙地大漢山概略位置示意圖 ... 62

圖4-2 Tjaqau 部落第三遷徙地金崙溪北岸位置示意圖 ... 63

圖4-3 Tjaqau 部落第四遷徙地 Baluepu 位置示意圖 ... 64

圖4-4 Tjaqau 部落第五遷徙地 Kaumaan 位置示意圖 ... 65

圖4-5 Tjaqau 部落第六遷徙地 Ginisiliyang 位置示意圖 ... 65

圖4-6 Tjaqau 部落第七遷徙地 Sinabaang 位置示意圖 ... 66

圖4-7 Tjaqau 部落第八遷徙地 Vugid 位置示意圖 ... 67

圖4-8 Tjaqau 部落第九遷徙地 Tubeniyalai 位置示意圖 ... 67

圖4-9 Tjaqau 部落第九遷徙地 Tubeniyalai 家族相對位置暨部落設施示意圖 .... 69

圖4-10 Tjaqau 部落第十遷徙地 Tjaqau(托狗)位置示意圖 ... 69

圖4-11 臺坂村各部落分布位置示意圖 ... 70

圖4-12 Tjaqau 部落遷徙歷程位置示意圖 ... 71

圖4-13 Tjaqau(大狗部落)形成期與國家勢力關係示意圖 ... 76

圖4-14 荷蘭聯合東印度公司探金路線圖 ... 78

圖4-15 Tjaqau(大狗部落)初期發展各項權力運作示意圖 ... 80

圖4-16 清末臺東直隸州 ... 83

圖4-17 臺灣後山總圖 ... 85

圖4-18 清廷與 Tjaqau(大狗部落)之權力互構示意圖 ... 86

圖4-19 明治 40-42（1907-1909）年臺東廳行政區域圖 ... 89

圖4-20 明治 42-昭和 12（1909-1937）年臺東廳行政區域圖 ... 91

圖4-21 昭和 12-20（1909-1937）年臺東廳行政區域圖 ... 93

圖4-22 臺灣總督府撫墾署組織系統 ... 96

圖4-23 日本與 Tjaqau(大狗部落)之權力互構示意圖 ... 104

圖4-24 臺東縣行政區域圖 ... 106

圖4-25 達仁鄉行政區域圖 ... 107

圖4-26 臺坂村現況 ... 108

圖4-27 協會立案證書 ... 109

圖4-28 Tjaqau(大狗部落)遷徙史 ... 110

圖4-29 行政院原住民族委員會與行政院文化建設委員會核覆函 ... 111

圖4-30 臺東縣政府核定函與臺東縣達仁鄉公所轉陳函 ... 111

圖4-31 戰後（1945-1990）國民政府與 Tjaqau(大狗部落)間權力互構情形 ... 115

圖4-32 Tjaqau(大狗部落)部落體驗營 ... 116

圖4-33 國家與 Tjaqau（大狗部落）間權力互構情形 1990 年至今 ... 118

圖5-1 Tjaqau(大狗部落)發展變遷轉折示意圖 ... 121

圖5-2 南迴海岸區運輸系統整體發展構想示意圖 ... 124

圖5-3 柯媽媽柯蔡玉瓊街頭抗議所致手持看板 ... 126

第一章 緒論

第一節 研究背景

「我唯一需要的是，請您走開，別擋住我的陽光。」，古希臘哲學家帝歐根 尼對一代君王亞歷山大貌似無理的回應，微妙地表現出現代國家機器¹與公民社 會間彼此的互動關係。經過兩次規模空前的世界大戰後，國家機器全面掌控公民 社會的情況逐漸地轉變，由強調大有為的福利國家轉向為小而美導航式國家，民 間社會力量亦逐漸覺醒，國家機器無須具備傳統全面性統治能力，崛起的民間力 量展現出自我掌控的企圖，此一全球性演變趨勢具體地呈現於公共行政實務與理 論的衍替。 

社會系統是否為自我再製系統存有不同主張，也導致國家機器政策調控內涵 之分歧（黃鉦堤，2003：390），國家機器能力容有限縮，但在作為最小限度的國 家之現代治理意涵下（孫本初，2010），國家機器仍具有一定作為能力。民間社 會日漸蓬勃的活動能力配合國家機器一定作為能力，不僅模糊了公私內部及其間 的界線，也突破了個別國家地理疆域（王志宏等譯，2006）。 

在全球治理與地方治理兩條發展軸線中，結盟及網絡關係日漸受人矚目（呂 育誠，2006；孫本初，2010），針對實務需求，其運用策略和技術也迭有創新與 更替，進而發展出具網絡意涵之現代治理概念。此發展脈絡無疑地提供地方政府 與團體依據自身條件刻畫發展藍圖之契機。 

第二節 研究動機

一如現存世上萬物，人類欲取得生存利基須適應環境變化且因應變化調整維 繫生存必需的適切機制，相較於其他物種，就社會結構及組織發展而言，人類相 對短暫的演化時間的確創造出地球上輝煌的演化成就。心智與生理兩條相輔相成 的演化途徑，人類巧妙地發展出有別於源出同門的物種(蔡承志譯，2011)，集體 生活由狩獵、農耕至工商生活，社會結構演變也同步從鬆散至緊密，漸次創造出 現代國家雛型。

已故管理學大師彼得˙杜拉克（Peter F. Drucker）認為現代民族國家觀念的 萌芽，始於西元1870 年法國博丹（Jean Bodin）為抵禦西班牙企圖一統歐洲的威        

1王振寰、瞿海源（2003）認為國家機器（state）在中文裡一般的理解就是政府，在現代社會中，

國家機器是指在特定疆域領土之內，具有正當使用暴力的權力，和執行統治權威的一套複雜的組 織和制度。這些制度和組織包括了行政體系、立法機構、警察、司法系統和各類的管理機構等。

國家機器的職能包括對外從事外交，維護國家安全；對內維持秩序，使得人民能夠安身立命。

脅，完成《共和六書》之後（許晉福、洪世民、陳秀玲與趙志恆譯，2005），杜 拉克並指出西元1880 年德國俾斯麥提出「福利國」（Welfare State）的觀念後，

民族國家的質變於焉展開，原僅單純擔任公民社會守護者的民族國家，演變成主 宰公民社會的「巨大國家」（Megastate）、賦稅和借貸沒有任何經濟上限的「租 稅國」（fiscal state）（許晉福等譯，2005，111-133）。而此一轉變歷程，形成大而 無當、效率不彰的國家機器，引發公共行政實務與理論上的檢討及轉變（丘昌泰，

2000；林鐘沂，2004；孫本初，2010）。

Denhardt 認為二次世界大戰後，植基於韋伯式（Weberian）系絡下的公共行 政引致「合法性危機」（Crisis of Legitimacy），且在偏狹的理性主義下，明顯地 發生知識無法指引行動、理論缺乏解釋，無法忠實地體現人民需求等現象（引自 孫本初，2010），因而導致學者、各國政府分別展開對公共行政舊典範與實務困 局之挑戰。而政府部門從事改革的轉變，孫本初、鍾京佑（2005）認為有二，一 為朝向政治經濟學或是制度經濟學領域，師法企業的政府再造途徑，二為結合網 絡概念，轉向公民社會的治理模式。蔡允棟（2006）指出官僚理性與民主參與的 鴻溝，可藉由具網絡概念的治理模式加以橋接與聯結，以更有創意的形式，克服 市場與政府同時失靈的困境。而更趨近公民社會的治理（governance）概念，經 由學者間相互論證、闡釋，已漸浮現有別於如統治、政府等相關概念意涵，惟欲 於具體運用於個案恐須做進一步綜整，本研究首要動機即為梳理現代具網絡意涵 之治理概念，進而作為研究基礎。

臺灣是否為散佈於太平洋上南島民族的起源地雖未有定論²，但臺灣原住民 族是臺灣本島上最早住民的論點已廣為大眾接受。然，誠如美洲大陸印地安人等 最早住民處境－傳統文化消失殆盡、地區發展落後遲緩。早期，臺灣原住民族面 臨來自中國大陸的經濟性、政治性移民，西班牙及荷蘭人佔領部分土地；後有日 本政府與國民政府統治，原住民族不僅在政治、經濟、社會與文化上呈現邊陲化 現象，原住民社會的「質」與「量」也有了根本上的改變（施正鋒，2005；黃樹 民，2010）。

文化部（前為文化建設委員會）於1993 年推行社區總體營造政策，並主導 後續深度、廣度擴增之政策持續作為，希冀建立社區文化、凝聚社區共識、建構 社區生命共同體的意識，以作為文化行政的新思維與政策。社區營造強調的是一 種由下而上，社區自主，居民參與的制度（曾旭正，2007），原住民族地區鄉鎮、

社區亦不乏運用社區總體營造政策之例，惟不論社區總體營造政策本質或執行成 效均引起廣泛討論(劉立偉，2008；王文誠，2011)。

李承嘉等（2005；2009）分別就鄉村發展及地方發展兩議題，檢視鄉村發展 之策略及針對地方發展，國家與地方之間權力運作情形。鄉村發展策略中存在傳 統「內生」、「外生」兩模型，並認為拒絕「內生」、「外生」傳統二元觀點且強調 鄉村發展地方內與地方外的力量應互為作用之「第三條路」，為鄉村發展提供了 新思維。而由建構論者所提出之行動者網絡理論（Actor Network Theory , ANT        

2李壬癸（2010）臺灣南島語言兩項重要特徵（多樣性及保存多樣古語特點）的確立，使臺灣成 為最有可能是南島民族的起源地。 

）提供了李承嘉（2005）「第三條路」個案研究中理論指引與實證探討的依據，

並建立實證觀察的研究架構。國家與地方於地方發展議題與實際運作中，呈現傳 統治理、治理性與行動者網絡等三種治理態樣，不同時空背景與條件，引領出國 家與地方各自相異的權力運作方式，李承嘉等（2009）以治理性與行動者網絡觀 點，於個案觀察中建立觀察命題，檢視國家與地方彼此競爭地方發展主導權之態 樣。

百餘年來，原住民族主體性盡失。失其主體可供附麗之發展，恐將喪失內生 發展模式中自我導向此一關鍵憑藉；資源有限，原住民族地區亦不可僅憑外生發 展模式而依賴外部資源分配謀求地區發展。李承嘉經由個案研究所建立之實證觀 察架構有其地區發展脈絡背景因素，因此，本研究另一研究動機，乃在依原住民 族地區固有發展背景及脈絡，運用行動者網絡理論與治理性觀點，以試圖建立實 證觀察下之研究架構。亦即在現代治理意義中，透過行動者網絡理論與治理性觀 點勾勒原住民族地區運用社區總體營造政策之脈絡，據以作為地區精進原社區總 體營造相關策略與施為。

第三節 研究目的與待答問題

若社會系統果真如德國學者盧曼（N.Luhmann）所指出，係「自我再生系統」

（黃鉦堤，2003），則國家機器對公民社會干預施為效期，充其量僅能維持一段 時間。惟從資源分配角度觀察，國家機器為價值權威性的分配者，即便國家機器 與公民社會間之互動關係，存在著邁向多邊網絡模式之治理趨勢，在發展相對先 進之歐美國家，國家機器仍存有一定功能。臺灣歷經政黨輪替後，政治發展進程 進入民主鞏固階段（周繼祥，2005），民間社會對比解嚴初期雖擁有較為廣泛的 活動空間，在資源分配角力中，國家機器仍佔有舉足輕重的地位。

民主鞏固歷程臺灣原住民族從未缺席，且具一定貢獻（施正鋒，2005；黃樹 民，2010），然回歸生活現實面，原住民族舉凡教育、就業、經濟、文化等各個 層面均面臨嚴峻的局面，考驗著各級政府、主管機關及在地原住民族社區多邊治 理模式的運作。於此困境中，本研究從研究動機出發，梳理出研究目的與待答問 題如下：

一、研究目的：

（一）探究研究地區治理網絡的現況。

（二）檢視研究地區中國家與部落間權力模式變化情形。

二、待答問題：

基於研究動機與研究目的，本研究欲解答下述待答問題：

（一）傳統治理模式於研究地區運作態樣？

（二）治理性觀點下，國家於研究地區權力運作情形？

（三）行動者網絡觀點下，研究地區部落發展網絡與國家間聯繫現況？

第四節 研究範圍與限制

Earl Babbie（林秀雲、胡正申、陳麗欽、黃韻如與劉鶴群譯，2010）認為，

直接進入所研究的社會現象，研究者藉由完整的觀察可以對該社會現象發展出更 有深度與更完整的理解。本研究旨在檢視現代治理意義中，透過行動者網絡理論 與治理性觀點，勾勒原住民族地區運用社區總體營造政策之脈絡，據以作為地區 精進原社區總體營造相關規劃與執行策略之可能性。是故，本研究循社會科學研 究方法「目的性抽樣-典型個案抽樣及方便抽樣」原則（陳向明，2002），擇定研 究對象及內容如下：

（一）研究地區：

出於統治管理便利，日據時期管理當局無視於臺灣原住民族傳統聚居地選擇 原則，採各式威脅利誘手段迫使當時原住民族部落崩析或遷移，國民政府遷台後 據以劃定臺灣原住民族鄉鎮。基於研究目的，研究地區需具原住民族傳統文化代 表性，故選定位於臺東縣達仁鄉之臺坂村(圖 1-1)。

臺坂村位於大竹高溪上游支流河階，居民為由不同時期、不同地域遷移而來 的排灣族人，日人曾於現臺坂國小所在地設立「大坂律鹿番童教育所」，並將此

圖 1‐ 1 臺東縣達仁鄉行政區域位置示意圖 資料來源：臺東縣達仁鄉公所

鄰近的部落整合為「大坂鹿社」。光復後，國民政府稱為「臺坂」，由臺坂及拉里 巴兩個聚落組織而成，臺坂聚落區分Tjaqau 部落：計有 Maljaljaves、Kaingau 兩 家頭目；Tjavanaq 部落為 Palucunu 頭目；Tjamangs 部落為 Dularhan 頭目；Lalibaq 部落為Pavavalong 頭目等四個部落五個頭目家族所會集而成的聚落（圖 1-2）。

（二）研究對象：

本研究以研究地區內Tjaqau(大狗部落)為核心，並輔以 Tjaqau(大狗部落)之

「馬拉拉佛史排灣文化藝術發展協會」成立後運作情形，檢視原住民族於現代治

圖 1‐ 2 臺坂村行政區域位置及部落組成示意圖 資料來源：吳清生，2011 

理脈絡中，國家與部落間權力互構情形。

（三）研究內容：

為釐清並建立研究地區，國家與部落間權力互構情形，本研究首須梳理研究 對象－Tjaqau(大狗部落)形成與遷徙歷程，過濾出重要歷史事件、關鍵人物等轉 折，並檢視歷程中各行動者間之聯繫情形，據於建立研究對象發展脈絡，最後提 出可能之挑戰與契機。

二、研究限制

（一）次級資料限制

本研究採個案研究方式探討研究對象發展歷程中網絡建構情形，原住民族本 係以口語及吟唱傳承歷代文化結晶，後起有志之士雖致力於文字補述，然仍未見 完備，此為從事原住民族相關研究之一大憾事與限制，本研究亦須面對此一挑戰。

（二）個案研究限制

本研究屬個案研究，研究對象限於研究地區發展上所能觀察的問題，所得到 的結論雖可供現今從事社區事務之社區營造人員參考運用，但台灣各地社區發展 現況及資源互異，無法一概而論，更不可能一體適用，故有個案研究的限制。

（三）深度訪談樣本數限制

本研究係利用公餘時間實施訪談，將面對個人及受訪者時間有限，甚或具代 表性之樣本遠赴他鄉謀生之狀況，如何於相對窘迫時間及訪探對象受限情況中完 成訪談之資料蒐集，將是本研究極須突破之限制。

第五節 研究流程

一、確立研究動機與目的

依研就動機與目的選定研究範圍與確認研究問題；並考量研究資料之取得與 研究內容之適切性選擇合適的研究方法。

二、依研究內容蒐集並分析相關文獻

本研究依研究目的，劃分文獻為現代治理、社區工作覺醒、行動者網絡理論 及部落形構四大部分，以釐清治理意涵及其變遷，據以觀察國家與部落與於現代 治理中權力運用模式，並檢視國家與部落於變化不居之治理環境系絡中，兩者間 權力互構情形。

三、於文獻分析基礎上釐定訪談大綱並據以實施訪談與個案研究，以發掘研究地 區歷史轉折點、確定研究地區之行動者及相互關聯情形。

四、透過個案研究了解並分析相關行動者的角色及行動者網絡建構過程。

五、梳理研究對象發展歷程中，國家或其他行動者之參與過程與權力運作態樣，

探究治理意涵變動下，研究對象發展利基與挑戰。

上述研究步驟，繪製成本研究流程圖如下：

圖 1 ‐3 研究流程圖

第六節 名詞解釋

本研究係於現代治理脈絡下，以「治理性」與「行動者網絡理論」觀點，檢 視研究地區內Tjaqau(大狗部落)與國家勢力間權力互構及部落變遷情形。本節以 下扼要說明「治理性」與「行動者網絡理論」³：

一、治理性（governmentality）：

源自傅科（Michel Foucault）對國家統治模式改變的觀察與論述，指涉促進 指揮他人的技術與實際（指揮中的指揮 conduct of conduct），治理性在於展現 統治作為之部署與技術，經由紀錄、收集、計算，將被統治者藉由資料再現於統 治者所及範圍，並進一步決定後續統治作為。亦即透過稽核（audit）、目標達成

（targeting）及財政控管（financial controls）等由上而下地對地方進行遠距統治

。

二、行動者網絡理論(Actor-network Theory, ANT)：

行動者網絡理論(ANT)，係於1970年代由建構論者漸次建立。行動者網絡的 建立需要透過轉譯(translation)的過程，也就是參與者必須具有一致的目的與共識

，網絡內的關係是在彼此同意的狀況下成立的。而網絡的轉譯成功與否，行動者 之間利益(interest)的聚焦就是關鍵所在。「轉譯」過程有五個關鍵，即問題呈現 (problematisation)、利益賦予(interessment)、徵召(enrollment)，動員(mobilization)

，及異議(dissidence)。網絡於「動員」階段形成，並於網絡成員提出「異議」後 解散。

3本研究另於第二章詳述兩者相關內涵。   

第二章 文獻探討

本研究旨在檢視現代治理意義中，梳理現代具網絡意涵之治理概念，進而作 為研究基礎，並透過行動者網絡理論、治理性觀點勾勒原住民族地區運用社區總 體營造政策之脈絡，據以作為研究地區精進社區總體營造相關規劃與執行施為憑 藉。基於研究動機與目的，本章依下述節次討論及分析相關文獻。

第一節 治理的現代意涵

本節首先梳理治理意涵之衍替，即國家機器與公民社會間互動關係之演變，

並整理現代治理意涵，最後探討於現代治理意涵中原住民族之困境與發展契機。

一、治理意涵演變

治理與統治或可說是各自代表某個情境，統治如果說是一般理解下國家機器 與公民社會傳統的由上而下的互動關係，治理的現代意義，就是對統治某種程度 的反動。王振寰、瞿海源（2003）指出社會的統治機能一直存在於人類歷史上，

型態有部落的酋長亦發展出中古歐洲的城邦國家（city-state）等，是以親族、血 緣、年齡等為主軸的權威領導方式，個人權利與正式職位之間並未分化，組織化 的程度低。

而現代民族國家觀念的萌芽，已故管理學大師彼得˙杜拉克（Peter F. Dru- cker）係認為始於西元 1870 年法國博丹（Jean Bodin）為抵禦西班牙企圖一統歐 洲的威脅，完成《共和六書》之後（許晉福、洪世民、陳秀玲與趙志恆譯，200 5）。而現代國家機器於十六世紀歐洲現蹤，民族國家興起且透過國內資源的培育 和獲取，逐漸形成獨立政體，脫離東羅馬帝國而形成⁴（王振寰、瞿海源，2003

）。

王振寰、瞿海源（2003）綜整出人類發展歷程中，遊牧及農業社會在政治體 系上與現代國家機器存在「資源獲取」、「意識形態」、「官僚組織」及「主權」上 之若干差異（表2-1）。

4王振寰、瞿海源（2003）認為在西歐民族國家形成過程中，一個重要的關鍵發展就是「西發利 亞（Westphalia）條約」。該條約是在「三十年戰爭（1618-1648）」之後各國所簽定，而該條約的 主要精神，在國家與國家之間相互承認主權獨立，在各自的統治的疆域範圍內有管轄權，且不干 預別國內政，並以國家為單位來處理國際事務等。

表 2‐ 1 傳統政治體系與現代國家機器之比較 

傳統政治體系 現代國家機器

資源獲取 向內掠奪式收稅，向外擴 張搶奪資源

培育境內的經濟生產和 再生產，力求自給自足

意識形態 尚武，以軍事炫耀武力，

使戰爭成為常態

發展或培育國內支持和 資源

官僚組織

組織程度低，個人權力與 組織沒有太大的分化，職 位是人身隸屬

專業公職的官僚階層，組 織和個人權力分化，組織 的地位有一定的權限

獨立狀態 未必有主權

有主權、有獨立的國際地 位，對外行使外交權，對 內行使統治權

資料來源：王振寰、瞿海源（2003）；本研究整理

王振寰、瞿海源（2003）指出，1.在資源獲取上，過去的國家機器經常是掠 奪式的向其子民收稅，或向外擴張搶奪資源；而現代國家機器的主要功能之一是 培育境內的經濟生產和再生產，使得國內的資源能夠自給自足，強化國力；2.

在意識形態上，過去的領導者大多是尚武的征戰貴族，以軍事炫耀武力，使戰爭 成為常態；而現代國家機器的領導者，則傾向以發展或培育國內支持和資源為主

；3.在官僚組織上，過去的組織程度低，個人權力與組織沒有太大的分化，職位 是人身隸屬；而現代國家機器則是傾向形成專業公職的官僚階層，組織和個人權 力分化，組織的地位有一定的權限；4.在與其它的國家關係上，過去的國家機器 未必有主權（sovereignty），例如中古的城邦小國，名義上仍隸屬於神聖羅馬帝 國，國王的職位需有羅馬教皇的認可；現代國家機器則有主權、有獨立的國際地 位，對外行使外交權，對內行使統治權。

亦即現代國家機器有別於傳統的政治體系，現代國家機器發展出專業的官僚 組織，並依其各自權責推展業務（吳定、張潤書、陳德禹、賴維堯、許立一，2011；

林鐘沂，2004），執行政策培育各項資源，並力求正當性鞏固對內統治權、對外 主權（吳庚，2004）。

而在國家機器之官僚組織日漸專業化下，所帶動的政府組織規模擴增及效率 不彰，在十九世紀末廿世紀初接連遭遇全球景氣低迷之際，漸興起政府改革之聲

。孫本初（2010）指出在二次大戰後、後工業時代來臨之際，學術界與實務界普 遍感受到建構在韋伯式（Weberian）系絡下的公共行政已經出現「合法性危機」

（Crisis of Legitimacy），而引致公共管理（Public Management）熱潮。 

在理論層面，孫本初（2010）認為公共行政舊典範中，傳統官僚典範陷溺於 層級節制的嚴密控制、狹隘的效率觀、空泛的行政執行程序和抽象的公共利益等 問題，而於1960 年代末期至 1970 年代初期漸次產生 Overman & Boyd（1994

）研究所指出的典範轉移潛勢⁵（引自孫本初，2010）。

孫本初（2010）認為在實務層面，世界各國在二次大戰結束後，面對變遷快 速而複雜的外在環境，儘管政府職權不斷地擴張，卻始終跟不上人民的需求與期 望。因此將同時面臨嚴重的財政危機，以及公民（消費者）需求持續擴張的雙重 困境。為解決此一困局，各國政府無不積極地尋求新的管理哲學與工具，來改造 公部門組織及其服務品質。公共管理實務即是在此種背景下蓬勃發展的。 

二十世紀末普遍流行於公共行政理論與實務界的「新公共管理」（New P- ublic Management）觀點，固然為當時苦於可用財源困窘，但業務負擔卻日益增 加的政府雙重困境找到了一個立論與策略途徑，然而強調「引進市場競爭機制」

、「顧客導向」等主張，卻也產生政府角色趨於模糊，以及功能發揮重點失焦等 副作用。於是重振政府能力與強化政府治理（governance）的呼聲便隨之產生（

呂育誠、2005）。

Collins 辭典中，治理指涉「政府、控制或權威」（Government, Control, or Authority）（孫本初，2010）；就此廣泛的意義而言，國家對公民社會所進行的所 有干預行動（Interventional Actions）均可納入治理的範疇。而在實務與理論的 發展，研究者將治理一詞指涉為「政府意義的變遷，涉及一種『新的』統治過程 或秩序的『變遷』狀態，或用以統治社會的『新方法』」（Rhodes,1996:652-653）

。孫本初（2010）引述 Rhodes 的研究，指出治理已經被賦予許多外延的意義，

藉以指涉現代政府所面臨的角色變遷情形，而各個研究者也對治理賦予不同的外 延定義，使該詞也產生了：1.作為最小規模國家（Minimal State）；2.作為公司治 理（Gorporate Governance）；3.作為新公共管理；4.作為「善治」（Good Gover- nmance）5.作為一種社會-控制系統（A Socio-cybernetic System）6.作為自我組 織的網絡（Self-organnizing Networks）等六種分殊的界定。

基於理念的相似性與關聯性，上述Rhodes 對各家學者對治理意涵之綜整，

5在理論層面，Overman & Boyd（1994）指出，公共管理是踵隨對公共行政舊典範進行挑戰的「後 官僚典範」（Post-Bureaucratic Paradigm）而來的，它企圖跳脫傳統官僚典範陷溺於層級節制的嚴 密控制、狹隘的效率觀、空泛的行政執行程序和抽象的公共利益等問題，而依循後官僚典範強調 預見性（Anticpatory）、策略性（Strategic）、結果趨向（Results Directed）、主管領導（Executive Leadership）、市場取向（Market Oriented）、消費者導向（Customer Drien）及企業性（Entrepreneurial）

等方向發展（引自孫本初，2010）。

可以統整為如表2-2 所示之三大範疇及概念界定途徑（孫本初，2010：451-454）。

表 2‐ 2 治理概念的三種界定途徑 

途徑 原界定 治理之意義 主要研究者

新公共管理理 論的落實

作為最小規模國家 作為公司治理 作為新公共管理 作為善治

一種理念（Idea），

或統治者的信念模 式

Hood

對公、私、志 願部門之間所 形成的網絡關 係進行管理與 干預

作 為 一 種 社 會 - 控 制系統

對利害關係人之間 複雜的關係結構進 行管理

Kooiman 、 Stoker 、 Salamon、O´Toole、

Rhodes、Peters

網絡成員自我 管理的機制

作為自我組織的網 絡

作為科層、市場之 外的第三種替選結 構

Rhodes

資料來源：孫本初（2010）；本研究整理

前述對治理意涵所延伸出之概念界定途徑中，「新公共管理理論的落實」途 徑，僅是理念表達。而「對公、私、志願部門之間所形成的網絡關係進行管理與 干預」與「網絡成員自我管理的機制」兩途徑涉及實際社會-政治系統運作，且 均指涉於社會-政治系統成員間縱橫互動關係。

將治理指涉為「社會－控制系統」之概念是以Kooiman 之界定作為基礎。

Kooiman 認為，

社會-政治系統是所有涉入行動者之交互干預行動所造成的「共同」結果或 產出。此種模式無法被化約為特定的單一行動者或行動者團體（Kooiman；轉引 自Rhodes,1996:657）。

換言之，Kooiman 以為治理是眾多社會‐政治行動者的互動模式，在此種互 動模式中， 

政治的、傳統的層級統治與社會的自我組織（Self-organization）相互補充，

在此狀態中，干預的責任性與課責性將廣布於所有公、私部門的行動者身上。

（Kooiman；轉引自孫本初；2010:452）

由此可知，Kooiman 係將治理視為一複雜的網絡結構，而且網絡中的所有成 員都必須共同承擔政策良窳所帶來之責任。除此之外，將網絡與治理此二概念扣 連在一起的研究者，如Stoker（1998）亦將治理界定為「制度與行動者的叢結，

此種叢結是國家的延伸，但卻也是超越國家的」（轉引自孫本初；2010:452）。 

O´Toole 則以為：

當代公共行政真相在於，行政人員所擁有的多數責任，以及大多數他們所欲賦予

員工活力的計畫，都需要在行動者與組織所形成的網絡中進行，或藉由此種網 絡，而非個別的單位來加以實現……（轉引自孫本初；2010:452）

而Salamon（2001）並將網絡理論（Network Theory）視為其所提出之「新 治理」（New Governance）該概念的基礎之一。Salamon（2001；轉引自孫本初；

2010:453）認為，網絡概念有助於解釋現代民主國家複雜的政策制定型態，因為 現代政策制定的權力分散於諸多行動者身上，沒有任何單一行動者-包括國家-可 以獨力貫徹其自身意志，所有政治行動者間均形成相互依賴的關係。此情形下，

「網絡」成為用以指涉此種複雜互動結構的最佳隱喻（Metaphor）（孫本初，

2010:453）。

而「自我組織的網絡」的治理概念可以視為「社會－控制系統」治理概念的 延伸。Rhodes 亦認為治理涉及「來自公、私部門的組織叢結」（轉引自孫本初；

2010:452），所謂治理，即是對網絡進行管理。但是，Rhodes 賦予治理概念的外 延意義卻不僅止於此。他認為： 

網絡是市場與層級之外的替選方案，而非兩者的混合體，並且，其範圍遍及公、

私、志願部門（Voluntary）……更重要地，此種對治理一詞的使用方式亦主張網 絡具有「自我組織」（Self-organizing）之性質。就最單純的意義而言，自我組織 意味著網絡是自主（Autonomous）且自我治理（Self-governing）的

（Rhodes,1996:659）

Rhodes（1996）將網絡視為科層與市場之外的第三種治理結構（Governing Structure）。依據其界定，網絡具有下數性質： 

組織之間的互依性、網絡成員之間的持續互動，以及似博奕似的（Game-like）

互動，均根植於信賴感及願意遵守網絡成員之間的協商規則之精神。在相當程度 上，網絡具有獨立於國家之外的自主性，國家不再居主導的地位，而僅能從事間 接的、不完美的領航（轉引自孫本初；2010:453）。

相較於科層以命令作為根本、市場以交易行為作為基礎，網絡式的治理結構 則是以網絡成員之間的信賴感與相互調適作為其主要運作機制。Rhodes（1996:

653）以為，此種治理結構早已存在於英國福利服務的輸送過程之中，只是尚未 獲得廣泛的注意。

藉由分析不同研究者對治理意涵的界定，孫本初（2010，454）進一步綜整 上述Rhodes 的六種治理概念為三大範疇：

1.治理即為新公共管理理念的落實。

2.治理即為對公、私、志願部門之間所形成的網絡關係進行管理與干預。

3.治理即為網絡成員自我管理的機制。

孫本初（2010，458-461）以Rhodes 所指，治理可由「作為自我組織的網絡」

延伸至網絡是自主且自我治理的外延意義，接續探討治理與網絡途徑。

歐美學者自1970 年代末期修正「以社會為中心的研究途徑」，將研究焦點置 於國家。有別於Weber 視國家為「可在所屬疆域內合法使用暴力」之高權地位，

前述修正後之研究途徑，聚焦於國家與社會間的互動關係與權力結構樣態。而隨 著「國家－行政」理論的精緻化發展，此研究途徑亦隨之轉向。學者間檢討宏觀 層次的國家研究，認為傳統國家理論聚焦於國家整體與公民社會間之互動，忽略 國家是由不同政府機關、政策部門所組成之「不均質複合體的事實」。因此，政 治－政策的分析層次應由傳統的宏觀層次轉變為中層層次。

對中層層次之意涵，學者間雖有界定角度不同而有差異，但均具有對國家進 行拆解的共同特質，亦即將國家整體系統拆解為各個次系統（構成部分），藉以 探究各次級系統與社會行動者之間所產生的互動關係。而此觀點即認為政策不再 是國家整體與各社會力量互動下的產物，而是各政策領域中，公、私部門行動者 之間所形成之複雜關係結構所決定的結果。

而公、私部門行動者之間為何會形成複雜的互動關係關係，Rhodes 以權力 依賴理論（Theory of Power Dependency）說明，而該理論則立基五項命題（轉引 自孫本初；2010:459-460）： 

1.每個組織都依賴其他組織提供資源。

2.為達成自身目標，組織間須相互交換資源。

3.優勢聯盟仍具有相當程度之裁量權，且其認知系統將會對權力關係及尋求資源 的認知造成影響。

4.在已知的遊戲規則中，優勢聯盟將運用各種策略來影響資源交換的過程。

5.彼此互動組織的目標及其相對權力潛能會產生之不同程度的裁量權。

而由Rhodes 對網絡成員間之關係的界定可知，（1）網絡成員乃基於資源互依的 事實而產生連結關係，（2）各網絡成員所具有的資源與權力並不相同。

孫本初（2010：460）指出，中層層次的政策研究途徑主張當代的治理行為 並非如傳統政策研究所認為於垂直結構中進行，而是在水平結構中產生。在此水 平結構中，即便公部門行動者擁有獨特權力來源，但其他私部門行動者相對擁有 諸如專業知識等特殊、不可取代的權力來源。在此觀點下，網絡途徑對於治理概 念之最大啟示在於（孫本初，2010：461），從事治理的相關人員需重新調整視角，

而不再以單向的權威角度看待公共問題與確認政策利害關係人。換言之，當代治 理者面對複雜、橫向水平的互動網絡，欲求有效治理須確實針對網絡權力結構、

互動程度、成員屬性、政策資源分布情形等網絡特性進行政策設計。

綜上所述，現代國家機器與公民社會之間互動關係已非上下垂直結構，而漸 趨於水平橫向結構，國家機器已不宜行使單向高權行為，須藉由政策標的團體、

行動者所形成之網絡，互通各自擁有之資源、權力，共同履行政策制定及執行過 程。於此觀點下之現代國家機器及其所屬機關之作為，亦將顯現出具網絡特質之 對利害關係人之間複雜的關係結構進行管理的當代治理意涵。

第二節 社區工作的覺醒

1993 年 12 月行政院文化建設委員會（現為文化部）向立法院所提的施政報 告中首見社區總體營造，而此堪稱為社區工作之里程碑。

「社區總體營造」的概念建立在社區發展的理念上，希望由社區居民的觀 點，重新詮釋並參與具有地域特色之文化性公共事務，強調透過“由下而上”、

“民眾參與”、“社區自主”、“永續發展”等運作原則與方式，培養凝聚社區 意識，開發利用社區人力資源，加強社區營造人才培育工作，強化社區組織運作，

期能藉此喚起民眾參與民主社會的公民意識，逐步累積社區的基礎能量，凝聚居 民共識，共同思考社區的發展方向及解決問題的能力。落實社區居民「主動」參 與公共事務（如會議、研習、傳習…活動），培養社區意識，並從中有所學習，

最後達到啟動社區的共同參與與永續營造的目標。

本節由探討「社區」出發，延伸至「社區發展」與「社區總體營造」，除概 念釐清目的外，亦藉由探討相關文獻檢視有關政策之衍替過程與原由，最後探討 社區工作未來工作方向。

一、社區

人類群居以應生存所需，從家庭、氏族而後發展至國家。在華文中，常以「鄰 里」、「庄頭」、「村落」、「部落」等指稱特定範圍內的集居狀態，「社區」一詞則 為近年所使用（曾旭正，2009：11）。所謂特定範圍內的集居狀態，意味著一定 空間範圍內人類的群集，但群集狀態常見於人類平日生活，「社區」自具有異於 其他人類群集之特性。高度發展之現代社會人際交往頻率、範式遠較農業社會繁 複，都會地區、工業重鎮等多有來自各鄉村、部落子弟謀職立業甚而成家之例，

「社區」一詞亦須予適切的定義。

徐震（1994）指出社區係居住於某一區域，具有共同關係、社會互動及服務 體系的一個人群。林美鳳（2010）認為社區係指住於鄰近範圍內有共同的利益、

共同的服務、共同的問題及產生共同的需要之居民集結而成。即利益、服務、問 題及需要的共同性促成社區之形成。此定義大致可說明一定範圍內居民聚合而成 社區之成因。惟但現代高度發展下之社區模式，上述定義尚無法適切描述現代社 區樣態。

曾旭正（2009）以「社區」之英文原詞Community研析社區意涵，認為：

Community其實有「社群」與「社區」兩種意涵。其中，社群並沒有地理空間的 範圍，只要分散在各地的一群人，彼此間有共同關懷、行動的標的，形成「生命 共同」的認同感，即稱之為社群……社區則是指彼此間形成生命共同體，而且在 地理上又集聚在一起的一群人。

曾旭正另引述美國研究社區營造專家Mattessich,P.對社區之界定（引自曾旭 正，2009）：

居住在地理上可以清楚界定的同一區的一群人，他們彼此之間，以及他們與 其生活所在之間，形成社會與心理的聯繫。

由以上的社區意涵及定義，曾旭正認為形成生命共同的關係，包含兩個層 面：一是人與人之間形成社會的與心理的聯繫關係；另一是人們與他們生活所在 的環境之間，形成社會與心理的聯繫關係。而這兩層面所指涉的社會的與心理的 聯繫，即為「社區感」。缺乏此社區感，即便緊密如現代都市化之同一大樓，居 民之間互不相識，對於所再環境一缺乏關懷，充其量僅能稱之為彼此的鄰居，實 際上並不具有社區感。

本研究以曾旭正對社區之界定為依據，認為「社區」是一定範圍內具有社區 感之聚落：1.範圍不定，可為都會大樓，亦可是鄉村小鎮。2.社區非僅指涉聚落 空間。3.聚落成員之間與聚落成員對聚落有社會與心理的聯繫。

二、社區發展與社區總體營造

臺灣地區的基層組織大抵於日據時期完成建置，國民政府遷臺後之基層建設 亦以日據時期所奠基之基層組織規模謀畫建設藍圖。而基層的鄰里（村）組織在 歷年法令規範及實務運作下，雖不盡然等同前述意義之社區，鄰里（村）亦逐漸 與社區形成地域上、意義上之同義辭。台灣首見具現代內涵的社會工作，可追溯 到西元1917年日據時期受英國睦鄰組織（settlement movement）影響而設立的「人 類之家」，使臺灣的社區工作與世界接軌（賴兩陽，2011）。

賴兩陽（2011）以政策、法規及制度為尺度回顧並區分了臺灣社區工作的發 展歷程，由西元1917年起，計分為「平行發展時期」、「社區發展時期」、「社 區福利時期」與「社區營造時期」四個階段。並參酌英美日經驗提出其對台灣未 來社區工作之建議。四個階段分別及建議為（賴兩陽，2011：445－459）：

平行發展時期（1917～1949）

此時期臺灣業已成為日本殖民地，中國大陸處於民國建國初期動盪不安之 際。日治時期臺灣最具代表性的社區工作為：方面委員會、鄰保館與社會館。而

「方面委員會」、「鄰保館」與「社會館」是殖民母國對殖民地不對等交換關係 的福利擴散。雖然，在政策意涵上社會控制的目的大於對殖民地民眾的服務，但 不能否認這些措施仍然具有照顧的內涵，並且開始將現代社會工作方法引入臺 灣。1949年國民政府來台，也廢止「方面委員會」、「鄰保館」與「社會館」等 社區組織之運作。

社區發展時期（1950～1980）

（一）四健會與基層民生建設 

這個階段可謂為臺灣社區發展工作從無到有的時期。行政院農村復興委員會

在1952年引進美國四健會(4H Club)的組織模式，試圖訓練農村青年成為有科學知 識和技能的農民。直至1970年代，臺灣由農業社會轉為工業社會，四健會逐漸沒 落。1955年國民政府開始推動「基層民生建設」。目的在提升農村居民衣食住行 育樂六大日常生活需要水準，以求農村經濟的繁榮。其主要項目為：生產建設、

教育文化、社會福利與衛生保健與環境改善。「基層民生建設」是臺灣社區發展 工作的濫觴，其工作內容及項目實為是一個國家發展社會福利最基本的制度，並 未具備積極性福利的意涵，亦可見當時社會福利的規模與項目，均極為有限。

（二）社區發展的相關政策與計畫 

1965年4月8日，行政院公布了包含「社區發展」等七大要項之「民生主義現 階段社會政策」，且明定社區發展為整個政策的實踐方法。其中1.採社區發展方 式（原政策第30點）。2.設立社區服務中心（原政策第31點）。這兩項政策內容 奠定了臺灣社區發展與社會工作專業制度的基礎，對後來政府大力推動社區工作 與專業社會工作影響深遠。王培勳（1998）指出1966年臺灣省政府社會處將原有 之「基層民生建設」與「國民義務勞動」合併成為「社區發展」。實施之初（1965 年至1968年），由於經驗不足、法令欠缺，成效亦不顯著（引自賴兩陽，2011）。

政府正式推動社區發展工作始於1968年，當年內政部報請行政院核定「社區 發展工作綱要」。臺灣省社會處據以公布「臺灣省社區發展八年計畫」，預計在 八年之內全部完成社區的基礎建設，再依次推動生產福利建設、精神倫理建設。

此計畫執行至1972年，由於能源危機及十大建設推動，使政府財務吃緊，加上政 府各部門之配合度不足等因素，臺灣省政府加以修正並以十年計畫取代；與前述 八年計畫相較，一是延長社區建設年限，二是將原計畫發展的社區減少為3,890 個，三是強調基礎工程、生產福利和精神倫理三大建設，其他內容大致相同。十 年計畫於1980年6月執行完畢（王培勳，1998:182；黃源協、黃松林、蕭文高，

1999:279）。徐震在《臺灣省十年來社區發展成效之評鑑及未來發展之研究總報 告》中敘述臺灣省社區發展之成效，認為道路改善、修建排水溝、興建社區活動 中心及美化社區環境四項最有貢獻（引自賴兩陽，2011）。

此階段之社區政策，「民生主義現階段社會政策」明文規定以社區發展作為 推動社會福利的方法，開我國正式將社區發展列入國家政策之先例。在法規上，

以既有之「社區發展工作綱要」作為遵循的依據。制度上，依據「臺灣省社區發 展八年計畫」與後來修訂的「十年計畫」作為執行的內容。此階段的社區發展雖 由政府主導，民間配合，但推動的內容頗符合當時臺灣社會所需，也帶動了當時 社區工作蓬勃的發展。

社區福利時期（1981～1993）

（一）社區福利服務體系的建構 

1980年代臺灣社會面臨轉型階段，開始邁入都市化與工業化，鄉村人口結構 改變，弱勢者對福利需求亦逐漸殷切。因應這股福利需求，社區發展工作須作結 構性的改變。而建構「社區福利服務體系」的構想，是政府社區政策上的重大轉 折，結合並具體明確的提出福利工作與社區工作（賴兩陽，2002）。

唐啟明（1997）1980年臺灣省政府社會處開始推動「社區發展後續第一期五 年計畫」，除了傳統的社區工作項目外，並嘗試以社區發展的方式落實社會福利 服務工作，其推動的項目除十年計畫所列工作項目外，並因應社會變遷需要，試 辦國小低年級兒童課後輔導、殘障兒童日間收托、敬老午餐及居家老人服務等福 利工作。不過，礙於政府經費補助不足，社區經費配合困難、社區居民參與程度 不夠、社會工作人員不足與社區缺乏專業人才等因素，使該計畫無法持續推動（引 自賴兩陽，2011），社區發展工作仍然率由舊章，欠缺突破性的發展。

（二）從綱領到綱要 

此階段政府的社區政策並無重大改變。在法規上，歷經「社區發展工作綱領」

到恢復「社區發展工作綱要」的轉折過程。此際「社區發展工作綱要」業已施行 十餘年，改進意見頗多，中央政府亦有研修綱要之意，此一草案行政院於1983 年4月28日頒布，改為「社區發展工作綱領」，使有關人士大失所望，因為原來 的「綱要」雖然不是法律，但還是「行政命令」，而「綱領」僅屬政策性質，毫 無法令的效力（賴兩陽，2011）。

王培勳（2002）大體來說，1983年的「綱領」，較之1968年的「綱要」有相 當大的改變與進步，如：對社區的劃定，不但提出具體的條件，而且對社區的範 圍更有彈性。另外劃定社區的權責，除了綱要所規定由政府主導之外，亦特別規 定需經該地區內居民過半數同意之條款；規定社區理事會之選舉方式、增加理事 名額、任期及任務；明定社區得設置基金；修訂工作項目，以求社區發展工作之 落實（引自賴兩陽，2011）。

由於綱領不具法律效力，加上社區理事會未具法律地位。而當時「動員戡亂 時期人民團體法」亦無「社會運動機構」之條文，內政部因應民意，乃於1989 年先就「綱領」予以修正，但終未符社區人士之意願，幾經爭議，延至1991年5 月1日始有現行「社區發展工作綱要」。「綱要」與「綱領」最主要不同的地方 在於：社區之劃定權改由鄉（鎮市區）公所主導、改為「社區發展協會」並正式 定位為人民團體、刪除村里長為當然理事之規定與鼓勵社區自創項目（賴兩陽，

2011）。

這個階段適逢1987年臺灣解嚴，社會福利運動的蓬勃發展，其業務的重心轉 移至身心障礙及老人福利，社區發展工作已淪入邊陲業務，經費有限，承辦人力 不足的窘境。

社區營造時期（1994迄今）

（一）社區營造的興起 

陳其南、陳瑞樺（1998）在臺灣的社區發展工作逐漸沒落之際，「社區總體 營造」熱潮正快速吹起。1994年10月3日，當時文建會在立法院作施政報告，首 次提出「社區總體營造」這個概念與計畫，主要是延續先前文建會對於社區文化、

社區意識、生命共同體的觀念，並加以整合轉化為一項可以在政策和行政上，實 際操作出來的方案（引自賴兩陽，2011）。

另外，政治解嚴也是觸動社會力發展的重要因素，如政治威權的鬆動、民間 社會的興起、本土文化的重建等等。社區總體營造以其靈活的操作手法及較為充 裕的經費，成為最具代表性的社區工作。2000年臺灣政黨輪替，執政的民進黨亦 無法忽視社區營造的力量，行政院游錫堃院長在2002提出「挑戰2008：國家發展 重點計畫」，其中新故鄉社區營造計畫就有「推展社區發展工作」乙節。2005 年謝長廷院長上台，提出集社區營造之大成之「臺灣健康社區六星計畫」作為施 政主軸。

（二）全球化與農村再生 

從社區的層次來看，全球化也許帶來疏離，但也帶來對鄉土的認同，「全球 在地化」即是這股思潮之下的產物，要在「全球視野，在地行動」的觀念下，推 動社區工作，就必須瞭解全球化在所帶來的許多社會問題，包括新貧、社會排除、

中高齡失業、外籍配偶適應等等，這些社會問題「病因在全球，發作在社區」會 對社區產生一些負面影響。雖然，以社區工作者要解決全球化的問題，似乎是力 有未逮，但是以社會工作方法推動社區福利服務，卻可以減少問題的發生與所造 成的負面影響（賴兩陽，2004）。

全球化下臺灣農村近幾年來普遍面臨人口外流、基礎建設不足、發展緩慢、

生活環境特色逐漸流失，農村發展嚴落後等課題。行政院農委會研提「農村再生 條例」草案並經立法院審查三讀通過於2010年8月4日總統公布實施。該條例以現 有農村為中心，由下而上的凝聚在地社區意識，並由農民共同研擬再生計畫，也 容許異議與不同計畫提出，經由行政協調或多數決決定。建設完成之後，還要鼓 勵社區訂定社區公約，由居民共同維護管理。

農村再生條例的立法過程，當然也引起許多批評，不過，該法通過之後，仍 然吸納了許多農村社區加入，可說是繼社區總體營造之後，規模最大的社區計畫。

（三）社區政策的重點 

此時期臺灣的社區工作呈現多元發展的狀況，社政單位社會福利社區化積極 推動、文建會社區營造如火如荼展開、農委會農村再生計畫則蓄勢待發。從政策 的角度看來，行政院1994年社會福利政策綱領在實施要項的「福利服務」當中提 出加強社區老人安養、療養社區，結合社區資源建立居家照顧服務網絡等實施要 項。

此綱領在社區理念上加入了老人社區照顧措施，是一大突破，但對於社區發 展方面，並無新意。這個綱領在發布10年後，漸無法符合當時快速變遷的社會需 求，遂在2003年展開修正，並在2004年2月13日經行政院核定施行。在社區工作 上，將社區發展配合正在推動中的社區總體營造，改為社區營造。其重要的內容 如下：

1.各級政府應鼓勵社區居民參與社區發展，活化社區組織，利用在地資源，營造 活力自主的公民社會（原綱領第7點）。

2.政府應整合觀光旅遊、工商業、農漁業、文化產業、環境保護、城鄉發展、古 蹟維護、教育、衛生、社會福利等資源推動社區家園永續發展（原綱領第8點）。

3.政府應結合原住民部落文化與生態特色，推動新部落總體營造工程（原綱領 第9點）。

這個綱領提出了透過社區工作營造公民社會、推動家園永續發展與重視原住 民部落，落實多元社會的理想。文建會在推動社區總體營造時，並無完整的政策 文件，主要以相關計畫加以推動。農村再生計畫則是以馬英九總統「愛台十二項 建設」的「農村再生」做為政策基礎。

（四）社區法規的演變 

「社區發展工作綱要」配合精省作業在1999年12月14日曾修正一次，主要是 修正中央與縣市、鄉鎮主管機關。對於在執行過程當中所發現之問題，均不在修 正之列。不過，蔡漢賢（2002）指出在修正「社區發展工作綱要」之際，內政部 亦曾同時研擬「社區發展工作條例」，在主事者因循，機關的角力下被擱置（引 自賴兩陽，2011）。

社區工作立法真正得到政府的重視，主要有兩個原因，第一是受行政程序法 施行的影響，第二是受文建會草擬「社區總體營造條例」草案的影響。這兩個原 因交互作用的結果，促成了社區營造條例（草案）的誕生。

「社區營造條例」（草案）原為「社區總體營造條例」（草案），係由當時 行政院文化建設委員會負責，曾召開三次會議研擬草案，因學者專家及主計單位 等認為與社區營造由下而上的精神不符、設置基金自主性財源有限運作缺乏實質 意義，以致無法整合相關意見；行政院考量基層鄰里組織與社區發展協會均由內 政部主管，乃於九十二年一月二十一日指示改由內政部研擬。內政部召開過二次 會議邀集學者專家、相關部會及部分縣（市）政府代表共同研商，參據與會者意 見草擬「社區總體營造條例」（草案）並經內政部法規委員會三次審查修正通過，

於九十二年七月八日陳報行政院。行政院陳前政務委員其南認為有必要因應時代 變遷，法制化需求，請內政部協助邀請專家學者當面溝通。乃在其指導下召開八 次座談會，做了包含名稱改為「社區營造條例」（草案）整體上的變動。

該草案在行政院召開三次審查會議，並請行政院法規會就條文再做整理，經 2004年2月4日行政院第2876次會議決議：「通過，送請立法院審議」，於2004

年2月10日函送立法院，該會期尚未進行審查，復因2004年年底立法委員改選，

立法院新會期不再審查前一會期遺留下來之法案，因此，該草案退回行政院，在 民進黨執政期間未再送請立法院審議。2008年國民黨重新執政，對社區立法仍然 興趣缺缺。

賴兩陽（2011）回顧臺灣近百年來社區工作的歷史，歸結出幾項特色：

一、與先進國家社區工作思潮接軌 

從早期日治時期的「方面委員會」、「鄰保館」與「社會館」，到1960年代 推動聯合國倡議的「社區發展」、1990年代學習日本「造町」經驗的「社區營造」

到了21世紀因應全球化效應，倡導永續社區經營，提倡農村再生等，都與世界先 進國家社區思潮接軌。

二、能掌握社會脈動推陳出新 

社區工作被鑲箝在社會的結構當中，自然必須反映當時的社會情境。日治時 期都市的社區福利制度、晏陽初等人對當時中國農村的深刻反省所推動的鄉村建 設、國民政府來台之後所推動的四健會、基層民生建設、社區發展、福利社區化 與社區營造，民進黨執政之後的新故鄉社區營造計畫、六星計畫與近來農委會的 農村再生計畫，均是因應社會需求而發展出來的制度。

三、由政府主導演變成社區自主 

早期的社區工作因政府的統治思維，與民眾對社區的認識不足，確實是由政 府主導。但1987臺灣解嚴之後，威權體制解體，民間力量勃興，民主意識在臺灣 社會快速孳長，也讓政府意圖控制社區的能力遽減。即使社區總體營造與農村再 生計畫，仍由政府提出，但是社區是否配合？如何配合？其決定權仍在社區手 中。亦即臺灣的社區政策已經突破傳統「由上而下」或「由下而上」的思維，走 向政府與社區各負其責的伙伴關係。

四、從地方措施提升到國家計畫 

臺灣在1960年代開始推動的社區發展工作，相當程度是靠當時臺灣省政府的 大力支持，其中社會處著力甚多。中央政府除訂定相關法規，給予小額補助之外，

並無實質的影響力。到了1990年代，李前總統的大力支持與文建會的積極配合，

使社區營造成為中央政府令人矚目的政策。民進黨執政更提出新故鄉社區營造計 畫與六星計畫作為施政主軸，使社區工作成為中央政府政策議題當中的重點。農 委會的農村再生計畫，也是行政院的重要的施政措施。因此，社區工作已從以往 的地方措施提升到國家發展計畫。

社區發展如前所述，行政院於1994核定施行社會福利政策綱領之際，在社區 工作上，亦將社區發展配合正在推動中的社區總體營造改為社區營造。臺灣的社 區工作因此顯現出由文化部主導之社區總體總體營造，及由內政部主管之社區發 展衍生的社區營造兩條軸線。兩者均以社區為主體，相關政策意涵或有不同，惟

似應檢討併行以收事權專一之效，除此之外，學者間亦提出未來社區工作的努力 方向。

黃源協（2004）從學理上及其所參與實務經驗提出「理念上的導正」、「政 策上的統合」、「績效管理」及「實務上作為」社區工作四項發展方向。賴兩陽

（2011，457-459）由政策、法規與制度三個層面探討社區工作未來走向：

一、政策方面要研定社區工作白皮書與綱領：

賴兩陽（2011，457）指出我國中央部會均有相關的社區政策，但失於各自 為政，應整合各部會相關政策，提出社區工作白皮書、訂定社區工作綱領。

二、法規方面要盡速制定社區法案：

依法行政為民主國家重要的原則，社區工作既是政府施政項目之一，自應盡 速立法，而其立法原則，賴兩陽（2011，458）認為應涵蓋多元的社區發展模式、

民主自治的與濟弱扶強精神。

三、制度方面要依循扶弱、輔助與鼓勵之原則：

在此原則下，應有具體作法如下（賴兩陽，2011，458-459）：

1.以培力觀點積極扶助弱勢社區。

2.聘用專人專職協助社區。

3.建立社區工作人員認證制度。

4.以社區人力物力奉獻折抵自籌款。

5.建構社區民主決策機制。

6.建立社區輔導服務中心。

7.鼓勵發展社區產業。

8.推動聯合社區模式建構合作互助機制。

9.獎勵符合需求之社區創新方案。

10.依據社區能力重新研擬社區績效評估指標。

檢視以上未來社區工作方向內容，均可視為各級政府未來施政方向之參考。

然依社區工作精神，似亦應納入社區營造或社區總體營造另一端主體－在地社區 之未來工作方向為宜，黃源協（2004：81）認為，社區需要充權（empowerment），

「由下而上」及「由上而下」是需要相互搭配，所以社區工作須秉持「可上可下」

思維，於在地社區參與下彈性調整介入程度，而此正是充權「為社區做」（doing for community）到「與社區做」（doing with community）再到「由社區做」（doing by community）之內涵。

原供社區工作依循而具法律層級之「社區營造條例」未能完成最後立法手續

，喪失整併社區工作之契機，致使社區工作仍於社區營造與社區總體營造兩軸線 上運作。蘇麗瓊、田基伍（2004：5-6）指出「社區總體營造」發展初期因李前 總統倡導，接續由地方文史工作者深耕地方的波潮下，成為風起雲湧的社會運動

，強調結合行政、專業與社區居民自發性，實踐由下而上的居民參與和規劃，採