社區照顧

「社區」（community）一詞引自國外，近似於中國傳統村里、胡同、宅村的 說法（詹火生等 2014），而臺灣則以鄰里、庄頭、村落等類似用語，來指稱特定 地理範圍內的集居狀態（曾旭正 2007：11）。

「社區」一詞的傳入，主要是受到 1960 年代聯合國推行社區發展（Community Development）計畫的影響而引入臺灣，在對於 community 詞彙的翻譯上，雖然

差異性大，但都分別呈現出 community 一詞所具有的地理、網絡與意識等三種意 涵（詹火生等 2014）。Mattesich and Monsey（1997:6; 引自詹火生等 2014）認為 社區指的是「人們在一個地理上被範定的區域內，且彼此及社區中的人具備社會 面與心理面的聯繫」，強調「地方」，「社會與心理的連結」。其中「意識」、「社會 與心理的連結」都意味著歸屬感與情感是構成社區不可或缺的因素，亦即「社區 意識」顯然是社區的核心要素之一（詹火生等 2014）。而 McMillan and Chavis

（1986:9-15; 引自詹火生等 2014）提出社區意識包含四個層面：成員身分（指個 人投入或擔任成員所產生的歸屬感）、影響（個人與團體彼此產生的影響力、凝 聚力）、整合與需求滿足（個人對團體維持正向的患難與共情感）、共享情感連結

（認同感）。

臺灣於 1994 年開始推動「社區總體營造」，這項政策以「文化」為名，將地 方的文史工作團體及本土論述納入，另一方面，也強調文化與地方產業的結合，

「文化產業化、產業文化化」。而從「社區」在社區總體營造政策出現前後的詮 釋，也可以看到，雖然對於社區的定義仍是以比較有形的區域、協會、空間、組 織來規範社區的範圍，但仍然可以發現公共議題、共識、社群、共同參與等強調 無形的社區精神的概念，因此，社區已經逐漸從以往用特定行政區域劃定的方式 走向以居民自行認定的「社群範圍」來界定，社區一詞，已經慢慢從只強調組織、

集體行動的，走向賦予權能、為公共利益著想的概念（邢瑜 2013）。經過半世紀 的發展與轉化，「社區」一詞已融入臺灣在地文化的元素，今日已經成為國人所 熟悉的一個名詞（詹火生等 2014）。

二、社區發展的源起

「社區發展」一詞，主要是源自於聯合國 1955 年發表的一篇重要文獻「經 由社區發展獲致社會進步」（Social Progress through Community Development），

是由聯合國正式公諸於世並在各國積極推動的一種工作方法，依據聯合國的解 釋，社區發展為「一種由人民與政府當局共同努力去改善社區經濟、社會、文化

環境的過程，並納入國家生活中，對國家的進步克盡最大的貢獻。」這是聯合國 在二次大戰後為了協助各國推動社會的復甦，而提出以社區發展培植地方人力成 為政府的合作夥伴，一同來推動社會、經濟與文化的發展。（郭登聰 2012；詹火 生等 2014）。於是，臺灣戰後也於 1960 年代在聯合國專家的協助下將「社區發 展」概念引入臺灣（卓幸君 2014）。

雖說臺灣的社區發展政策，起源於聯合國與美國在 1950、60 年代所推動的 社區發展運動，但事實上，我國也早有類似的精神與作法，如： 社倉、社學、

會館、修橋鋪路、濟貧恤孤、合作互助等(王培勳 2002；方瓊瑤 2006；邢瑜 2013)。

不論是否使用「社區」或「社區發展」一詞，類似社區的概念存在已久，並被使 用在一般民眾的生活中，只是這種使用的形式多是民間自發的，並且在小範圍內 進行（邢瑜 2013）。

臺灣於 1965 年正式將「社區發展」納入「民生主義現階段社會政策綱領」，

並作為社會福利措施七大工作要項之一，接著行政院內政部於 1968 年頒布「社 區發展工作綱要」，明訂相關法令規範。同年，在爭取到聯合國技術與經費下，

臺灣省政府推動「臺灣省社區發展八年計畫」，並於 1972 年拓展為「十年計劃」，

1970 年代可說是臺灣社區發展政策的極盛時期（卓幸君 2014）。

但 1960-1980 年代，臺灣尚處戒嚴時期（1949-1987），此時的社區發展主要 是由政府主導，推行的社區工作大多為民生基層建設範疇，由政府選定社區，然 後發展一個互助組織，協助政府推動基層建設，例如家戶衛生的維持、社區道路 排水溝的修築等，這些都需要政府部門跨單位的支援與協調。

直到 1980 年代末，因戒嚴時期結束（臺灣地區 1987 年解嚴，金門馬祖 1992 年解嚴），人民自主意識提升，開始主動爭取權利與福利，而隨著民主或與本土 化的呼聲訴求，自發性的社區運動於是開始出現，1991 年政府修訂「社區發展 工作綱要」，將「社區理事會」轉為「社區發展協會」，改以人民團體型態運作，

1994 年行政院文化建設委員會更提出融入社區產業特色與認識在地文化的「社 區總體營造」政策，而內政部於此時期也開始推動福利社區化與社區照顧。時至

今日，我國社區發展政策包含有像內政部的社區關懷據點、經濟部商業司的形象 商圈、農委會的農村再生、文建會的社區營造等與社區發展相關的政策（邢瑜 2013），但因本文的田野地是臺東縣的某一個社區關懷據點，所以將著重在臺灣 社區照顧政策的演變歷程探討。

三、社區照顧的發展

在 1990 年代民主與本土運動蓬勃發展的同時，除了有以產業與本土文化為 重點訴求的「社區總體營造」，在福利政策上，臺灣在 1991 年也引進了「社區照 顧」（community care）的概念。王增勇（2005）認為社區照顧起因於民主政治成 形過程中，民間組織以集結方式向國家爭取國家資源分配模式的改變。

而早在 1960 年代開始，歐美國家就發現機構式照顧缺乏人性尊嚴，集中式 照顧較無生活品質，於是提出「在地老化（aging place）」的觀念，認為長期照顧 應盡量把失能的老人、身心障礙者留在原來的居住地（黃旐濤 2018）。1990 年代

「社區照顧」已成為歐美國家推動社會福利的主要方式，而福利社區化正好符合 華人社會重視安土重遷與家庭倫理的價值觀念，加上過去社區發展民生基礎建設 工作的重要性已大不如前，福利社區化剛好可以成為社區工作新的著力點，於 是，內政部於 1996 年頒布「加強推展社區發展工作實施方案」，首要目標就是「推 動福利社區化」，正式邁開臺灣社區照顧的步伐。但直到 2002 年行政院提出「挑 戰 2008：國家發展重點計畫」的第十項計畫：「新故鄉社區營造計畫」，主要項 目包括活化社區營造組織、社區營造資源整合、原住民新部落運動、新客家運動 及醫療照護服務社區化，此時才明確將醫療照護服務社區化正式納入社區營造計 畫裡。

後來 2005 年在以新故鄉社區營造計畫為基礎跨大其面向和範圍的「臺灣健 康社區六星計畫」中，以產業發展、社區治安、社福醫療、人文教育、環保生態、

環境景觀為六大面向，也明確看到社福醫療納入其中。同年行政院內政部提出「建 立社區照顧關懷據點實施計畫」，積極結合民間單位及村里辦公室，運用在地能

力、物力等資源，針對社區內不同對象的不同需求，提供各項福利服務，才真正 進一步落實臺灣社區照顧（黃旐濤 2018）。後來我國於 2008 年開始執行的長照 十年計畫 1.0，也朝向「三分機構，七分社區」的目標來發展（黃惠璣等 2017；

引自黃旐濤 2018）。2015 年內政部、衛生署、教育部、交通部會銜公布《老人福 利服務提供者資格要件及服務準則》，將社區式老人服務區分為醫療類、生活照 顧類、社會參與類三類，其中生活照顧類的五項服務方式：日間照顧、日間照護、

家庭托顧、喘息服務、營養餐飲服務，成為一般狹義的社區照顧。2018 年正式 執行的長照 2.0 計畫，依然延續社區照顧的脈絡，強調「以在地化、社區化原則，

提供整合性照顧服務。」（吳肖琪 2017）。

自從「社區照顧」概念從 1990 年代從歐美國家引入臺灣後，臺灣的福利政 策就一直往社區照顧方向邁進，直到今日長照 2.0 的推行，這背後呈現出臺灣怎 樣的文化意涵，我國對老人觀念與福利措施與其他國家的社區照顧有不一樣嗎？

而逐漸規格化的社區照顧模式又帶來怎樣的影響呢？

四、社區照顧的文化差異

中國傳統社會強調孝道，中華民國憲法融合資本主義與社會主義，透過對傳 統仁愛思想發展出來的一種中國式福利思想，在關照老人問題與老人福利方面，

強調傳統孝道精神、家庭倫理的重要性，也希望藉老人年金制度建立及安養機構 的設置，使老人能享有退休後的所得保障、精神上的寄託與生活上的安養（周家 華 2000）。

早期的臺灣，照顧需求通常被視為家庭的責任，是人人必須遵守的家庭倫理 規範，那時候的公共論述中沒有要求國家介入的社區照顧，只有具有強烈道德規 範的家庭照顧，這樣傳統的家庭照顧觀念，也因此成為臺灣福利發展過程中的文 化障礙，也是國家在進入公共福利討論中最常使用的再私化論述（王增勇 2005）。不僅臺灣如此，同屬華人為主的香港也遇到類似的狀況。長期以來在香 港，政府視家庭為主要且全能的護老系統，而「社區照顧」放在強化老人和周圍

人的聯繫，造成實質的社區照顧並未得到重視和發展，因此無形中也阻礙了香港 正式支持服務的發展（齊銥 1999）。

在亞洲華人社區的研究，人口老化常常是伴隨家庭功能的衰退，雖然在西方 社會二十世紀上半葉也同樣發生，但家庭在傳統華人社會所佔的重要性及作用卻 非常之大，傳統中國社會的家庭不僅滿足家庭成員的需要，而且提供一種個人的 認同，而老人在華人家庭中更是長期擁有充足的支持與尊崇地位（齊銥 1999）。

但隨著社會變遷，家庭功能的衰弱，也使老人支持系統受到削弱，進而削弱了老 人曾經擁有備受尊敬的崇高地位。

但隨著社會變遷，家庭功能的衰弱，也使老人支持系統受到削弱，進而削弱了老 人曾經擁有備受尊敬的崇高地位。