社會合作社發展之核心議題

依據社會合作社之定義及文獻整理，發現臺灣若發展社會合作社所需面臨 之核心議題為整體公共利益、獨立於政府之外、多元利害關係人治理結構、勞 動社員代表性、以及有限的盈餘分配。社會合作社的重點特徵在於達成整體公 共利益的使命、多元利害關係人的治理結構、獨立自主、非營利性質、重視勞 動者及盈餘不予分配或有限分配，與傳統合作社不同的地方在於，傳統合作社 是以達成社員經濟目標為主，面對的是單一化的利害關係人，盈餘完全分配，

因而有許多待討論之核心議題，除此之外發展任何一個組織，信任也是相當重 要的，因此也在此章節進行探討。然而關於臺灣發展社會合作社之論文鮮少，

因此整理國外社會合作社發展之案例及非營利組織發展成社會企業之論文當 作研究參考，根據合作社與社會合作社之現況進行符合其論述之討論。以下就 此些核心議題分別探討。

壹、社會合作社之整體公共利益議題

社會合作社關心的是整體公共利益，是與傳統的合作社相異之處。合作 社法第 1 條寫到合作社是以共同經營方法謀「社員」經濟之利益與生活之改 善，另外在第 3-1 條亦限制了受服務之對象，生產合作社及運銷合作社不得 經營非社員產品、供給合作社及消費合作社不得以物品提供或售予非社員、

利用合作社及公用合作社不得以設備供非社員使用、勞動合作社和運輸合作 社不得雇用非社員勞力，此些法規限制了合作社之服務對象僅有社員。在某 些國家雖然開放非社員交易，但有一定之比例限制，例如美國 Capper Volstead Act（1922）規定，合作社與非社員之交易不得超過與社員之交易額，

日本農業協同組合法也規定，除了特殊情況外，非社員在一個業務年度內利 用合作社的額度，不得超過社員之 1/5（米新麗，2008）。

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社會合作社其承襲社會企業之概念，雖然是合作社的組織型態，但目標 在於達成整體公共利益，而且此原則是發展社會合作社很重要的，例如義大 利的一間青年旅社 La Cordata Hostel，它在米蘭和羅馬提供旅社給大學生以 及社會邊緣青年，一般的大學生所需支付之房租較市場價格低，而社會邊緣 青年之房租則由政府支付，其目的在於讓社會邊緣青年能有融入主流社會之 機會，並透過與一般大學生之互動增強自我能力，一般的大學生也從彼此的 互動中學習，體驗團體生活（SEL, 2002）；又或是在加拿大曼尼托巴省

（Manitoba）一個由加拿大第一民族 Mathias Colomb 所組成的社區合作社 Akochikan Co-operative，該社區生活在 Prayer river 自然保護區，面臨著高失 業率、貧窮、Cree 文化（傳統文化）喪失等社會問題，因此決定成立一個 為居民服務的社會合作社，凝聚居民力量，除了藉由經營雜貨店、餐廳等增 加當地居民之收入外，為了保存正在消失的傳統文化，其也支持地方藝術家 之發展（梁玲菁，2012）。這兩個合作社的例子皆是將所服務的對象擴大到 非社員，並以增進整體公共利益為導向。不過在臺灣因為沒有社會合作社相 關法規，與非社員的交易受到限制，為社會合作社發展整體公共利益之阻 礙。

貳、社會合作社之獨立於政府之外議題

不僅是社會合作社，社會企業、非營利組織或是合作社都在儘可能的避 免過於依賴政府的狀況產生。提供身心障礙者就業的庇護性工場，依據行政 院勞工委員會 2010 年的調查（調查統計以 2009 年 12 月之數據為主），臺灣 有 96 間合法立案或經政府委託之庇護工場，雖然從各項收入的比例來看，

銷售收入占總收入的 86.9％，政府補助占 11.6％，但從 2009 年之營收淨利 來看，無盈利之庇護工場占 46.9％，十萬元以下占 16.7％，由於營收淨利在 百萬元以上的庇護工場占 16.7％，極端數據的差異下而造成銷售收入占總收 入的比例較政府補助高，但事實上約有 63.6％（約 61 間）之庇護工場幾乎

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是完全依賴政府補助在營運，無論是人事經費的補助、優先採購辦法的採購 等，當政府的補助減少或中止，該庇護工場就等於是倒閉，庇護工場的倒閉 固然是造成更多的失業者，尤其還包含多數的就業弱勢者，嚴重的後果可見 一斑。

多元就業開發方案也有類似的狀況發生，部分的非營利組織、合作社以 多元就業開發方案為主要的收入來源，在方案的支持下運作得很好，但是當 方案抽離後，卻發現組織營運不下去了，最後也只剩倒閉一途。其他像是社 區營造、社區重建，政府的補助或是其他基金會、企業的補助，造成社區的 依賴，最後整個社區是無法成功的。也因此大部分的非營利組織、社會企業，

甚至是合作社，都希望能加強組織的自主營運，避免依賴。

另一方面，除了經費自主之外，獨立於政府之外亦能減少政府對於組織 運作之干預，所謂「吃人的嘴軟，拿人的手短」，有部分的非營利組織是以 執行政府之計畫案當作收入來源之一，但是也有部分的非營利組織為了堅守 自己的立場，堅持絕對不接政府委託的計畫案，因為當組織接下政府委託的 計畫案，一方面各種行為及言論須顧及政府的立場，一方面也為政府背書，

因此仍有部分的非營利組織，像是環保團體，堅持不接受政府的委託研究案。

同樣的社會合作社也需注意過於依賴政府的問題，儘可能的獨立於政府之 外。

參、社會合作社之多元利害關係人治理結構議題

對於合作社發展社會合作社來說，其面對的是從單一利害關係人的治理 結構轉變成多元利害關係人的治理結構，多元利害關係人有各種不同的目標 與利益分配，之間可能產生更多的衝突，因此治理的議題就更顯得重要。

治理與管理雖然現在人多混著用，但在其概念上是有差異的。治理是以 維護股東權益與公司價值為出發點，而管理是強調例行事務之管理工作（龔

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美鳳，2005）。關於治理之各種定義中，1992 年聯合國成立之全球治理委員 會（Commission on Global. Governance）發表於 1995 年之《我們的全球夥 伴關係》（Our Global. Neighborhood）研究報告中對於治理之定義具有很大 的代表性及權威性，其界定如下：治理是各種公共或私人機構管理其共同事 物之諸多方式之總和，其是讓相互衝突或不同的利益得以調合並採取聯合行 動之持續過程，治理有四個特徵：（1）治理非一套規則或是一個活動，而是 一種過程；（2）治理之基礎是協調而非控制；（3）治理所涉及的包含公部門 及私部門；（4）治理非正式的制度，而是持續的互動（俞可平，2000）。

OECD 於 1999 年首次發表「OECD 公司治理原則」（OECD Principles of Corporate Governance），於 2004 年修訂之：

（1） 確保有效的公司治理框架基礎（Ensuring the Basis for an Effective Corporate Governance Framework）

公司治理框架應促進透明且有效的市場，符合法治原則，並明確劃分 各類監督、管理和執行部門的責任。

（2） 股 東 權 利 和 基 本 所 有 權 （ The Rights of Shareholders and Key Ownership Functions）

公司治理框架應該保護和促進股東行使其權利。

（3） 平等對待股東（The Equitable Treatment of Shareholders）

公司治理框架應當確保所有股東（包含少數股東和外國股東）受到平 等對待。當股東的權利受到侵害時，其應都能獲得有效賠償。

（4） 利 害 關 係 人 在 公 司 治 理 中 的 作 用 （ The Role of Stakeholders in Corporate Governance）

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公司治理框架應承認利害關係人各項經法律或共同協議而確立的權 利，並鼓勵公司與利害關係人在創造財富、工作崗位上以及促進財務 的持續穩定性等方面展開積極合作。

（5） 訊息披露與透明度（Disclosure and Transparency）

公司治理框架應確保及準確的披露公司所有重要事務之訊息，包含財 務狀況、績效、所有權和公司的治理。

（6） 董事會責任（The Responsibilities of the Board）

公司治理框架應確保董事會對公司的策略指導和對管理階層的有效 監督，確保董事會對公司和股東的受託責任。

對於非營利組織來說，雖然組織目標、資源來源等與營利組織有所不同，

其治理關心的是，組織在社區中是否能真正發揮其功能，是否仍然向其利害 關係人負責，但大體上許多治理的功能與原則與營利組織多相類似（陸宛蘋，

2006）。

以公共領域來說，學者 Robert Denhardt and Janet Denhardt 將公共行政 的治理分成三種分別是傳統公共行政治理、新公共管理治理及新公共服務治 理。蔡勝男（2005）依照此三種治理模式之運作機制、政府與公民之關係、

分析標準及執行工具匯整成表格，如表 2-4 所示。

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（2） 行政領導

在傳統公共行政治理模式中，政府採取的是權威管理機制；新公 共管理治理模式則是以市場價格競爭取代公共服務之供給，因此無法 產生行政領導之作用；對新公共服務治理模式來說，行政領導權並非 高級官員的「特權」，而是以原則性領導、價值觀領導及共同領導方 式，讓政府與公民之間互相影響，共同參與公共事務之管理。

（3） 公民參與

在傳統公共行政治理模式中，政府和民眾的關係是屬於主僕，公 眾對於公共議題是很難有參與機會的；而新公共管理治理模式則是強 調市場競爭，並不重視公民參與決策之行動；新公共服務治理模式中 政府擴大公民參與決策之機會，擴大公民權利的行使，如此一來公民 對於參與公共事務的興趣增加，此治理模式亦更容易成功。

（4） 公共利益

在傳統公共行政治理模式中，關注的是行政中立與經濟效率之價

在傳統公共行政治理模式中，關注的是行政中立與經濟效率之價