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付監理之必要，但要以何種方式納入監理，可能的方式有不修正專 法的前提下，擴張解釋現行法、對現有的專法進行修正、框架性立 法的方式或是訂立虛擬貨幣電子支付相關專法。此立法政策的部 分，將於後繼續討論。
第二節 立法政策
提出不修正專法的前提下，擴張解釋現行法、對現有的專法進 行修正、框架性立法的方式或是訂立虛擬貨幣電子支付相關專法等 四種立法政策，試討論在肯定應將比特幣等虛擬貨幣納入電子支付 相關監理的前提下，現階段適合採用何種立法政策，其優劣處如 何，評論如下:
第一項 擴充解釋現行法
所謂「擴充解釋現行法」係指在不修正現行法的前提下，透過 主管機關函釋或是訂立行政規則擴張現行法之適用。如同德州銀行 局在未修正現有的德州金融法典第 151 章「金融服務規範」之前提 下，於 2014 年 4 月 3 日發布指導方針，表明虛擬貨幣如何適用現有 的金錢服務法。
採取「擴充解釋現行法」之立法方式，將比特幣等虛擬貨幣納 入「電子支付機構管理條例」監理，優點是目前專法剛公布施行 1 年，不論是一般民眾或企業甚至是行政機關對於專法的制度都還不 慎熟悉，若此時貿然修法可能會造成反效果，因此在不修正現行法 的前提下，「擴充解釋現行法」不失為一個方法；然缺點為在專法現 行框架中，無法完善建立比特幣等虛擬貨幣電子支付相關規範，如 虛擬貨幣無法在法律的位階下被定義。
若採取此種立法政策，可以透過「電子支付機構管理條例」第 3 條第 1 項第 4 款「其他經主管機關核定之業務」，電子支付機構，
將比特幣等虛擬貨幣作為支付工具、提供比特幣電子錢包服務、提 供買賣比特幣服務、等業者，由主管機關核定納入專法規範。
第二項 現行法修正
所謂「現行法修正」，係指直接修正現有法令，將虛擬貨幣電子 支付相關事項，透過修法納入規範。如歐盟於 2016 年 5 月 7 日通過 立法議案將「虛擬貨幣」之定義納入反洗錢指令(4AMLD)，並增加 主要從事提供虛擬貨幣兌換法定貨幣業務之人；從事提供電子錢包 儲存虛擬貨幣之人，作為反洗錢指令(4AMLD)義務主體。
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採取「現行法修正」的立法政策，優點是相較於採取「擴充解 釋現行法」，較能夠完善的訂定相關規範，與另行「訂立專法」相比 較為迅速；缺點是「電子支付機構管理條例」公布施行 1 年，民 眾、行政機關尚不熟悉的情況下，再度修正，難免令人產生朝令夕 改之批評。
若採取此種立法政策，必須增訂虛擬貨幣的定義，並將電子支 付機構業務類型追加從事提供虛擬貨幣兌換法定貨幣業務；從事提 供電子錢包儲存虛擬貨幣等，明確加入「電子支付機構管理條例」
第 3 條中，其他相關配套措施亦有修正必要。
第三項 框架性立法
所謂「框架性立法」，在憲法上係指雖然事務性質屬於地方事 務，然為維持法律秩序與經濟秩序的統一性，以及各地方政府提供 的行政服務具有一致性，有中央統一立法之必要，而制定全國性的 法律，以便一體適用256，再由各地方政府在不違反中央框架立法的 情形下，就各地方特色作特別規範。另外，實質上「框架性立法」
亦有降低規範密度之意義，因美國對於支付工具、金錢傳輸等金錢 服務事業之監理受到聯邦以及州二個層面的管制，故例如美國州銀 行監管協會於 2015 年 9 月 15 日發布虛擬貨幣的模範法規框架 (MODEL REGULATORY FRAMEWORK)，即採用「框架性立法」
訂定關於虛擬貨幣電子支付的最低度的準則性規範，雖不具拘束 性，然對於美國各州統一立法具有重要的參考價值。此外，甚至透 過全球性的監管框架或國際條約來拘束各國對於虛擬貨幣電子支付 之監理亦屬於「框架性立法」。
若採取較為高度的監管可能會限縮虛擬貨幣電子支付等金融科 技的發展。當採取「框架性立法」的立法政策，優點就會是對於各 國無拘束性之下，屬於低度監理能夠促進相關技術之發展，惟反面 言之，缺點就是一個無拘束性的框架，仍然會面臨使用虛擬貨幣所 帶來的風險卻無法制止與防範。況若要達成全球性的框架或國際條 約的程度，這樣的發展尚需要一段時間，並非一蹴可及。
第四項 訂立專法
所謂「訂立專法」，係指就虛擬貨幣電子支付監理在現有法令之 外，再行訂立一部新法令，專門規範虛擬貨幣電子支付。如同紐約
256 呂肇凱，地方自治團體行政裁罰權限之研究，國立中正大學法律學研究所碩士論文，頁
56，2010 年 7 月
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州於 2015 年 8 月 8 日於紐約法典，金融服務第 1 章增訂第 200 編
「虛擬貨幣」，為世界上第一部專門為虛擬貨幣訂定之專法。
採取「訂立專法」的立法政策，優點是能夠針對虛擬貨幣電子 支付整體政策做規劃與詳細規範，其規範密度會高於其他立法政策 所做出之規範，能夠為虛擬貨幣電子支付量身訂做相關法令。惟缺 點是規範密度過高可能會對虛擬貨幣電子支付仍在發展中的我國相 關企業造成影響，限制了發展可能性，且專法的訂立需要花費相當 高的人力、金錢、時間等成本。
若採取此種立法政策，得參考紐約法典金融服務第 1 章第 200 編「虛擬貨幣」就相關名詞定義、營業執照許可制度、資本額要 求、財務揭露、申訴制度、消費者保護、洗錢防制等作詳細規範。
第五項 小結
本文肯定虛擬貨幣有納入電子支付監理之必要。前開立法政策 之討論，係為就我國採取何種立法政策將虛擬貨幣納入監理較為妥 適。以下自短程、中程、長程之立法政策，評論如下:
(一)短程
若採取「擴充解釋現行法」的方式，透過主管機關函釋使虛擬 貨幣相關業務亦適用電子支付專法，變動固然較小，但無法針對現 行法下電子支付機構與經營虛擬貨幣相關業務業者作不同之規範，
亦不能透過法律位階定義虛擬貨幣，故不宜採取「擴充解釋現行 法」的立法政策。惟短期內，在修正現行法或是訂立專法前之過渡 期，以「擴充解釋現行法」之政策，應得暫時解決此法律空窗期之 困境。
(二)中程
在我國「電子支付機構管理條例」公布施行未滿 2 年的情況 下，似乎不宜貿然就虛擬貨幣再行訂立專法。此外，「訂立專法」此 種方法固然能提供最完善的監理法規，但難免會和「電子支付機構 管理條例」產生疊床架屋的問題，故不宜採取「訂立專法」的立法 政策。本文認為，雖然另行訂立專法和修正現行「電子支付機構管 理條例」皆可能因「電子支付機構管理條例」公布施行不久，又對 電子支付追加新規範而招致批評，然所造成的衝擊後者較小，亦可 避免重複規範的問題，畢竟本質上電子支付機構之業務性質相同僅 經手的客體不同。若需要更為完善之規範，尚可於「電子支付機構 管理條例」獨立增加章節專門規範虛擬貨幣相關業務。故本文認為
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短期內，先透過擴充解釋現行法的方式，暫時使虛擬貨幣相關行為 能夠受到監管，再來，最佳的立法政策為「現行法修正」。
(三)長程
若要透過全球性監理框架或條約監理無法馬上達成。因此，不 論短程、中程階段皆不宜採取「框架性立法」的立法政策。惟虛擬 貨幣的使用範圍、相關商業行為之業務範圍極有可能遍及世界各 國，若各國法規不一，或許會產生爭議，以及適用上之困難。故長 程看來，未來若能透過全球性監理框架或條約監理虛擬貨幣商業行 為，統一世界各國就虛擬貨幣之監理法規，亦有助於全球電子商務 之發展。