管制策略

目前空氣污染防制策略主要可區分為行政管制及經濟誘因兩種主要 方式，在空氣污染防制初期，各國多採用行政管制之方式規範污染源之 排放行為。行政管制可使用之手段包含「排放濃度限制」與「空氣品質 標準訂定」。 排放濃度限制為控制污染最簡單且最直接之方式，過去常 用傳統的控制與命令(command and control)方法來管制污染物之排放量，

實行該策略政府必須先制訂排放標準和決定最佳可行控制技術(best available control technology, BACT) ，然後建立排放許可制度、排放量的 監測和申報、違反規定的罰則等，在此一系統中政府要負擔很大的責任。

採用污染源管制措施，其執行方式雖較容易，且污染源是否遵循法令較 易確認，但較缺乏彈性、防制成本較高，且缺乏相關誘因機制，無法完 全抑制污染排放量之增加。在揮發性有機物管制策略部分，基於目前美 國公告之 HAPs 中，約有 70%均屬 VOCs，故 HAPs 之管制策略應適用 於 VOCs 管制策略。目前 HAPs 主要管制策略在國際間最常被使用的分 別為「控制技術基準」與「健康風險基準」，二者之特性說明如下(環保 署/國科會，2002)：

1. 控制技術基準

以「控制技術基準」(Technology-base)管制有害空氣污染物，係考 慮污染物減量程度、能源、環境、經濟與其他成本之消耗，利用生產控 制或其他既存方法、系統與技術，定義各種不同污染源的排放上限，以 達成控制固定污染源所致有害空氣污染物之排放，降低其對環境及人體 健康危害。技術基準主要架構係以污染源類別(行業別)為管制對象，要

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求各行業採用其可行之控制技術或對污染物訂定排放標準以達控制 HAPs 排放之管制。各國依不同需求採行不同控制技術，對固定污染源 管制均分類為新設及既存二類污染源，分別訂定不同管制要求。新設污 染源完成裝置設備時程較短或需要採用較嚴格控制技術時，要求以「最 佳可行控制技術」(Best available control technology, BACT)為主(例如：

德國、法國、瑞典等國家)，美國加州南岸(South Coast)地區甚至針對 HAP 訂定「有害空氣污染物最佳可行控制技術」(Toxic-BACT, T-BACT)；既 存污染源則多採「最低可達成排放率」(Lowest achievable emission rate, LAER)、「合理可行控制技術」(Reasonable available control technology, RACT)或「最大可達成控制技術」(Maximum achievable control technology, MACT)，以較合理可得之控制技術要求污染源採行，以管制 HAPs 之排 放。除簡易訂定新設及既存污染源所採取控制技術外，德國更針對既存 污染源中對民眾及周界危害程度較大之工廠優先管制；法國則要求既存 之大型工廠須達新設污染源標準；美國聯邦政府針對主要污染源以最大 可達成控制技術(MACT)進行控制，面源控制則可採用最大可達成控制 技 術 (MACT) 或 一 般 可 行 控 制 技 術 (Generally Available Control Technology, GACT)標準；英國以污染防治技術之成本效益為主要考量，

訂定「不須過度花費之最佳可行技術」(Best available techniques not entailing excessive cost, BANEEC)為管制固定源列管污染物排放之執行 基準。

2. 健康風險基準

「健康風險基準」(Health risk-based)係以保障人體健康及環境福祉為

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管制主要考量，在執行面上，管制污染排放控制程度可分為二種方法：

訂定「健康風險標準限值」及訂定「環境濃度限值」，二種方法可單獨 應用亦可組合使用。執行健康風險管制基準之工作可分為「風險評估」

及「風險管理」兩階段，前者包括高風險物質之辨識、重要污染源之辨 識及高風險排放源減量評估等作業；後者則應涵蓋：有害空氣污染物風 險值之訂定及風險管理標準之訂定。目前執行風險評估國家中，以美國 所訂規範最為週全，資料亦最詳盡，全美國超過 25 州要求使用「風險 技術基準」管制污染源排放控制程度。技術基準與風險基準策略比較彙 整如表 2-6 所示。

國際間在 HAPs 之管制策略上，多數國家同時應用技術基準與健康 風險基準作為建立管制策略的依據，例如：美國聯邦、美國加州、瑞士、

瑞典等國均以控制技術為基本要求管制污染源，再以健康風險角度加強 管理；而荷蘭、澳洲等國則先以人體健康為考量，對嚴重危害物質要求 排放減量。

美國由聯邦政府乃至地方機構均有 HAPs 管制規範或研究可遵循，

其管制策略及分工十分明確。聯邦政府主要訂定有害空氣污染物全國性 整體管制策略，其規範標準採行控制技術基準，對污染源類別(行業別) 進行管制，亦即「技術基準」是美國聯邦 HAP 管制策略核心，健康風 險則視各州政府或地方需求做為管制輔助工具。多數州採二種以上管制 基準，僅少數州採控制技術管制，或僅採行環境濃度限值。

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歐 洲 國 家 有 害 空 氣 污 染 物 管 制 政 策 包 括 二 類 ： (1) 效 益 導 向 (effect-oriented)－定量風險評估進行管制；(2)污染源導向(source-oriented)

－利用技術發展固定污染源排放標準；德國考量排放資料、控制技術、

暴露及危害性評估，管制策略以控制技術為基準，瑞士、荷蘭採雙軸策 略管制有害空氣污染物；多數國家合併應用兩種策略，僅政策應用順序 或管制規範著重部份略有不同：亞洲國家如日本、新加坡以環境濃度限 值為主要策略。此外，加拿大以風險評估為主要管制基準策略。在上述 諸項管制措施之整體策略規劃與績效評估上，國際間已有不少成果。

Cannibal and Lemon (2000) 認為決策者應以證明、展示污染管制策略造 成的正向轉變，這需要對策略本身造成的影響有深入地了解，同時也應 透過媒體宣揚其環境效益。目前環保署政策偏向結合行政及經濟管制措 施，即除了訂定管道排放標準外，在既有管制基礎上更引用較具彈性且 積極之經濟誘因管制措施，如空氣污染防制費徵收制度及總量管制(差額 認可、排放抵換及交易制度等)。Florig et al. (2002) 回顧了中國近 25 年 陸續推行的一系列空氣污染管制策略，同時進行管制成效之檢視；研究 建議未來將朝向訂定以暴露程度為基準進行可吸入顆粒之規範，並執行 總量管制，同時應控制家戶及鄰近污染源而非工業污染源之暴露情形，

如此可提高生命安全之經濟效益。Streets et al. (2001) 針對策略進行分析 後，提出有別於美國環保署之臭氧管制策略，研究建議集中控制美國東 北污染區，並降低與臭氧污染距離較遠處之管制標準，如此可提昇 2~3 倍經濟效益。好的管制策略將可提昇策略執行之經濟效益，然而管制策 略選項多元，且各有其優勢，如何訂定較適合、有效之管制政策亦為環

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境保護重要的一環。為了訂定有效的管制策略，決策者首先應了解策略 對污染指標之影響及成本，再選擇優先管制項目及最佳策略。Carnevale et al. (2008b) 結合來源-受體模式及減排成本函數建立非線性空氣品質 評估模式，並以類神經網路求解，以評估污染削減之策略。Cowling et al.

(1998) 計劃管制氮於環境中分佈的量，須先找出污染源以評估受到危害 的程度，在兼顧農業及林業發票下，以低成本管制氧化態氮(硝酸鹽)及 還原態氮(氨氣)之氮量，建立結合管制策略，比起單一污染物管制更有 效率。Carneval et al. (2008a) 以類神經網路模擬臭氧生成機制，並建立 滿足最低成本與空氣品質指標雙重目標下之最佳化模型，決定管制之策 略。Shaban et al. (1997) 則建立一混合整數規劃模型，以總控制成本最 小為目標，匯入欲控制之污染物類型、管制策略選項及其成本，以評選 最佳單一策略或策略組合，管制策略最佳實施時機亦可透過此模型決定，

此模型並應用於科威特尿素製造廠針對氨氣及二氧化碳排放減量策略 之評估。