綠色發展、生態文明與循環經濟

本節先就中國大陸政策指導思想由綠色發展概念演變至生態文明建設的過程，

再論十三五規劃當中與綠色相關之內容，最後特別針對循環經濟的發展情況進行說 明。

一、生態文明建設及其與綠色、循環與低碳發展之關係

在中共十七大之前，中國大陸對於生態環境層面的政策，主要是從能源資源的 節約、汙染的減少、環境的保護等方面來加以論述，或置於所謂「可持續發展」

（永續發展）或「人與自然和諧發展」的大方向下去統整。但即便有這方面的政策 論述，經濟成長對於當時的中國大陸，無論是中央或是各個地方，都還是極度重要 而優先的施政目標。因此，中國大陸的環境品質仍不斷持續惡化，2006 年時，中國 大陸化學需氧量排放總量居世界第一，遠超過其環境容量，全境七大水系監測斷面 中有 62％受到污染，流經城市的河段更高達 90％受到污染。因此，2007 年召開中 共十七大，在中共總書記胡錦濤所做的十七大報告當中，於提及全面建設小康社會 的奮鬥目標新要求時，提出的其中一個目標即為「建設生態文明」，要「基本形成 節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。循環經濟形成較 大規模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態環境品質 明顯改善。生態文明觀念在全社會牢固樹立」。此為中共首次提出「生態文明」概 念之伊始。

2011 年初發布之《十二五規劃綱要》，將「綠色發展」單列為篇，要「樹立綠 色、低碳發展理念，以節能減排為重點，健全激勵與約束機制，加快構建資源節約、

環境友好的生產方式和消費模式，增強可持續發展能力，提高生態文明水準」。可 看胡溫時期，主要談「兩型社會」（資源節約、環境友好），雖亦提及「生態文明」

一詞，但並未置於重要之處。

「綠色發展」篇共有六章，其「積極應對全球氣候變化」章節談氣候變遷與碳 排放問題，「加強資源節約和管理」章節談資源與能源的節約問題，「大力發展循 環經濟」章節談生產方式、資源回收與綠色消費，「加大環境保護力度」章節談汙 染監管，「促進生態保護和修復」章節談生態安全、保護與補償機制等，「加強水 利和防災減災體系建設」章節則談供水、防洪與防災問題。

2012 年底召開中共十八大，標誌著中共領導人再次更替，會議上，胡錦濤總書 記宣讀十八大報告，表示要「全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、

生態文明建設五位一體總體佈局，促進現代化建設各方面相協調，促進生產關係與

生產力、上層建築與經濟基礎相協調，不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的 文明發展道路。」這是中共首次將「生態文明建設」拉高到與經濟、政治等建設同 一高度，而成為所謂「五位一體」建設的政策文件，標誌著中國大陸在新一屆領導 下，對於環境生態的重視，提升到成為治國層次的重要面向。

此一報告具體定義了「生態文明建設」，在定位與重要性方面，其認為「建設 生態文明，是關係人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境 污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的 生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建 設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展」。在 內涵概念方面，論述了其基本內容為「堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持 節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，著力推進綠色發展、循環發展、低碳 發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從 源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作 出貢獻」。以上，我們可以看到原先是「綠色發展」作為最高概念，在十八大後被 位置更高的「生態文明」所取代。

在習近平總書記上台後，各項新政陸續展開，2013 年 11 月，中共第十八屆三 中全會公布《中共中央關於深化改革若干重大問題的決定》，其中，第十四章揭示 加快生態文明制度建設的重要性，並提出主要具體政策措施包括：一、健全自然資 源資產產權制度和用途管制制度；二、劃定生態保護紅線；三、實行資源有償使用 制度和失態補償制度；四、改革生態環境保護管理機制等。

而其後直接與「生態文明建設」相關的專項文件，還包括兩份綱領文件：分別 為 2015 年 4 月與 9 月發布之《關於加快推進生態文明建設的意見》（簡稱《意見》）

以及《生態文明體制改革總體方案》（簡稱《方案》）。《意見》強調生態文明融 入「五位一體」建設，堅持節約悠閒、保護優先、自然恢復為基本方針，綠色發展、

循環發展與低碳發展為基本途徑，透過培育生態文化來支持。《方案》則揭櫫生態 文明體制改革的目標：「2020 年之前，建構由自然資源資產產權制度、國土空間開 發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態 補償、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體制、生態文明績效評價考核和責 任追究制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束並重、系統完整的生 態文明制度體系」。

到了 2015 年 10 月，第十八屆五中全會公布《十三五規劃建議》，文件延續十 八大基調，將生態文明建設列入指導思想當中，並在後續提出十三五規劃的五大發 展理念：創新、協調、綠色、開放、共享；「綠色發展」成為列位第三的發展理念。

十三五規劃的具體內容，則依循此一建議展開。

由以上之政策理念轉變過程，我們可以略加總結如下：當前中國大陸高層已經 將「生態文明」列為最高位的指導思想之一，而「綠色發展」在十二五時期以前為 資源環保領域最重要的概念，在十八大時，則與「循環發展」、「低碳發展」並列；

至十三五規劃之後，又成為五大發展理念之一。因此，我們可以說，「生態文明」

顯示了中共將資源環境考量提升至治國層級，「綠色發展」承接此一高度，則為貫 穿所有發展面向的一種必要理念，其中「循環發展」與「低碳發展」都是非常關鍵 的綠色發展的一個面向。

二、十三五規劃重視綠色發展

由前述討論可知，綠色發展為十三五規劃五大發展理念之一，理念的特色在於 其貫穿較大範圍的各個領域，而在 2016 年 3 月的《十三五規劃綱要》發布之前，

2015 年 10 月由中共中央先發布之《十三五規劃建議》為其上位指導文件，綠色發 展理念即是在此一文件當中首先提出。我們可以先從該份文件對於綠色發展理念的 定位來觀察：「綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。必 須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活 富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人 與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全作出新貢 獻」。

其次，再整理《十三五規劃建議》關於綠色發展理念的內容，如表 3-1。

表 3-1 《十三五規劃建議》綠色發展主要內容

就表 3-1 之內容觀察，綠色發展理念從宏觀的「人與自然」關係論起，要以綠 色來貫穿許多上位之指導思想；其次，從地理區域方面論之，主要訴求「主體功能 區」的建置以及各類關於空間區域之作法；再者，強調「低碳」與「循環」為關於 能源、產業與整體規劃的重要思維；最後，是較傳統的資源節約、環境治理與生態 保護的相關想法。整體來說，綠色發展的理念已經不再只侷限於資源環保領域，而 是有更高階、更全面的關照；其中，低碳與循環發展是兩個重要的面向。

經過對於《十三五規劃建議》的理念層面考察，進一步整理較為具體的《十三 五規劃綱要》的內容。《十三五規劃綱要》文本全文高達 6 萬 5 千餘字，共分為 20 篇 80 章，相較於十二五，其在篇幅與結構上都明顯增加，再創五年(計)規劃之新紀 錄，顯示中國大陸治國複雜程度提高，所需要照顧注重的面向也越來越多。綱要以 篇/章/節的三層結構來呈現，生態環境篇為第十篇「加快改善生態環境」，由表面 觀察，看似其優先順位已落後於十二五時期的兩型社會（資源環境）篇（16 篇中的 第 6 篇），但由前述之習近平總書記各項政策表態如生態文明建設的提出、綠色發 展理念列於五大理念等，顯示綠色發展絕對是十三五規劃裡面的重要思維，且其廣 度如前所述已經融入其他篇章，因此綠色發展的重要性不再能由狹義的生態環境來 完全代表。

但由於第十篇「加快改善生態環境」內容仍是重要綠色發展內容，且較詳細，

因此，我們先就《十三五規劃綱要》其他篇的內容，要點整理如表 3-2。除第一篇 總論之外，前面主要與經濟發展相關的篇章，幾乎都有與綠色發展相關之內容論述：

包括創新、體制、農業、產業體系、網路經濟、基礎設施、城鎮化與區域發展等，

無一不與之相關連，印證了綠色發展是貫穿發展的主要思維之一。

表 3-2 《十三五規劃綱要》與綠色發展相關之內容摘述

以上各個與綠色發展相關的政策，是在前述之綠色發展理念指導下所擬定，內 容十分多元廣泛，無法一一細述。本章節首先就綠色發展的整體面貌做出勾勒，並

以上各個與綠色發展相關的政策，是在前述之綠色發展理念指導下所擬定，內 容十分多元廣泛，無法一一細述。本章節首先就綠色發展的整體面貌做出勾勒，並