緒論 - 不同類型公路客運偏遠路線補貼營運績效之評估

1.1 研究背景與動機

偏遠地區之大眾運輸供應方式一直是政府交通部門進行運輸管理時所面臨之難題。以固定路線及固定班次之公路客運或市區公車提供服務，常因需求不高且班次有限，不但服務水準無法使民眾滿意，亦會造成業者虧損之兩面不討好局面 (Mulley and Nelson, 2009)。揆諸偏遠地區客運，經營困難、供需失調，除了 18 歲以下年輕族群及高齡者外，其餘民眾多採機動車輛代步，故長期以來，偏遠路線營運狀況不佳。又因政府常以無效率為由，要求業者減少或調整班次，再加上近來油價持續上漲，相關原物料成本增加，造成業者陷入營運困境 (Walker, 2008)。爰為避免虧損情形持續擴大，部分公路客運業者遂提出路線停駛或屆期不再續營之申請，形成「需求減少→營收降低→服務水準低落→需求減少」之惡性循環，使得搭乘人數減少。

據此，我國自民國八十四年起通過「促進大眾運輸發展方案」，並開始執行偏遠服務性路線營運虧損補貼制度。雖然補貼政策已發揮維持大部分偏遠地區路線繼續營運之成效，但仍有少部分路線面臨停駛之困境，對當地基本公共運輸服務造成相當大之衝擊。這些路線之停駛，與補貼經費之不足與不穩定息息相關 (張有恆等人，民 96)。關於公路客運補貼及偏遠路線之研究已有多年歷史，如林彥琪 (民 92)、王穆衡等人 (民 92) 及杜善良等人 (民 99) 均曾對政府發展大眾運輸策略、公路客運補貼審議制度以及實施成效進行概述性的介紹。至於國外文獻部分，則是主要著重於補貼效率及效率的衡量方法，如資料包絡分析 (DEA)、

隨機性邊界法 (SFA) 及總要素生產力法 (TFP)，並且關切的議題主要環繞在偏遠地區之社會福利分配，少有探討偏遠地區大眾運輸的補貼效益 (Yoshida, 2004;

Odeck, 2008; Hirschhausen and Cullmann, 2010)。

另一方面，如何定義偏遠地區一直以來皆為我國在補貼制度上的一個關鍵要素。目前偏遠地區的定義並無法明確界定，而且各國也因地理環境及民風迥異而有不同的界定方式，各個領域所定義出的結果亦不盡相同。由於偏遠地區的定義攸關補貼金額的分配，因此如何做出正確的定義並配合補貼亦為大眾運輸上的一大課題。蘇昭銘等人 (民 98) 曾利用地理資訊系統 (Geographic Information System, GIS) 觀念或相關軟體改善過去以專案方式建置資料之方式，使資料能夠獲得更有效率的管理。至於過去應用 GIS 於偏遠地區補貼的相關文獻上，主要應用於公路客運之規劃、管理、補貼制度以及路線資料整理等方面，對於如何界定特定區域 (如偏遠路線) 以及其效率分析方式則未加著墨 (Lao and Liu, 2009)。

因此，如何藉由現有公路客運路線的 GIS 資料庫來協助評估偏遠路線之營運績效，並依此做為爾後業者申請補貼金額的依據，即為現階段台灣地區發展大眾運

輸系統不可或缺之重要課題。

提供良善的公共運輸服務應係政府的基本責任，公路主管機關雖努力藉由補貼的方式維繫基本民行，但在政府的補貼金額有限的情況下，如何重新檢視目前偏遠地區之運輸服務特性與社會責任，探討公路客運路線合理之路網營運規模、

服務水準等，應是現階段偏遠地區公路客運發展之重要課題 (張有恆等人，民 96)。過去國內外相關研究多僅著重在應用 DEA 及相關統計方法上，針對路線營運績效進行衡量與探討，但加入偏遠路線概念以考量補貼的效益之研究仍不多見 (王穆衡等人，民 92; 杜善良等人，民 99)，也鮮有研究應用 GIS 協助進行補貼績效之評估作業 (蘇昭銘等人，民 98; Sutton, 2005; Currie, 2010)。

因此，本研究將先藉由相關文獻回顧定義我國偏遠地區，並套用至現有公路客運受補貼路線上。接著使用 GIS 與集群分析 (Cluster Analysis, CA) 並利用現有台灣地區各鄉鎮市之社經資料將所有申請補貼路線進行群體劃分與分群之動作，並進一步運用 DEA 分析現行補貼方式是否能確實達成提昇路線營運績效之目標，亦即是否存在著業者營運路線載客數越少卻受到越多補貼的情形。

1.2 研究目的

根據上述背景與動機，如何避免分配補貼金額不公平之情況發生並制訂出一套分配的準則，是政府目前於公路客運發展中需要思考的。鑒於國內過去少有對於公路客運偏遠地區路線進行分群且針對其營運績效進行後續分析，因此本研究擬針對此一課題加以探討，以供後續相關研究之參考。

因此，本研究之目的即以地區性公路客運之觀點，探討政府如何將補貼金額分配至最有效率的路線上。具體而言，本研究之研究目的為以下四項：

1. 了解目前補貼制度進行方式

2. 以地理空間分佈之概念，將現有公路客運受補貼路線進行分群 3. 應用資料包絡分析法分析各群路線之營運績效

4. 根據研究結果探討其政策意涵

1.3 研究範圍

本研究範圍僅限於行駛省道、縣道、鄉道之地區性公路客運業者，並不包括行駛國道之公路客運業者，亦非一般都會區汽車客運，屬於縣域內短程公共運輸，

主要服務兩個以上之鄉鎮市往來交通，提供非都會區之鄉市鎮的運輸服務。本研究範圍亦和一般行駛省道之公路客運有行駛路線之別，後者多沿省道採直線行駛，

而本研究之地區性客運則以服務地區性為主，行駛路線則沿地方主要道路行駛。

目前行經上述地區之申請補貼路線計 554 條，分布於台灣本島 16 縣市，分別由 25 家客運業者經營。因民國 99 年三期內每一期之每車公里合理營運成本皆有所調整，且若取單一期為受評資料，可能造成較為不客觀之研究結果。因此，

為避免其他外在因素的影響造成誤差，本研究將以民國 99 年全部三期資料為營運績效評估之數據依據。

1.4 研究流程

綜合上述，本研究首先將界定本研究之動機、目的及範圍，其次蒐集受補貼路線經營概況及公路客運現況補貼機制與相關文獻。再針對偏遠路線進行定義，

進而對後續研究之進行有一定程度的認知。另外本研究將同時利用地理資訊系統、

集群分析及鄉鎮人口分佈情形對現有補貼路線進行分群的動作，爾後再利用資料包絡分析法來衡量各群經營成效為何，並列出參考路線及權重。最後再利用 BCG 矩陣之觀念來建構一路線轉型策略矩陣，藉此對各集群不同類型路線探討相關營運策略，並根據前述結果做出結論與建議，提供後續相關研究之參考。本研究流程如圖 1.1 所示。

研究動機與目的

界定研究範圍

文獻回顧

公路客運營運

現況與補貼方式

偏遠地區定義

^{應用地理資訊系}

統於公路運輸

營運績效評估

資料收集

地理資訊系統

（GIS）

集群分析

（CA）

營運效率評估 (DEA)

結論與建議

路線分群

營運策略分析 (路線轉型策略矩陣)

圖 1.1 研究流程圖

在文檔中不同類型公路客運偏遠路線補貼營運績效之評估 (頁 12-16)