國立交通大學
交通運輸研究所
碩士論文
不同類型公路客運偏遠路線
補貼營運績效之評估
Evaluating the Subsidies Operating Performance of
Different Types of Rural Lines for Intercity-Bus
研 究 生： 王鈞暐
指導教授： 馮正民 教授
胡凱傑 教授
不同類型公路客運偏遠路線補貼營運績效之評估
Evaluating the Subsidies Operating Performance of Different
Types of Rural Lines for Intercity-Bus
研究生
： 王鈞暐
Student：
： Chun-Wei Wang
指導教授 ： 馮正民
胡凱傑
Advisor：
： Dr. Cheng-Min Feng
Dr. Kai-Chieh Hu
國 立 交 通 大 學
交通運輸研究所
碩 士 論 文
A Thesis
Submitted to Institute of Traffic and Transportation
College of Management
National Chiao Tung University
in partial Fulfillment of the Requirements
for the Degree of
Master
in
Traffic and Transportation
June 2012
Taipei, Taiwan, Republic of China
不同類型公路客運偏遠路線
補貼營運績效之評估
研究生：王鈞暐 指導教授： 馮正民 教授
胡凱傑 教授
國立交通大學交通運輸研究所碩士班
摘要
近年來由於油價持續上漲，公路客運業在面臨著原物料成本增加與業者內部 營運困難等衝擊下，對於受補貼路線之經營、票價制定、路線規劃及班次分配等 皆產生一定程度上的影響。而在近年來總補貼額有限的情況下，如何有效率地分 配至相對具有效率的路線儼然已成為政府目前亟需解決之課題。 本研究之目的係以偏遠地區之概念，輔以地理空間資料對現有公路客運受補 貼路線建構一分群模式，並分析各集群路線間之經營環境差異，以探討現有虧損 補貼之適切性。此外，本研究擬以資料包絡分析法計算各集群路線營運績效，以 99年度之營運資料配合服務效能構面進行。最後，利用本研究建構之路線轉型策 略矩陣探究各集群管理政策意涵及政府應採用之政策，並提出相關結論作為政府 主管機關監督管理上之建議。 本研究最後所獲致重要結論如下： 1. 現有受補貼路線行駛偏遠地區的比例與其申請補貼額的多寡並無顯著關係， 與社會觀感有所矛盾，代表現有公路客運虧損補貼制度在這部分值得商榷。 2. 藉由集群分析可將現有公路客運受補貼路線依據不同經營環境而分為偏遠 型、潛力型以及一般型，並了解各群間之差異，以利後續擬定營運策略。 3. 各集群服務效能皆有需要各自加強的部分，藉由參考比較以及差額分析可確 定標竿路線，以做為其他路線改善之依據。 4. 根據管理矩陣結果，政府對於各集群的「良效路線」及「轉型路線」應持續 給予補貼，並終止「低效路線」的補貼，並視「待評路線」近年營運情形決 定後續補貼與否。 關鍵字：公路客運業、偏遠地區、營運績效、地理資訊系統、集群分析、資料包 絡分析Evaluating the Subsidies Operating Performance of
Different Types of Rural Lines for Intercity-Bus
Student：Chun-Wei Wang Advisor： Dr. Cheng-Min Feng
Dr. Kai-Chieh Hu
Institute of Traffic and Transportation
National Chiao Tung University
Abstract
Because the prices of petroleum are soaring these days, the intercity-bus transportation industry faces the impacts on rising raw materials costs and operational difficulties in subsidy, pricing principles, route planning, and frequency allocation. Due to the limitation of the total subsidy, how to distribute them efficiently to the relative efficiency routes has become an important issue that government should have solved in recent years.
The purpose of this study is to construct a model for the subsidy routes, based on the rural area concept and geographic spatial data. Furthermore, this study analyses the differences about the operational environment among these routes to discuss the appropriateness of existing subsidy. Moreover, this study utilizes DEA to compute the performance evaluation of all the routes in each group through the real operating data of 2010 in the operating performance dimensions of service effectiveness. The study addresses the managerial decision-making matrix and makes suggestions to help government improve performance.
Our main results can be summarized as follows:
1. There is no significant relation between proportion of rural area and subsidy in the route. The result represents that the existing subsidy program has some deliberations.
2. The subsidy routes can be divided into three groups by cluster analysis: rural type, potential type, and ordinary type.
3. Each group needs to improve its service effectiveness in different parts. By using reference set analysis and slack variance analysis, the benchmark routes will be chosen.
continue offering subsidies for “well-effectiveness route” and “transformational route” in each group, then cease the subsidy of “low-effectiveness route”. Finally, government should decide offer “evaluated route” or not by its operating performance in recent years.
Keywords：Intercity-Bus, Rural Area, Operating Performance, Geographic
誌謝
時光飛逝，兩年的研究所生涯轉眼間就到了各奔東西的時刻。這段時間是我 求學以來社會及人生歷練最豐富的時刻，在此我想要在這裡感謝在這段旅程中陪 我一起走過的每個人。 本篇論文得以完成，首先要感謝指導教授馮正民老師兩年來的悉心指導。除 了在論文寫作上的建議與啟發外，馮老師總是不吝提供學生寶貴的資訊與資源， 若無老師大力的協助，學生必定無法順利完成學業，浩瀚師恩，永存於心。此外， 我也要感謝胡凱傑老師這一年來對我的教導。每當我寫作遇到瓶頸時您總是會先 細心地聽我敘述，再幫我分析可能的解決方法並提供相關資料，給予我很多實質 的建議，著實讓我受益良多。論文進度審查期間，感謝所上汪進財老師、邱裕鈞 老師以及黃台生老師撥冗閱讀並給予指導，使本論文能更充實，學生衷心感佩。 論文審查口試期間，承蒙口試委員陳勁甫老師及郭奕妏老師不吝指教與斧正，提 供我寶貴的指證與建議，使論文更臻完善。另外，平日在所辦幫我們處理大小事 務的柳姐和何姐，在這裡也要向她們獻上我這兩年來的感謝。最後要謝謝北交所 有教職員工，在這種溫馨且舒服的氛圍下使我得以心無旁騖地完成學業。 感謝在論文研討上提供我意見與協助的螃蟹學長，使我在撰寫的過程中得以 順利進行；感謝上一屆的學長姐以及下一屆的學弟妹們，因為你們的陪伴以及關 懷，讓所上活動能夠圓滿完成，也因為你們，讓我這兩年來總是能在充滿歡笑與 喜樂下度過。感謝一樓研究室的夥伴們—打電動才有動力寫論文的熊、總是在後 面認真的彎彎、看似沉默卻很親切的 Daisy、貼心到極點的毛毛、Seven 小公主 Vivi、大正妹李卉、辦事細心的亞慢、同是台南人的小楊、總是讓我被認為是馬 來西亞人的德坤、總是人來瘋的小萱、超悶騷的韋穎、好室友金剛、常愛一起鬥 嘴的北交甜心五一，以及這兩年來帶著我入坑並且常常互虧的仙女、歐弟和昶律 三位好戰友們，雖然通常都是我被虧，不過總是能讓我忘卻壞心情，在這裡真的 要謝謝你們！我不會忘記這兩年大家在研究室裡互相扶持的日子，每次想到大家 聚集在研究室聊天的情景，抑或是一起吃飯、討論活動等，都讓我捨不得離開這 第二個家。感謝你們的陪伴，讓我這兩年的生活充滿歡笑，能認識你們真好！ 此外也要謝謝想紅、丹丹、大珊、小新、包子、CC 還有 4G，你們總是能在 我無力的時候幫我充電，即使大家各奔前程但感情依舊沒變，希望畢業後能再聚 聚，抒發彼此工作或生活上的心得。我還要感謝的人實在太多了，雖然不及備載， 但我將銘記在心！感謝老天爺為我安排那麼多貴人，陪伴著我度過層層難關。 最後，謹將這本論文獻給一直默默在背後支持我的家人。感謝您們讓我生活 無虞，能使我放心專注在學業上、無後顧之憂地去追尋夢想。希望將來我能成為 您們堅強的後盾，讓您們驕傲！ 鈞暐 謹誌於 國立交通大學交通運輸研究所 中華民國 一〇一 年 六月目錄
中文摘要... iii 英文摘要... iv 誌謝... vi 目錄... vii 表目錄... ix 圖目錄... xi 第一章、緒論... 1 1.1 研究背景與動機... 1 1.2 研究目的... 2 1.3 研究範圍... 2 1.4 研究流程... 3 第二章、文獻回顧... 5 2.1 公路客運營運現況與補貼方式... 5 2.1.1 公路客運營運現況... 5 2.1.2 公路客運補貼方式... 7 2.1.3 偏遠地區定義... 12 2.1.4 偏遠地區補貼作業與現況... 15 2.2 地理資訊系統於公路運輸之應用... 22 2.3 公路客運營運績效評估... 24 2.3.1 營運績效指標... 25 2.3.2 營運績效評估方法... 29 2.4 文獻評析... 36 第三章、研究方法... 37 3.1 研究架構... 37 3.2 變數定義... 39 3.3 分析方法... 41 第四章、結果分析... 53 4.1 營運資料彙整... 53 4.2 地理資訊資料分析... 55 4.3 補貼路線集群分析... 59 4.3.1 二階段集群分析... 59 4.3.2 分析結果之驗證... 59 4.3.3 集群特性分析... 614.4 補貼對各集群之差異分析... 63 4.5 營運績效探討：DEA 分析 ... 64 4.5.1 集群營運績效比較... 64 4.5.2 參考比較分析... 74 4.5.3 差額分析... 75 4.6 營運策略分析：路線轉型策略矩陣... 84 第五章、結論與建議... 86 5.1 結論... 86 5.2 政策管理意涵... 88 5.3 後續研究建議... 89 參考文獻... 91 附錄一：受補貼路線營運績效值... 96 簡歷... 112
表目錄
表 2.1 公路客運業者家數及路線數統計表... 5 表 2.2 台灣近九年公路客運業營運績效... 7 表 2.3 公路運輸業者實施之補貼措施... 9 表 2.4 近年發展大眾運輸方案... 11 表 2.5 各地區偏遠地區分佈情形... 12 表 2.6 本研究定義之偏遠地區（依監理所分區）... 14 表 2.7 近五年公路客運偏遠路線營運虧損補貼條件、作業規定之比較... 16 表 2.8 近五年偏遠客運服務路線營運虧損補貼情形表... 20 表 2.9 各縣市受補貼路線情形... 21 表 2.10 國內 GIS 應用領域說明 ... 23 表 2.11 國內公路運輸運用 GIS 方式 ... 24 表 2.12 公路客運業者營運績效指標分類... 28 表 2.13 國內外運輸業營運績效評估文獻... 34 表 3.1 集群分析變數及定義... 43 表 3.2 投入項與產出項之相關係數... 48 表 4.1 公路客運受補貼路線營運資料... 53 表 4.2 99 年各區分配補貼額情形... 55 表 4.3 各縣市受補貼路線及行駛偏遠地區情形... 56 表 4.4 受補貼路線行駛偏遠地區分布情形... 57 表 4.5 行經偏遠地區路線現況分析... 58 表 4.6 凝聚係數增量表... 59 表 4.7 判別分析檢定結果... 60 表 4.8 集群之判別函數係數... 60 表 4.9 判別分析區隔分類表... 60 表 4.10 集群之 MANOVA 檢定 ... 61 表 4.11 各集群與分群構面之變異數分析與事後比較檢定 ... 61 表 4.12 各集群在各分群構面下之資料平均值... 62 表 4.13 各集群不同情形下所獲得路線受補貼額... 63 表 4.14 行駛偏遠地區比例與補貼額之關係驗證... 63 表 4.15 各集群投入及產出項平均值... 64 表 4.16 集群 1 有效率及高相對無效率路線... 65 表 4.17 集群 2 有效率及高相對無效率路線... 67 表 4.18 集群 3 有效率及高相對無效率路線... 72表 4.19 各集群效率值整理... 74 表 4.20 服務效能參考比較次數... 74 表 4.21 集群 1 服務效能差額分析... 76 表 4.22 集群 2 服務效能差額分析... 77 表 4.23 集群 3 服務效能差額分析... 82 表 4.24 各集群於路線轉型策略矩陣之象限路線數... 84
圖目錄
圖 1.1 研究流程圖... 4 圖 2.1 台灣公路客運近十年載客數與營收資料... 7 圖 2.2 大眾運輸補貼方式... 8 圖 2.3 營運績效指標分類圖... 26 圖 2.4 運輸系統營運績效架構圖... 27 圖 2.5 資料包絡分析法生產函數與評估效率值概念... 30 圖 3.1 研究架構圖... 38 圖 3.2 路線資料庫站位 Excel 資料內容 ... 41 圖 3.3 DEA 模式圖 ... 46 圖 3.4 BCG 矩陣圖 ... 50 圖 3.5 本研究使用之路線轉型策略矩陣... 52 圖 4.1 受補貼路線行駛偏遠地區距離與比例關係圖... 58 圖 4.2 各集群受補貼路線之路線轉型策略矩陣... 84第一章、緒論
1.1
研究背景與動機
偏遠地區之大眾運輸供應方式一直是政府交通部門進行運輸管理時所面臨 之難題。以固定路線及固定班次之公路客運或市區公車提供服務，常因需求不高 且班次有限，不但服務水準無法使民眾滿意，亦會造成業者虧損之兩面不討好局 面 (Mulley and Nelson, 2009)。揆諸偏遠地區客運，經營困難、供需失調，除了 18 歲以下年輕族群及高齡者外，其餘民眾多採機動車輛代步，故長期以來，偏 遠路線營運狀況不佳。又因政府常以無效率為由，要求業者減少或調整班次，再 加上近來油價持續上漲，相關原物料成本增加，造成業者陷入營運困境 (Walker, 2008)。爰為避免虧損情形持續擴大，部分公路客運業者遂提出路線停駛或屆期 不再續營之申請，形成「需求減少→營收降低→服務水準低落→需求減少」之惡 性循環，使得搭乘人數減少。 據此，我國自民國八十四年起通過「促進大眾運輸發展方案」，並開始執行 偏遠服務性路線營運虧損補貼制度。雖然補貼政策已發揮維持大部分偏遠地區路 線繼續營運之成效，但仍有少部分路線面臨停駛之困境，對當地基本公共運輸服 務造成相當大之衝擊。這些路線之停駛，與補貼經費之不足與不穩定息息相關 (張有恆等人，民 96)。關於公路客運補貼及偏遠路線之研究已有多年歷史，如林 彥琪 (民 92)、王穆衡等人 (民 92) 及杜善良等人 (民 99) 均曾對政府發展大眾 運輸策略、公路客運補貼審議制度以及實施成效進行概述性的介紹。至於國外文 獻部分，則是主要著重於補貼效率及效率的衡量方法，如資料包絡分析 (DEA)、 隨機性邊界法 (SFA) 及總要素生產力法 (TFP)，並且關切的議題主要環繞在偏 遠地區之社會福利分配，少有探討偏遠地區大眾運輸的補貼效益 (Yoshida, 2004; Odeck, 2008; Hirschhausen and Cullmann, 2010)。
另一方面，如何定義偏遠地區一直以來皆為我國在補貼制度上的一個關鍵要 素。目前偏遠地區的定義並無法明確界定，而且各國也因地理環境及民風迥異而 有不同的界定方式，各個領域所定義出的結果亦不盡相同。由於偏遠地區的定義 攸關補貼金額的分配，因此如何做出正確的定義並配合補貼亦為大眾運輸上的一 大課題。蘇昭銘等人 (民 98) 曾利用地理資訊系統 (Geographic Information System, GIS) 觀念或相關軟體改善過去以專案方式建置資料之方式，使資料能夠 獲得更有效率的管理。至於過去應用 GIS 於偏遠地區補貼的相關文獻上，主要 應用於公路客運之規劃、管理、補貼制度以及路線資料整理等方面，對於如何界 定特定區域 (如偏遠路線) 以及其效率分析方式則未加著墨 (Lao and Liu, 2009)。 因此，如何藉由現有公路客運路線的 GIS 資料庫來協助評估偏遠路線之營運績 效，並依此做為爾後業者申請補貼金額的依據，即為現階段台灣地區發展大眾運
輸系統不可或缺之重要課題。 提供良善的公共運輸服務應係政府的基本責任，公路主管機關雖努力藉由補 貼的方式維繫基本民行，但在政府的補貼金額有限的情況下，如何重新檢視目前 偏遠地區之運輸服務特性與社會責任，探討公路客運路線合理之路網營運規模、 服務水準等，應是現階段偏遠地區公路客運發展之重要課題 (張有恆等人，民 96)。過去國內外相關研究多僅著重在應用 DEA 及相關統計方法上，針對路線營 運績效進行衡量與探討，但加入偏遠路線概念以考量補貼的效益之研究仍不多見 (王穆衡等人，民 92; 杜善良等人，民 99)，也鮮有研究應用 GIS 協助進行補貼 績效之評估作業 (蘇昭銘等人，民 98; Sutton, 2005; Currie, 2010)。 因此，本研究將先藉由相關文獻回顧定義我國偏遠地區，並套用至現有公路 客運受補貼路線上。接著使用 GIS 與集群分析 (Cluster Analysis, CA) 並利用現 有台灣地區各鄉鎮市之社經資料將所有申請補貼路線進行群體劃分與分群之動 作，並進一步運用 DEA 分析現行補貼方式是否能確實達成提昇路線營運績效之 目標，亦即是否存在著業者營運路線載客數越少卻受到越多補貼的情形。
1.2
研究目的
根據上述背景與動機，如何避免分配補貼金額不公平之情況發生並制訂出一 套分配的準則，是政府目前於公路客運發展中需要思考的。鑒於國內過去少有對 於公路客運偏遠地區路線進行分群且針對其營運績效進行後續分析，因此本研究 擬針對此一課題加以探討，以供後續相關研究之參考。 因此，本研究之目的即以地區性公路客運之觀點，探討政府如何將補貼金額 分配至最有效率的路線上。具體而言，本研究之研究目的為以下四項： 1. 了解目前補貼制度進行方式 2. 以地理空間分佈之概念，將現有公路客運受補貼路線進行分群 3. 應用資料包絡分析法分析各群路線之營運績效 4. 根據研究結果探討其政策意涵1.3
研究範圍
本研究範圍僅限於行駛省道、縣道、鄉道之地區性公路客運業者，並不包括 行駛國道之公路客運業者，亦非一般都會區汽車客運，屬於縣域內短程公共運輸， 主要服務兩個以上之鄉鎮市往來交通，提供非都會區之鄉市鎮的運輸服務。本研 究範圍亦和一般行駛省道之公路客運有行駛路線之別，後者多沿省道採直線行駛， 而本研究之地區性客運則以服務地區性為主，行駛路線則沿地方主要道路行駛。目前行經上述地區之申請補貼路線計 554 條，分布於台灣本島 16 縣市，分 別由 25 家客運業者經營。因民國 99 年三期內每一期之每車公里合理營運成本皆 有所調整，且若取單一期為受評資料，可能造成較為不客觀之研究結果。因此， 為避免其他外在因素的影響造成誤差，本研究將以民國 99 年全部三期資料為營 運績效評估之數據依據。
1.4
研究流程
綜合上述，本研究首先將界定本研究之動機、目的及範圍，其次蒐集受補貼 路線經營概況及公路客運現況補貼機制與相關文獻。再針對偏遠路線進行定義， 進而對後續研究之進行有一定程度的認知。另外本研究將同時利用地理資訊系統、 集群分析及鄉鎮人口分佈情形對現有補貼路線進行分群的動作，爾後再利用資料 包絡分析法來衡量各群經營成效為何，並列出參考路線及權重。最後再利用 BCG 矩陣之觀念來建構一路線轉型策略矩陣，藉此對各集群不同類型路線探討相關營 運策略，並根據前述結果做出結論與建議，提供後續相關研究之參考。本研究流 程如圖 1.1 所示。研究動機與目的 界定研究範圍 文獻回顧 公路客運營運 現況與補貼方式 偏遠地區定義 應用地理資訊系 統於公路運輸 營運績效評估 資料收集 地理資訊系統 （GIS） 集群分析 （CA） 營運效率評估 (DEA) 結論與建議
路線分群
營運策略分析 (路線轉型策略矩陣) 圖 1.1 研究流程圖第二章、文獻回顧
本研究主要目的為對行駛於偏遠地區之公路客運路線進行分群，並針對其營 運績效進行分析。因此，本章將針對我國公路客運之營運現況、偏遠路線之定義、 地理空間分佈概念及其相關應用，以及營運績效等相關文獻進行回顧及評析。2.1 公路客運營運現況與補貼方式
本節將就台灣地區公路客運發展現況以及相關補貼規範進行瞭解與分析，以 便從中釐清相關課題，並提出相對的因應措施，以求能全面性的促進大眾運輸系 統良性發展。首先將針對公路客運業現今營業情況收集相關資料並進行整理，接 著對公路客運補貼辦法進行全盤回顧，以期能對公路客運業整體運作環境有進一 步了解。2.1.1 公路客運營運現況
根據「汽車運輸業管理規則」第 2 條，其對公路客運業之定義為「在核定路 線內，以公共汽車運輸旅客為營運者」。而公路客運業所經營之路線，若行經國 道高速公路者，實務上以國道客運稱之，其餘則為地區客運路線，本研究所著重 之範圍即為後者。 隨著公路客運業逐步開放及順應公營事業民營化，民國 90 年 6 月台灣汽車 客運股份有限公司 (簡稱台汽) 完成民營化，改成立國光汽車客運股份有限公司 (簡稱國光客運公司) 繼續經營，帶動民營公司投入公路客運業的潮流。至今國 內共有 55 家公路汽車業者，經營地區客運路線共 1221 條，如表 2.1 所示。 表 2.1 公路客運業者家數及路線數統計表 主管機關 經營業者 地區客運路線 (條) 台北區監理所 國光客運公司 42 指南客運公司 16 淡水客運公司 26 基隆客運公司 17 台北客運公司 20 三重客運公司 25 首都客運公司 3 福和客運公司 5續表 2.1 公路客運業者家數及路線數統計表 主管機關 經營業者 地區客運路線 (條) 台北區監理所 新店客運公司 3 花蓮客運公司 23 尊龍客運公司 2 皇家客運公司 3 華聯遊覽車客運公司 3 新竹區監理所 桃園客運公司 115 中壢客運公司 2 新竹客運公司 153 苗栗客運公司 34 台中區監理所 豐原客運公司 115 巨業客運公司 35 台中客運公司 25 仁友客運公司 17 全航客運公司 1 彰化客運公司 43 員林客運公司 55 南投客運公司 22 豐榮客運公司 4 總達客運公司 3 溪頭阿里山公路開發公司 2 嘉義區監理所 台西客運公司 39 日統客運公司 2 嘉義客運公司 36 新營客運公司 23 興南客運公司 76 嘉義縣公共汽車管理處 27 高雄區監理所 高雄客運公司 67 屏東客運公司 67 鼎東客運公司 67 台北市政府 中興大業巴士公司 2 高雄市政府 中南客運公司 1 合計 55 家 1,221 條 資料來源：本研究整理自各區監理所 以載客數與營收資料來看，近十年 (民國 90-99 年) 公路客運載客數共減少
18.66% (從民國 90 年載客數為 2 億 8616 萬人次，降至民國 99 年為 2 億 3276 萬 人次)，營收則是小幅增加 9.75% (從民國 90 年營收為 133 億 7703 萬元，增至民 國 99 年為 146 億 8155 萬元)，如圖 2.1 所示。 圖 2.1 台灣公路客運近十年載客數與營收資料 在公路客運營運績效方面，本研究將比較每車次載客數、延人公里營收以及 車公里營收三項指標。由表 2.2 可看出近九年之車公里營收有穩定提升的趨勢， 而每車次載客數、延人公里營收則是略微下降。 表 2.2 台灣近九年公路客運業營運績效 績效 年份 每車次載客數 (人) 延人公里營收 (元) 車公里營收 (元) 90 21.4187 1.5319 16.06 91 20.6257 1.4172 16.84 92 18.6926 1.4168 15.34 93 18.8625 1.4430 16.39 94 19.1916 1.4695 17.98 95 19.4136 1.5193 20.87 96 19.2869 1.5480 20.48 97 20.5457 1.5614 21.19 98 20.0432 1.5096 22.41 註：本研究以「來回一趟」代表兩個車次 資料來源：本研究整理自交通部統計處(民 99a；民 99b；民 99c)
2.1.2 公路客運補貼方式
大眾運輸補貼方式一般可分為「金錢補貼」與「非金錢補貼」，而其中又可 0 50 100 150 200 250 300 350 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 人數 (百萬人次) 營收 (百萬元) 年度 客運收入(百萬元) 客運人數 (百萬人次)根據補貼方式 (金錢、非金錢)、補貼對象 (乘客、業者)、補貼目的 (虧損、成 本、產出、績效)、補貼用途 (資本、營運) 等維度加以區分，如圖 2.2 所示。其 中，金錢補貼是政府以直接或間接的方式提供金錢協助業者經營大眾運輸與改善 經營環境。非金錢補貼則是指政府不以支付金錢或稅捐的方式，透過行政措施與 獎勵來改善經營環境，如交叉補貼、稅費減免、私人運具管制、設置優先號誌、 公車專用道及先進大眾運輸系統以協助控制其他運具的競爭力。 補貼類型 金錢補貼 非金錢補貼 乘客補貼 業者補貼 費率補貼 資本補貼 營運補貼 虧損補貼 成本補貼 產出補貼 績效補貼 稅費減免 私人運具管制 設置優先號誌 購車補貼 場站更新補貼 設置公車專用道 設置先進大眾運輸系統 交叉補貼 圖 2.2 大眾運輸補貼方式 資料來源：本研究整理自「王穆衡等人，民 92」 再者，金錢補貼又可以針對不同對象分為乘客補貼及業者補貼，前者亦稱為 費率補貼，後者則可再區分為資本補貼及營運補貼兩種方式。其中營運補貼又可 再細分為虧損補貼、成本補貼以及績效補貼三種，而虧損補貼則是目前大眾運輸 補貼中最常被使用的方式。以下茲將目前國內已對公路運輸業者實施之補貼措施 整理如表 2.3 所示。
表 2.3 公路運輸業者實施之補貼措施 補貼措施 說明 金錢補貼 虧損補貼 86 年開始迄今每年辦理之偏遠服務路線虧 損補貼 購車補貼 於 92 年之「擴大公共建設方案－補貼地方公 共交通網年度執行計畫」及 93-96 年之「國 家發展重點計畫－提昇地方公共交通網計 畫」中，補助業者車輛汰舊換新 成本補貼 因應油價上漲，為降低公路運輸業營運成 本，紓解運價上漲壓力，於 97 年 5 月 28 日 起至同年 10 月 31 日止辦理油價價差補貼 票價補貼 包括不同運具間之轉乘補貼(如台北市實施 之捷運與公車轉乘優惠)及地方政府主管機 關(如台北市及台中市)於運價審議時，為維 持公路運輸運價不上漲所實施之價差補貼等 非金錢補貼 稅費減免 免徵公共汽車燃料使用費、使用牌照稅、減 徵公共汽車車輛貨物稅及免收公共汽車高速 公路通行費，免徵計程車之燃料費及牌照稅 等 私人運具管制 包括實施公車專用道、高速公路高乘載等措 施，以抑制私人運具使用，提高公路運輸之 競爭力 設置先進大眾運 輸系統 辦理「推廣運用『先進大眾運輸系統』技術」 及「提昇公共運輸票證及資訊服務效能」等 計畫，協助業者建置 IC 電子票證系統及公車 動態資訊系統 交叉補貼 如全票與優待票之交叉補貼等 資料來源：本研究整理自「馮正民等人，民 98」 行政院為輔導大眾運輸突破「外部經營環境惡化」及「內部營運環境艱困」 之雙重惡性循環，於民國 84 年 8 月 23 日頒布「促進大眾運輸發展方案」(簡稱 促大方案)，明列我國運輸發展史上首次大眾運輸補貼政策，期間為民國 85 年 7 月至民國 90 年 6 月，為期 5 年。其中對公路運輸業者而言，相關之補貼措施包 括減免大眾運輸稅費負擔 (免徵公共汽車燃料使用費、使用牌照稅、減徵公共汽 車車輛貨物稅)、免收公共汽車高速公路通行費、補貼偏遠路線營運虧損、補助 離島地區公共汽車之汰換與新購等金錢補貼措施；關於非金錢補貼相關措施，則 是有辦理公車專用道系統規劃與設置、高承載優先通行措施、公車動態資訊顯示 系統與公車票證作業電腦化等 (王穆衡等人，民 92)。為執行促大方案，前台灣
省政府於民國 85 年 9 月 26 日制訂「台灣省政府交通處 86 年度補貼公路汽車客 運偏遠路線營運虧損作業規定」，交通部亦於民國 87 年 2 月 4 日核頒「大眾運輸 補貼辦法」做為辦理補貼作業之法源依據。其中第 1 條規定指出大眾運輸補貼係 為對服務性路 (航) 線或偏遠、離島地區民眾基本運輸服務提供補貼，以促進大 眾運輸之發展。另「發展大眾運輸條例」第 10 條即規範政府對經營偏遠、離島 或特殊服務性路線之大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損得予以補貼，並授權 訂定有關審議組織、補貼條件、項目、方式、優先順序、分配比率及監督考核等 事項之辦法。 在民國 90 年促大方案到期後，有鑒於爾後相關補貼作業及程序將缺乏具有 法律來源之依據，故交通部乃著手訂定「振興公路大眾運輸發展計畫」。政府希 望藉由此條例能夠改善整體服務水準、降低社會及運輸成本，減輕運輸所造成的 環境衝擊，進而達到提昇民眾生活品質等目的 (張學孔等人，民 91)。因此，該 條例於 91 年 5 月 24 日經立法院三讀通過，同年 6 月 19 日由總統公布實施，全 文共 12 條，主要包括對於「大眾運輸場站或轉運站設置」、「建立大眾運輸使用 道路之優先及專用制度」、「輔導獎助大眾運輸系統間票證、轉運、行旅資訊及相 關運輸服務之整合」、「大眾運輸之營運及服務評鑑」、「大眾運輸事業自訂或調整 票價的彈性、大眾運輸優待票價差額由機關編列預算補貼」、「對經營服務性、偏 遠路線之大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損之補貼」等六大層面之具體規範 (馮正民等人，民 98)。 此外，民國 92 年起政府亦著手發展「國家發展重點計畫」，主要包括「數位 台灣計畫－ e 化交通－都市聰明公車系統」以及「全島運輸骨幹整建計畫－提 昇地方公共交通網計畫」兩項針對大眾運輸發展而進行之方案。其主要目的為協 助客運業者規劃最佳營運策略、提昇大眾運輸服務品質、提昇公共運輸票證及資 訊服務效能、補貼偏遠 (離島) 服務性路線營運虧損以及健全營運服務評鑑制度 (黃運貴等人，民 98)。最後，交通部於 95 年 5 月 12 日訂定發布「大眾運輸事業 補貼辦法」，並依該辦法第 5 條授權訂定之「公路汽車客運偏遠服務路線營運虧 損補貼審議及執行管理要點」第 2 點第 3 項規定路線里程 60 公里以下，每日行 駛 2 班次以上、30 班次以下、每車公里載客 15 人公里以下，且營運有虧損之路 線均得申請營運虧損補貼。至此辦理偏遠路線營運虧損補貼作業乃有法律來源之 依據。 因此，我國之「發展大眾運輸條例」及「大眾運輸補貼辦法」中所規範之補 貼係指資本補貼與虧損補貼，且僅限於經營偏遠、離島或特殊服務性路線之大眾 運輸事業。至於其他金錢補貼或非金錢補貼，則仍以專案計畫或行政命令方式執 行，例如近期因油價飆漲所實施之油價補貼，係屬於對公路運輸業者成本補貼之 一種。表 2.4 為我國近年來實施發展大眾運輸方案及其內容。依據「發展大眾運
輸條例」第 10 條規定，主管機關對大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損，得 予以補貼。其補貼之對象，限於偏遠、離島或特殊服務性之路(航)線業者；惟現 行法規並未明確定義「偏遠」一詞，故本研究將於下小節歸納並整理國內文獻對 於偏遠地區之定義。 表 2.4 近年發展大眾運輸方案 方案名稱 持續期間 方案內容 促 進 大 眾 運 輸 發展方案 民國 85-90 年 1. 偏遠路線營運虧損補貼 2. 補助購置離島交通船 3. 殘障及離島公車補助 4. 整建公車候車亭 5. 公車專用道之設置 振 興 公 路 大 眾 運輸發展計畫 民國 90-93 年 1. 檢討汽、機車之相關稅費標準與徵收方式 2. 辦理大眾運輸營運虧損補貼作業 3. 規劃推動「促進大眾運輸發展方案」後續 方案 4. 訂定公路營運費徵收及使用辦法 國 家 發 展 重 點 － 都 市 聰 明 公 車系統 民國 92-96 年 1. 提供市區公車使用者即時充分之搭乘資 訊 2. 協助客運業者規劃最佳營運策略 國 家 發 展 重 點 － 提 昇 地 方 公 共交通網計畫 民國 93-96 年 1. 補助規劃整合公路、市區客運與軌道運輸 服務 2. 規劃構建轉運中心及高乘載優先通行措 施 3. 推動公車限齡汰換及補助增購新車 4. 提昇公共運輸票證及資訊服務效能 5. 補貼偏遠(離島)服務性路線營運虧損 6. 健全營運服務評鑑制度 人 本 公 路 客 運 提升計畫 民國 98 年 1. 整合地方大眾運輸整體服務及推動運用 區域性大眾運輸服務 2. 構建轉運中心及高乘載優先通行設施 3. 推動公車限齡汰換及補助增購全新或較 新車輛 4. 提昇公共運輸票證及資訊服務效能及推 廣運用先進大眾運輸系統技術 5. 健全營運服務評鑑制度 6. 補貼偏遠(離島)服務性路線營運虧損 資料來源：本研究整理自「黃運貴等人，民 98」
2.1.3 偏遠地區定義
我國目前對於偏遠地區 (rural area) 的定義無一定規範，至於國外則是常和 鄉村 (rural) 一起討論，彼此間的定義也沒有太大的區隔。茲歸納國內文獻對於 「偏遠地區」之闡述如下： 1. 行政院內政部： 根據行政院公報資訊網1之公告，現有偏遠地區的定義為人口密度低於全國 平均人口密度五分之一之鄉 (鎮、市)，或距離直轄市、縣 (市) 政府所在地 7.5 公里以上之離島地區。如根據居住地區城鄉別來區分，經本研究統計全台共有 65 個鄉鎮 (其中本島 52 個，離島 13 個)，其中彰化縣以及雲林縣並無鄉 (鎮、 市)分佈。詳細分佈情形如表 2.5 所示。 表 2.5 各地區偏遠地區分佈情形 地區 縣市別 偏遠地區 北部地區 新北市 石碇區、坪林區、平溪區、雙溪區、烏來區 桃園縣 復興鄉 新竹縣 五峰鄉、尖石鄉 宜蘭縣 大同鄉、南澳鄉 中部地區 苗栗縣 泰安鄉、南庄鄉、獅潭鄉 台中市 和平區 南投縣 中寮鄉、仁愛鄉、信義鄉 南部地區 嘉義縣 番路鄉、大埔鄉、阿里山鄉 台南市 楠西區、南化區、左鎮區、龍崎區 高雄市 田寮區、六龜區、甲仙區、那瑪夏區、桃源區、茂林區 屏東縣 滿州鄉、泰武鄉、春日鄉、獅子鄉、牡丹鄉 東部地區 花蓮縣 鳳林鄉、壽豐鄉、光復鄉、瑞穗鄉、富里鄉、秀林鄉、 卓溪鄉、豐濱鄉 台東縣 海端鄉、延平鄉、金峰鄉、達仁鄉、蘭嶼鄉、鹿野鄉、 卑南鄉、大武鄉、東河鄉、長濱鄉 離島地區 澎湖縣 湖西鄉、白沙鄉、西嶼鄉、望安鄉、七美鄉 金門縣 金城鎮、金寧鄉、金沙鎮、烈嶼鄉、烏坵鄉 連江縣 北竿鄉、莒光鄉、東引鄉 資料來源：本研究整理 1行政院公報資訊網，2011/10/09， http://gazette.nat.gov.tw/EG_FileManager/eguploadpub/eg017186/ch05/type1/gov46/num17/Eg.htm2. 中華民國運輸學會： 所謂「偏遠地區」係一種相對的概念，指某地區之位置或距離相對於「核心 地區」而言既偏且遠，亦可以中心－邊緣 (邊陲) 的概念來形容其間的關係。通 常核心地區多屬人口密度高、工商經濟產業發達、生活機能強、旅次需求量高、 交通系統健全便利之中心都市，而偏遠地區則反之。都市或鄉村的定義並無一定 的標準，唯大多以行政區域、都市型態、最低人口數、人口密度、產業結構、公 共設施等變數加以區別 (杜善良等人，民 99)。 3. 台灣地區綜合開發計畫： 根據民國 68 年行政院經濟建設委員會 (以下稱經建會) 所核定之台灣地區 綜合開發計畫所提到之內容，舉凡一日一次的日常活動，如工作、就學、購置日 用品等，其範圍在一般市鎮約 10 公里左右，在都會區可達 40 公里；一週一次的 活動，如娛樂、遊憩、社交等，其半徑約自 40 公里至 80 公里；一季一次的活動， 如觀光、購買特殊用品，辦理私人特殊事務時，其活動範圍更廣，約自 80 公里 至 200 公里以上。此外，都會區亦可視為廣義的生活圈或都會生活圈。都會區的 中心都市除具備一般地方生活圈中心都市提供每日至每週生活活動所需的公共 服務與設施的條件外，通常另具區域性金融、經濟、文化、服務與行政中心的功 能 (杜善良等人，民 99)。 4. 促進產業升級條例： 為加速產業升級、提高產品之附加價值，行政院經建會自民國 80 年實施「促 進產業升級條例 (以下稱產升條例)」，以期藉由「功能別」的獎勵，取代舊有投 資條例的「產業別」獎勵，以達到促進產業區域均衡發展之目的。根據產升條例 第七條「公司投資於資源貧瘠或發展遲緩地區適用投資抵減辦法」第二項內容可 知，「資源貧瘠或發展遲緩地區」為當年經濟部就台灣省各縣市兩年前人口、就 業、交通、稅課收入、平均每戶經常性收入、公共設施等指標，由低至高依序排 列，按各順位值總計而成。其適用地區為最低之縣市起依序取八縣市之鄉並加上 金門縣、連江縣等地區。公司若投資於政府公告之「資源貧瘠或發展遲緩地區」 之產業達一定投資額或增僱一定人數員工者，可依規定按其投資金額百分之二十 範圍內，自當年度起五年內抵減各年度應納營利事業所得稅額，藉此方式為該地 區吸引資金之挹注。 由上述定義可知偏遠地區是一種相對狀況，以地區特徵來界定偏遠地區是目 前最為常見者，也就是說最偏僻的地方即為偏遠地區。不過由於各縣市所關切之 焦點與程度皆有所差異，因此定義範圍亦有所不同。再者，所謂生活圈乃指同一 社會類別或個人，伴隨其生命週期而來的日常例行生活之活動，生活圈交通運輸 系統的發展會影響個人或群體的移動能力與範圍，不但可進一步提升圈內發展， 甚至最後改變整體空間的分佈。基於現有公路客運補貼審議制度中只有偏遠路線
卻沒有對偏遠地區進行定義，故本研究將納入生活圈內之社經變數，並配合相對 應之行政區域，以空間的概念來探討偏遠地區之公路客運服務，主要根據行政院 內政部及促進產業升級條例中以人口密度及平均所得之概念進行選取偏遠地區 的作業。 此外，雖然產升條例已於民國 99 年 5 月 12 日廢止，不過本研究將根據其概 念，再配合該地區之現實人口密度及平均所得情況，應用至內政部並未定義到之 縣市。因此本研究將分別在彰化縣、雲林縣內選取同時符合人口密度及平均所得 最後十個的鄉 (鎮、市)，作為其偏遠地區的代表。在彰化縣部分，其符合「資 源貧瘠或發展遲緩地區」的地區為芳苑鄉、大城鄉、竹塘鄉、溪州鄉、田尾鄉、 二林鎮、埤頭鄉、永靖鄉、芬園鄉、埔心鄉、埔鹽鄉等共十一個鄉鎮，在之中選 取人口密度以及所得平均皆位於倒數前十的鄉鎮，最後挑選出芳苑鄉、大城鄉、 芬園鄉、埔鹽鄉等四個鄉鎮；雲林縣符合「資源貧瘠或發展遲緩地區」的地區為 四湖鄉、口湖鄉、麥寮鄉、元長鄉、東勢鄉、荊桐鄉、台西鄉、水林鄉、二崙鄉、 褒忠鄉、崙背鄉、古坑鄉、林內鄉、大埤鄉、斗南鎮、虎尾鎮、西螺鎮、土庫鎮、 北港鎮等十九個鄉鎮，和彰化縣一樣進行人口密度及所得的交叉篩選，最後挑選 出四湖鄉、口湖鄉、元長鄉、東勢鄉、水林鄉、崙背鄉、大埤鄉等七個鄉鎮。 根據上述相關文獻回顧，本研究依照各區監理所管轄現有公路客運受補貼路 線之範圍進行本研究所定義之偏遠地區的分佈整理，結果如表 2.6 所示。 表 2.6 本研究定義之偏遠地區（依監理所分區） 分區 縣市別 偏遠地區 參考來源 台北區 監理所 新北市 石碇區、坪林區、平溪區、雙溪區、烏來區 行政院內政部 宜蘭縣 大同鄉、南澳鄉 花蓮縣 鳳林鄉、壽豐鄉、光復鄉、瑞穗鄉、富里鄉、 秀林鄉、卓溪鄉、豐濱鄉 新竹區 監理所 桃園縣 復興鄉 行政院內政部 新竹縣 五峰鄉、尖石鄉 苗栗縣 泰安鄉、南庄鄉、獅潭鄉 台中區 監理所 台中市 和平區 行政院內政部 南投縣 中寮鄉、仁愛鄉、信義鄉 彰化縣 芳苑鄉、大城鄉、芬園鄉、埔鹽鄉 產升條例 嘉義區 監理所 雲林縣 四湖鄉、口湖鄉、元長鄉、東勢鄉、水林鄉、 崙背鄉、大埤鄉 產升條例 嘉義縣 番路鄉、大埔鄉、阿里山鄉 行政院內政部 台南市 楠西區、南化區、左鎮區、龍崎區
續表 2.6 本研究定義之偏遠地區（依監理所分區） 分區 縣市別 偏遠地區 參考來源 高雄區 監理所 高雄市 田寮區、六龜區、甲仙區、那瑪夏區、桃源 區、茂林區 行政院內政部 屏東縣 滿州鄉、泰武鄉、春日鄉、獅子鄉、牡丹鄉 台東縣 海端鄉、延平鄉、金峰鄉、達仁鄉、蘭嶼鄉、 鹿野鄉、卑南鄉、大武鄉、東河鄉、長濱鄉 資料來源：本研究整理
2.1.4 偏遠地區補貼作業與現況
以下本研究將分別就偏遠地區現有補貼作業以及現況進行整理及說明。 1. 補貼作業規定： 我國公路運輸補貼作業之現行制度係依據上述「發展大眾運輸條例」及「大 眾運輸事業補貼辦法」之相關規定，對於經營偏遠、離島或特殊服務性路線之公 路客運業給予資本設備投資及營運虧損之補貼 (馮正民等人，民 98)。其中在公 路客運業部分，係由交通部公路總局訂定「公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損 補貼審議及執行管理要點」相關作業規定統籌辦理；在市區客運業營運虧損補貼 部分，則由各縣市政府依其訂定之補貼作業規定自行辦理。由於公路客運之虧損 補貼辦理期間較長且累積經驗較多，故各縣市政府之補貼作業規定多參考公路總 局訂定。 以下兹將近五年公路客運業偏遠路線營運虧損補貼條件、作業規定以及相關 內容，並和民國 86 年行政院核頒「促進大眾運輸發展方案」後第一年資料進行 比較及整理，如表 2.7 所示。由表 2.7 以及圖 2.2 可知現行對公路客運業者所實 施之營運虧損補貼為金錢補貼，在性質上屬於營運補貼中的虧損補貼，因此可以 對業者財務負擔的減輕產生直接的效果。不過虧損補貼也有可能造成無效率且無 心改善的業者獲得較多的補貼，造成分配不公之現象。有鑒於此，虧損補貼規定 中又以營運績效做為補貼金額分配順序的依據，其目的為鼓勵業者能為了追求更 多的補貼金額來提供更多的運輸服務，如此不但可以改善現有偏遠地區公路客運 之服務水準，亦可遵行政府提供偏遠地區基本民行服務之政策。表 2.7 近五年公路客運偏遠路線營運虧損補貼條件、作業規定之比較 項目 86 年度 95 年度 96 年度 97 年度 98 年度 99 年度 依 據 行政院核頒「促進大眾 運輸發展方案」、「交通 部 86 年度補助省市政府 執行『補貼偏遠路線營 運虧損』作業要點」暨 「台灣省公路汽車客運 業營運路線審議委員會 第六次全體委員會議決 議事項」辦理 交通部「大眾運輸事業 補貼辦法」暨「公路汽 車客運審議委員會」決 議事項辦理 同左 同左 同左 同左 申 請 補 貼 範 圍 1. 本省公路汽車客運業 者至 85 年八月底仍 續經營並領有路線許 可證之偏遠路線，且 於 84 年發生營運虧 損者 2. 經省公路主管機關核 准籌備經營之新闢偏 遠路線，並於 85 年 9 月底前通車者 1. 公路汽車客運業者至 94 年 12 月底仍續經 營並領有路線許可證 之偏遠路線，且於 94 年發生營運虧損者 2. 經公路主管機關核准 籌備經營之新闢偏遠 路線 3. 依據「汽車運輸業管 理規則」，3 年內曾申 請營運虧損補貼 1. 公路汽車客運業者至 前一年度 12 月底仍續 經營並領有路線許可 證之偏遠路線，且於前 一年度發生營運虧損 者 2. 同左 3. 同左 同左 同左 同左
續表 2.7 近五年公路客運偏遠路線營運虧損補貼條件、作業規定之比較 項目 86 年度 95 年度 96 年度 97 年度 98 年度 99 年度 申 請 路 線 補 貼 條 件 1. 平 均 每 日 往 返 行 駛 計 2 班次以上，30 班 次以下 2. 平均每班次載客數 5 人以上，平均乘載率 30% 以下 3. 無 其 他 大 眾 運 輸 系 統並行提供服務 1. 平均每日往返行駛計 2 班次以上，30 班次以 下。 2. 平均每車公里載客 15 人公里以下 3. 非屬其他限制不得申 請補貼之路線 1. 同左 2. 同左 3. 同左 4. 行 經 特 殊 地 區 之 服 務性路線，經主管機 關核定者，不受 60 公里限制 同左 同左 同左 補貼 金額 計算 公式 ( 每 車 公里 合 理虧 損 ) × (班次數)× (路線里程)× (乘載率比值) (每車公里合理營運成本 －每車公里實際營運收 入)×(補貼班次數)×(補貼 里程) [合理營運成本×權重值 W1)+( 合 理 資 本 設 備 投 資成本×權重值 W2)－實 際營運收入] ×班次數× 路線里程×路線補貼分 配比率 註：W1和 W2相加為 1 同左 同左 同左 補貼 里程 上限 未明訂 每一申請補貼路 線里程 以 60 公里為上限，惟特 殊路線由審議委員會考 量決定 同左 同左 同左 同左
續表 2.7 近五年公路客運偏遠路線營運虧損補貼條件、作業規定之比較 項目 86 年度 95 年度 96 年度 97 年度 98 年度 99 年度 補貼 上限 額 未明訂 審議審員會得視實際情 況，調整基本營運補貼之 最高金額 同左 同左 同左 同左 補貼 財源 分擔 比例 由中央補助二分之一， 交通處自籌二分之一 由中央政府負擔，必要時 得報經行政院核准後調 整之 同左 同左 同左 同左 補貼 期間 未明訂 前一年度 12 月 1 日起至 當年度 11 月 30 日止 同左 同左 同左 同左 補 貼 款 用 途 未明文規定 1. 至少 30%指定汰換或 翻修補貼路線車輛，改 善或設 置 車站、 候車 亭、招呼站牌等候車設 施(含無障礙設施)，裝 置非接觸式 IC 卡票證 系統，開發購置數位式 行車記錄器，行車人員 委外訓 練 及員工 待遇 福利等用途 1. 同左 2. 前年執行率未達 60% 者，若非特定因素， 則停止該業者本年度 補貼之申請 同左 1. 同左 2. 同左 3. 行車人員委 外訓練、員 工待遇及福 利不得超過 15% 同左
續表 2.7 近五年公路客運偏遠路線營運虧損補貼條件、作業規定之比較 項目 86 年度 95 年度 96 年度 97 年度 98 年度 99 年度 審議 作業 程序 1. 成立補貼審議委員會 2. 各區監理所受理業者 申請應於申請截止日 起 7 日內審查完畢， 報經公路局複審後， 提審議委員會審議 3. 審議通過後，由公路 局彙整審議結果，擬 具補貼總計畫送交通 處層報交通部 4. 交通部核定後，由交 通處督導業者依補貼 計劃辦理 1. 請審議 委 員會辦 理補 貼審議相關工作 2. 監理所 受 理業者 申請 應於申請截止日起 10 日內審查完畢，報經公 路局複審後，提審議委 員會審議 3. 審議通過後，由公路局 彙整審議結果，送交通 處層報交通部 4. 交通部核定後，由公路 總局及 直 轄市主 管機 關督導 業 者依補 貼計 劃辦理 1. 同左 2. 監理所受理業者申請 應於申請截止日起 15 日內審查完畢，報經 公路局複審後，提審 議委員會審議。 3. 同左 4. 同左 同左 同左 同左 補貼 優先 順序 得分 計算 原則 1. 經營環境(佔 40 分) 2. 經營效率(佔 30 分) 3. 服務班次(佔 30 分) 4. 經 營 管 理 ( 對 違 規 業 者加以扣分之用) 1. 路線營運(佔 60 分) 2. 營運虧損(佔 22 分) 3. 經營管理(佔 8 分) 4. 路線班次(佔 10 分) 1. 同左 2. 同左 3. 經營管理(佔 18 分) 4. 營 運 缺 失 ( 無 扣 分 上 限) 同左 同左 同左
資料來源： 1. 交通部運輸研究所，公路汽車客運業營運虧損補貼計畫之效益分析，民 92 2. 「交通部公路總局 95 年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點」 3. 「交通部公路總局 96 年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點」 4. 「交通部公路總局 97 年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點」 5. 「交通部公路總局 98 年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點」 6. 「交通部公路總局 99 年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點」 7. 本研究整理 2. 補貼現況： 回顧近五年公路客運受補貼路線之預算編列及執行方式， 95 年公路汽車客 運偏遠服務路線營運虧損總申請金額 8.1 億元，補助 25 家業者 563 條路線 5.5 億元；96 年總申請金額 8.9 億元，補助 25 家業者 570 條路線 6.5 億元；97 年總 申請金額 8.67 億元，補助 25 家業者 588 條路線 8.67 億元；98 年總申請金額 8.23 億元，補助 26 家業者 568 條路線 8.23 億元；99 年總申請金額 9.85 億元，補助 25 家業者 554 條路線 8.95 億元。對於業者申請金額之補貼，詳細情形整理如表 2.8 所示。 表 2.8 近五年偏遠客運服務路線營運虧損補貼情形表 年度 95 年 96 年 97 年 98 年 99 年 業者數 25 25 25 26 25 路線數 563 570 588 568 554 申請金額 (千元) 807,658 892,048 867,242 822,848 985,422 核定金額 (千元) 549,976 649,641 867,242 822,848 895,000 核撥比率 68.10% 72.83% 100.00% 100.00% 90.82% 資料來源：本研究整理 就補貼核撥比率來看，則有逐年上升之趨勢，顯示業者對於落實補貼計畫執 行配合度提高，至於各年度補貼核定款被扣款的主要原因大致上包括各區監理所 對違規業者掣開「舉發違反大眾運輸營運補貼計畫通知單」、業者擅自縮短里程 與減班、車齡逾規定及追扣溢領款項等不符規定者。承上所述，本研究之目的之 一即為瞭解目前公路客運補貼路線作業是否能達成提昇業者營運績效之目標，以 及瞭解是否存在業者為溢領補貼款而擅自修改營運績效等情形。 此外，本研究根據現有監理所分區，將各縣市所有受補貼路線進行整理，結 果如表 2.9 所示。
表 2.9 各縣市受補貼路線情形 分區 縣市別 經營業者 受補貼路線 台北區 監理所 新北市 基隆客運 3 淡水客運 10 國光客運 3 桃園客運 1 基隆市 基隆客運 1 宜蘭縣 國光客運 19 花蓮縣 鼎東客運 1 花蓮客運 20 新竹區 監理所 桃園縣 中壢客運 1 桃園客運 57 新竹客運 8 新竹縣 新竹客運 28 苗栗客運 1 苗栗縣 新竹客運 11 苗栗客運 12 豐原客運 1 台中區 監理所 台中市 新竹客運 1 巨業客運 8 豐原客運 52 台中客運 4 苗栗客運 1 南投縣 台中客運 1 員林客運 11 豐榮客運 2 南投客運 17 彰化客運 10 彰化縣 員林客運 9 彰化客運 10 嘉義區 監理所 雲林縣 日統客運 2 臺西客運 33 嘉義客運 8 嘉義縣 臺西客運 2 嘉義客運 18 嘉義縣公車處 19 新營客運 4
續表 2.9 各縣市受補貼路線及行駛偏遠地區情形 分區 縣市別 經營業者 受補貼路線 嘉義區 監理所 台南市 新營客運 14 興南客運 60 高雄區 監理所 高雄市 高雄客運 33 屏東縣 國光客運 1 屏東客運 27 台東縣 花蓮客運 1 鼎東客運 34 排除路線數： 11 合計： 548 資料來源：本研究整理 在公路客運受補貼路線部分，苗栗客運的「頭份－海口里 (經後庄)」、員 林客運的「竹山－玉峰－水里」和「二林－田中」等三條路線於民國 99 年並未 持續營運；花蓮客運的「富里－望通嶺」路線因故亦未在民國 99 年行駛；最後 還有一條由三間業者共同行駛的「台中-清水 (經大雅，台中航空站)」，三條相 同路線最後只留下一條，共計六條路線進行排除。 另外在營運資料的收集上，嘉義客運的「嘉義-虎尾-麥寮」和「嘉義-斗六」、 鼎東客運的「台東～鹿野」、國光客運的「頭城－雙溪」和皇家客運的「臺北-陽明山-金山」等五條路線由於缺乏地理空間資料，因此也將予排除；最後，排 除因停駛以及資料缺乏等因素之路線，最後本研究進行分析之受補貼路線數共計 為 548 條。
2.2 地理資訊系統於公路運輸之應用
地理資訊系統 (geographic information systems, GIS) 乃不同領域地理空間 技術整合應用之重要工具，亦為空間規劃等相關領域進行研究之重要利器。爰此， 本研究將於本節說明地理資訊系統相關概念及使用方式，並整理其應用於公路運 輸領域之相關文獻。 由於地理資訊系統具有技術取向、由上而下與資本密集的特性，在實際應用 上面臨許多挑戰，因此實務上使用的程度比預期還低，並且未被充分運用 (Currie, 2010)。在 Campagna 和 Deplano 之研究亦提到地理資訊系統對於輔助解決關鍵的 規劃問題能力仍有相當限制，以致在預測、分析與評估等部份都較少被使用 (Campagna and Deplano, 2004)。因此，如何掌握實務面之需求，藉以作為後續系 統推動與改善之方向，是未來地理空間系統發展的趨勢。
有別於歐美先進國家，其地理資訊技術早已應用於各行各業的空間資料展現 與空間分析，如連鎖店的分佈與區位選址、石油鑽探、疾病防治、交通運輸與導 航、公共政策研擬等 (Sutton, 2005; Geertman and Stillwell, 2009)；國內大多由政 府、學界部門開始發展，進而逐漸擴張到產業部門，成為實務化與生活化的系統。 以下茲分項列舉國內目前應用領域及細項說明，如表 2.10 所示。 表 2.10 國內 GIS 應用領域說明 應用領域 分類說明 土地使用管理 國土利用管理、公有土地管理、區位選址、集水區管理、地 籍管理 都市防災計畫 疏散路徑、洪氾管理、防災管制 水資源計畫 自來水計畫、用水規劃、水源調配 都市計畫 國土計畫、區域計畫、都市計畫、都市成長、人口分佈 運輸及派遣分析 路網規劃、流量分析、交通規劃、汽車導航、汽車派遣、行 動定位 水文分析 地表水分析、地下水分析 生態分析 生態調查、棲息地分析 視域分析 景觀計畫、都市設計、兵力部署 資料來源：本研究整理自「周天穎，民 90」 由於交通運輸具有其獨特的空間特性，因此近年來地理資訊系統充分落實應 用在交通資訊系統 (Transportation Information System, TIS) 上，一般稱為交通地 理資訊系統 (GIS for transportation, GIS-T) (Goodchild, 2000; Thill, 2000; Wiggins
et al., 2000; Miller and Shaw, 2001)。目前 GIS-T 應用在國內公路運輸的項目有運
輸規劃、運輸系統管理、交通工程、站牌設置分析、停車場評選、車輛路線規劃 以及車輛衛星定位導航等。
交通部運輸研究所鑒於公路汽車客運 GIS 資料在大眾運輸分析上之重要性， 亦分別曾在民國 84 年、民國 92 年與民國 93 年規劃「公路汽車客運路線資訊管
理系統」，建置台灣地區公路汽車客運路線之資料庫。另一方面，交通部近年積
極推動先進大眾運輸系統服務 (advanced public transportation system, APTS) 以 及先進用路人資訊系統服務 (advanced traveler information system, ATIS)，冀望透 過提供完整之公路客運路線資訊，提升民眾之大眾運輸使用率，而所提供資訊之 正確性則亦有賴於建構完備之資料。故不論從公路客運營運管理階層，或是大眾
運輸資訊服務提供者的角度而言，建立一套完整之「公路客運路線資料庫」，即
為現階段台灣地區發展大眾運輸系統刻不容緩之重要議題。
係者，如公司基本資料、班次資料、車輛車籍資料以及相關營運資料 (如營運收 入、搭載人次、延人/車公里以及每車公里收入等)，由於此類資料公路總局已建 置資料庫存放相關資料，故不需另外以 GIS 軟體進行分析整理；第二類則為空 間資料，例如各營運路線資料、站牌資訊、以及行經距離等。綜上所述，本研究 將以第二類路線資料為主，並加入第一類中相關營運績效資料做為後續績效評估 之依據。以下茲將本研究整理目前公路運輸運用地理資訊系統儲存及建置空間資 料之方式，如表 2.11 所示。 表 2.11 國內公路運輸運用 GIS 方式 方式 型態 說明 儲存方式 營運路線許可證 紙本資料 詳細記載路線許可年限、核定班次數、往返程 起訖點、路線行經道路等資料，為其他汽車客 運路線資料之本 路線與站牌資料 源自於路線許可證資料，目前大都以 MS Excel 或 MS Word 文字資料方式儲存記錄路線及站 牌資料 GIS 檔案格式 大都因為從事專案計畫研究而加以建置，可透 過 GPS 定位儀等設備得到站牌之座標資料， 為其他指標計算之基礎 建置方式 人工數化方式 為基本建置之方式，先描繪紙本路線圖，或以 道路圖層為底圖再進行套繪作業。此方式可能 產生各項分析數據之誤差，亦無完整道路屬性 資料 演算法方式 利用既有營運路線許可證上所記載之路線沿 線道路名稱或是站牌經緯度位置，利用演算法 在有限資料下自動產生路線資料，再透過人工 方式檢核正確性即可。若路線行經路段之同一 路名道路範圍較大時，其後續篩選時間即會相 對增加 資料來源：本研究整理自「蘇昭銘等人，民 98」
2.3 公路客運營運績效評估
對於營運績效之定義以及評估方式，國內外已有相當多學者進行研究，並應 用於各領域。本研究之目的之一為瞭解公路客運業之營運績效表現，故以下將於 本節分別就營運績效指標以及評估方法兩部份進行探討，並選擇適合本研究進行 之方法與指標。2.3.1 營運績效指標
績效包含了效能 (effectiveness) 與效率 (efficiency) 兩種。效能在於衡量目 標的達成情形，產出與服務量愈大則表現愈理想，但不在乎必須投入多少人力、 財力與物力。相對於效能，效率一方面探討產出的數量，一方面也衡量投入的使 用量，希望以最少的投入獲得最大的產出，或以既定的投入獲得最大的產出 (Lao and Liu, 2009)。綜觀國內外相關研究可發現，大眾運輸績效評估指標一般可區分 為「營運績效指標」及「服務績效指標」兩大類，而本研究主要探討的範圍將以 公路運輸的「營運績效指標」為主。由於用以評估營運績效之指標類型眾多，利 用這些指標衡量公路運輸績效常會有不同的結論，Karlaftis 等人(1997) 亦建議評 估補貼效果時，應慎選合適之績效指標。因此，若能從眾多且複雜的績效指標中 選取具代表性的指標進行評比，將可簡化績效評估的過程並提升便利性。以下本 研究將說明營運績效相關概念，並分析其應用於運輸業之實例。 目前國內外對於營運績效的評估，均會選取多種具代表性的指標進行評比， 而指標分類架構則大多採用 Fielding(1987) 所提出的績效分類圖做為基礎 (王穆 衡等人，民 92)。其績效評估指標係建立在投入與產出間資源運用效率與利用率 下，並可同時檢視提供服務所需的成本以及利用程度。Fielding 將營運績效指標 分為成本效率性 (Cost Efficiency)、成本效能性 (Cost Effectiveness) 及服務效能 性 (Service Effectiveness) 三類。若將 Fielding 所提出之理念套用至運輸業，則 詳細內容如下： 1. 成本效率性： 指經營者為提供運輸服務所投入的各種資源，與實際產出量之間的關係，以 反映人員、車輛的生產力及後勤支援部門的管理效率等。此類指標可由產出量對 投入量的比值加以衡量。 2. 成本效能性： 指經營者為提供運輸服務所投入的各種資源，與使用者實際消費狀況之間的 關係，以反映人員、車輛的服務或營收力。此類指標可由乘客實際消費量對投入 量的比值加以衡量。 3. 服務效能性： 指經營者所提供運輸服務之產出量，與使用者實際消費狀況之間的關係，以 反映單位產出之服務或營收力。此類指標可由乘客實際消費量對產出量的比值加 以衡量。 此外，在架構中共可再細分成服務投入 (如勞力、資本、油耗等)、服務產出 (延車小時、延車公里等) 以及服務消費 (載客、延人公里、營收等) 等三個 基本要素。詳細架構如圖 2.3 所示。 服務投入: 勞力,資本,油耗
成本效率性
(產出/投入)
成本效能性
(消費/投入)
服務效能性
(消費/產出)
服務產出: 延車小時,延車公里 服務消費: 載客,延人公里,營收 圖 2.3 營運績效指標分類圖 參考來源：Fielding (1987) 曾有學者分析 Fielding 三種績效指標應用於補貼制度時之優缺點與應注意 事項，認為採用成本效率指標可以獎勵控制成本的系統，促進低成本之營運服務， 但會處罰高成本營運環境的系統；採用服務效能指標會獎勵滿載 (Full Bus) 之 系統，但會間接促使營運者減少乘客數較少之服務，如夜間或星期假日之服務， 對於高密度發展地區之營運者較有利；若是採用成本效能指標則是獎勵吸引付費 乘客的系統，並鼓勵吸引其他財源的系統，可以同時兼顧吸引付費乘客與吸引其 他財源之考量。結論指出，為協助小規模之大眾運輸系統健全發展，應以成本效 率指標為補貼時主要考量；而大規模之大眾運輸系統應已具某種程度之成本效率， 故補貼應強調服務效能指標 (Falcocchio, 2004; Sheth et al., 2007; Chen, 2009)。為了改善 Fielding (1987) 之架構圖，使其能更貼近運輸業實際營運現況，在 Zhao 等人的研究中也根據其概念，並以社會公眾 (Community)、營運者 (Operator) 以及使用者 (User) 三大觀點，對原本架構圖進行調整，如圖 2.4 所示。圖中有 五個節點，其中有兩個為虛擬節點，用途在於從三大觀點中分配投入項目以及收 集產出項目，而整體績效則反映在三大觀點間的關係上。社會公眾代表可以直接 被運輸系統影響的社會觀點；營運者則代表運輸服務提供者的角度；使用者則是 以實際搭乘使用運輸服務的利害關係人的觀點出發。節點間的連結是直接的，代 表投入及產出項可以彼此間進行傳遞或轉化的動作 (Zhao et al., 2011)。
社會公眾 營運者 使用者 虛擬節點1 虛擬節點2 · 維護成本 · 管理成本 · 報廢成本 · 服務水準 · 使用者滿意度 · 服務改善程度 · 溫室氣體排放 · 事故發生數 · 交通量 · 營運收入 · 油耗成本 · 旅行時間 · 其他成本 · 營運收入 圖 2.4 運輸系統營運績效架構圖 參考來源：本研究整理自「Zhao et al., 2011」 有鑒於此，本研究將以 Fielding 所提出之績效分類圖架構做為基礎，並參考 Zhao 等人研究中的觀點及評估項目，就現有公路客運業受補貼路線及該公司之 相關營運資料進行績效分析。其中，有關各公司受補貼路線之投入及產出資料相 當有限，且囿於時間及人力限制，本研究僅能蒐集並整理民國 99 年度間受補貼 路線部分服務產出、投入及消費營運資料。在成本效率部分，評估指標有車輛利 用率、能源效率、維修效率、路線成本經濟性及單位成本之產出；在成本效能部 分則有單位投入之消費及收入；在服務效能部分則是產出利用率、收益產生和路 線收入經濟性。依據上述指標所能蒐集之資料為基礎，建立本研究公路客運業者 受補貼路線營運績效指標之分類，如表 2.12 所示。
表 2.12 公路客運業者營運績效指標分類 構面 營運績效指標 營運績效項目 成本效率 車輛利用率 延車公里 / 總車輛數 實駛車輛數 / 總車輛數 能源效率 延車公里 / 能源消耗 延車公里收入 / 能源消耗 維修效率 延車公里 / 維修費用 路線成本經濟性 營運成本 / 營運里程 單位成本之產出 延車公里 / 營運成本 班次 / 營運成本 班次 / 維修費用 成本效能 單位投入之消費 載客人數 / 營運成本 延人公里 / 營運成本 載客人數 / 總車輛數 延人公里 / 總車輛數 單位成本之收入 營運收入 / 營運成本 營運收入 / 能源消耗 服務效能 產出利用率 載客人數 / 延車公里 載客人數 / 路線公里 載客人數 / 班次 收益產生 營運收入 / 班次 營運收入 / 延車公里 路線收入經濟性 營運收入 / 營運里程 資料來源：本研究整理自「王穆衡等人，民 92」
2.3.2 營運績效評估方法
在營運績效評估上有時分析者會將產出或投入加總為一個指標，而提供一個 加總的衡量值可能無法反應任何經濟的意義 (Hooper and Hensher, 1997)。為了提 供適當的績效衡量，建構一總體模式 (aggregate model) 以確保公路運輸受補貼 路線多樣的產出與投入能夠以有意義的方式合併計算是有其必要的。此外，由於 很多要素影響投入與產出之間的關係，如何將這些要素彙整到績效模式中亦為重 要課題之一。綜觀國內外相關實證研究，評估運輸業營運績效之生產力及經濟效 率的方法大都採用計量經濟方法，常被使用的方法包括總要素生產力 (Total Factor Productivity, TFP) 衡量、資料包絡分析 (Data Envelopment Analysis, DEA)、 成本或生產函數以及效率前緣線評估 (frontier estimates)…等。以下僅就常被使 用之總要素生產力與資料包絡分析法進行概述。 1. 總要素生產力衡量法 總要素生產力衡量係指不包括資本、勞動力輸入外的所有影響產出的要素， 它的特色是能夠通過一個簡單的數據說明經濟增長的因素。其可計算投入與產出 的總合指標，並考量投入與產出的比例之權重。在 Cobb-Douglas 函數中，Q = ALαKβ，A 即為總要素生產率。當比較數個生產者時 (如不同的受補貼路線)，總 要素生產力可包含所有的投入，且生產者的投入與產出是能夠被計算的。在此方 法中最常被使用的指標是 Torngvis 指標，此與超越對數生產函數 (translog production function) 相 符 。 Torngvis 總 要 素 投 入 加 總 指 數 為 齊 次 超 越 對 數 (homogenous translog)。這些指標值係用於衡量在一段時間內單一生產者的生產 力，需要投入量與產出量的資訊、成本與利潤的分配。但不需要統計上的估計值， 因此若樣本數量小仍然可進行比較分析 (Hooper and Hensher, 1997)。
然而，總要素生產力指標在衡量效率時，受到「生產技術必須一致 (例如 constant return to scale)」的假設所限制。若某產業具有規模經濟現象，則無法判 定總要素生產力高的路線比起低的路線有更高的效率。據此，必須進行額外的分 析，即針對其他與影響生產力有關的要素，如規模或其他營運環境要素等進行探 討 (Sheth et al., 2007)。 2. 資料包絡分析法 資料包絡分析法係由 Farrell (1957) 所提出，其概念為「非預設生產函數」 代替常用的「預設函數」來推估效率值。資料包絡分析法主要係將多項投入要素 與多項產出要素，透過數學模式求出生產效率前緣 (production frontier)，以作為 衡量效率之基礎。此方法與其他評估方法最大不同處，在於資料包絡分析法引用 生產函數之概念，可同時處理多個單位、多項投入、多項產出評估項目之分析， 亦可自行決定各變數項目之權重，並具有不須事先假設固定的形式、模式或函數
等特點。由於資料包絡分析法係求得效率前緣而非平均值，故其結果為一綜合指 標，可同時評估不同環境下決策單位 (decision making unit, DMU) 之效率。
假設有六個不同生產單位 (A、B、C、D、E、F)，分別以不同量之投入項 目(X)生產不同量之產出項目(Y)，如圖 2.5 所示。首先假設此組資料之規模報酬 為可變動的情況，則其所評估對 DMU 最有利的生產函數為連接單位 A、B、C、 D 之線段，超出 D 單位部分為水平線，表示投入量若持續增加，產出不應減少。 其次，由於單位 A、B、C、D 落於生產函數上，因此這四個單位之效率值為 1； 單位 E 位於生產函數之下，則其效率值為實際產出𝐼𝐸𝐸與理論產出𝐼𝐸𝐸∗的比值； 同理，單位 F 的效率值為𝐼𝐹𝐹 𝐼 𝐹𝐹∗ ⁄ 。 圖 2.5 資料包絡分析法生產函數與評估效率值概念 參考來源：本研究整理自「馮正民、邱裕鈞，民 93」 其次，若假設此組資料之規模報酬為固定，即投入量等比例增加時，產出亦 等比例增加，則此時生產函數為通過原點 O 與點 B，並覆蓋於所有觀測點之直 線。因此只有點 B 位於生產前緣線上之有效率單位；其餘則否。以 A、E、F 為 例，其效率值依序為𝐼𝐴𝐴 𝐼 𝐴𝐴0 ⁄ 、𝐼𝐸𝐸 𝐼 𝐸𝐸0 ⁄ 、𝐼𝐹𝐹 𝐼 𝐹𝐹0 ⁄ (馮正民、邱裕鈞，民 93)。 Charnes、Cooper 及 Rhodes 等人將其概念擴充至固定規模報酬下多項投入、 多項產出之多元評估準則環境，成為一種無母數法的效率衡量工具。他們藉由線 性規劃推導有效率的 DMU 所組成的效率前緣，稱為 CCR 模式 (Charnes et al., 1978)，亦可稱是資料包絡分析法之起源。
