第一章 緒論
第一節 研究動機
森林為臺灣命脈，依林務局於 2016 年提出之台灣第四次森林調查報告，
森林覆蓋我國國土面及達 60.71%1，占我國國土面積近三分之二，森林分布 從熱帶海岸生態到 3000 公尺以上的高山寒原皆囊括在小島上，具有豐富之 生物多樣性，更擁有紅檜、扁柏類等珍貴樹種。台灣豐沛的山林資源，從日 治時期起即成為殖民者的掠奪對象，1912 年阿里山森林鐵路自二萬坪開出 第一列運材車起，一直到 1991 年政府終於宣布全面禁伐天然林政策，活存 逾百萬年的珍貴原始檜木林等，經年遭遇由「政府主導、大規模計劃性」 的 無情砍伐 2，台灣山林珍貴的木材一度是台灣經濟主力。惟，台灣年輕活躍 的地形，高山陡峻、溪水短急，地震頻繁下，再加上每年颱風侵襲所帶來集 中、持續且大量的豪雨，某些地區本就容易發生崩塌、土石流，又加上農墾、
採取土石、開闢道路建築等，過度密集的土地開發，破壞原有植被，若水土 保持處理與維護不良者，造成表土流失，降低土地涵養水源之功能 3，更加 重災害的程度。
2013 年已故導演齊柏林先生，以空拍機忠實紀錄了台灣島嶼的美麗與 哀愁：高雄後勁溪遭工廠排放廢水汙染成詭異的橘色、南投清境地區被無情 濫墾的滿目瘡痍，台灣在高度經濟、社會發展的背後，終難擺脫「環境汙染」
與「自然資源保育」的兩大環保議題。該紀錄片顯現的殘酷事實，一度掀起 社會對於清境地區違建濫墾問題的一番撻伐，輿論逼迫下，民宿管理機關的 南投縣政府、清境農場管理機關退輔會、南投地檢署大動作到現場探勘、查 辦，但過了六年的今日，清境農場的濫墾問題迄未解決，清境農場地區依舊 是國人最愛的避暑勝地之一。究其原因，可能有交雜的歷史因素，但更多是 我國行政機關縱容、屈服於民意代表的施壓，當「違法」常態化後，再「輔 導合法化」鬆綁管制法令，使違法行為「就地合法」取得正當性，如此戲碼 反覆上演於地質敏感脆弱的台灣山林，結果天災發生導致家破人亡、龐大災
1 台灣第四次森林資源調查報告，林務局，https://www.forest.gov.tw/0000052（最後瀏 覽日：01/19/2019）
2 學者稱「大伐木時代」，李根政，台灣山林百年紀，頁 34-77，2018，台北：天下雜 誌。
3 森林的土壤質地具有最大量的入滲量（infiltration），其組成含大量枯枝落葉、腐質 層、滿布的腐敗根系、植物體、動物孔穴，更使森林土壤具有最大的容水空間，森 林涵養水源的調節作用，對於台灣降雨時空分布不均的問題非常重要。陸象豫
（2011），森林涵養水資源的功能，林業研究專訊，18 期 5 卷，頁 48-49。
2
損與重建的責任，終究是政府及全民承擔。
在極端型氣候導致天災頻仍的今日，森林破壞的後果，不僅危及不特定 多數人的生命、身體、財產，更直接波及野生生物的棲息、保育，其影響是 橫跨世代的。例如，1996 年賀伯颱風造成南投信義鄉神木村嚴重受創，死 傷慘重，到 2008 年莫拉克風災，高雄甲仙小林村滅村，尤其在 2000 年 921 集集大地震後土石鬆動，遇到極端型氣候瞬間強降雨下，屢屢發生大規模的 土石流災變，情況將更加險峻。氣候變遷等大自然的劇變，早已超過防災保 育規劃的預期，吃高冷蔬菜、喝高山茶、到山中民宿度假的代價，可能是下 次風災土石流的家破人亡，追求經濟發展，無情墾伐造成的失序國土，已經 成為這一世代必須要面對、解決的問題。如此「資源保育」的環保課題於我 國更有研究之必要性。
因此，本論文將以我國違法利用山坡地行為的刑罰相關規範為研究主 題，聚焦於水土保持法第 32 條、第 33 條之規定，並佐以森林法、山坡地保 育利用條例、及國土計畫法等相關之「資源保育」法規內容，檢視該等法規 的刑罰規定立法與適用的應然與實然。
第二節 研究目的
我國對於違法利用山坡地行為的處罰，是以附屬刑法的方式，規定於森 林法、山坡地保育利用條例、水土保持法及國土計畫法中，許多犯罪構成要 件，受到行政從屬性的連動，須以行政機關之許可或處分為前提，例如水土 保持法第 33 條關於超限利用之規定，該條第三項刑罰的前提，須是行政機 關已經限期改正未改正，檢察官才能加以查辦，如此運作是否能及時制止環 境受到進一步的破壞與惡化？又，對山林保育的立法與實務運作，特別是森 林法，雖經歷數次翻修，加之林業政策的改變，已從過去經濟法的地位，逐 漸推往環境法的方向發展，但森林法及其相關法規範中的犯罪，不論是法條 的用語上，抑或是司法實務的解釋適用上，始終仍與主刑法的財產犯罪連 結，未脫以「管領權」此一財產法益的概念為保護核心，實與相關規範之立 法目的相扞格，這樣的立法方式，對於山林環境保育的迫切與必要性是否妥 適？諸多疑慮，亟待檢討。
因此，本文的研究目的主要有三個方向：
一、統整違法利用山坡地行為相關之刑罰規範：檢視濫墾濫伐相關規 範，可以發現有構成要件寬嚴不一，法定刑卻相同等情況，此一立法紊亂的 現象，與我國立法者往往迫於民意壓力，每每發生天災就急欲安撫選民，不 斷增加針對特定問題的個別立法，倉促立法的政治生態有關，在缺乏對政策
3
與法規系統性的檢討、追蹤下，導致現行法律繁複、疊床架屋。故有必要重 新檢討濫墾濫伐行為之相關規定的立法與適用，回歸以「生態環境保護的整 體價值」作為保護的核心法益，統整出一濫墾濫伐行為的刑罰規範；
二、探討司法機關得以及時追訴的可行方法：在我國行政機關怠惰、縱 容違法的陋習難以改變的情況下，本論文欲探討若濫墾濫伐行為足以生危 害於環境法益，是否能透過抽象危險犯或適足犯的立法方式，使司法機關得 以直接作為、及時追訴，制止環境法益繼續受到侵害的可能。
三、提出修法建議：本論文將從以上兩方向，檢討現行濫墾濫伐林地規 範之立法與適用，並嘗試提出符合保護「人本與生態環境保護」核心利益的 修法建議，期以更加完善保育自然資源的環境法規體系。
第三節 研究方法與範圍
本論文之研究方法將以文獻探討及實務案例分析為主，藉由檢視我國 山坡地利用發展的軌跡脈絡與相關規範的立法資料，以及司法實務判決的 解釋適用情形，論證相關規範的應然面與實然面。
立 法 體 例 上 ， 德 國 自 1980 年 通 過 第 一 次 環 境 犯 罪 防 治 法 案 （ 18.
Strafrechtsänderungsgesetz- Gesetz zur Bekämpfung der Umweltkriminalität），確立於刑 法典內，專章規範環境犯罪的立法模式，強化了刑法對於環境法益的一般預 防功能，相較於我國環境刑法的規定，多數皆附屬於相關行政法規，產生許 多行政從屬性的問題，兩種立法方式的選擇值得加以探討比較，本論文將嘗 試透過比較法制的研究方法，比較法制上以德國刑法典關於財產犯罪與環 境犯罪之規定為主要對象，期能尋找更多環境刑法之學理基礎，完善我國關 於山坡地利用保護的立法體系。
研究範圍上，環境保護法規範大致分為「公害防治法規」與「資源保育 法規」4，依照公害糾紛處理法第 2 條定義，「公害」是「指因人為因素，致 破壞生存環境，損害國民健康或有危害之虞者。其範圍包括水污染、空氣污 染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷、輻 射公害及其他經中央主管機關指定公告為公害者」，相較於此，「資源保育法 規」則是關注自然資源的合理開發利用，加強對自然資源的管理和保護的法
4 「公害防治法規」包含水汙染防治法、廢棄物清理法、空氣汙染防制法、噪音管制 法、土壤及地下水污染整治法、毒性化學物質管理法等；「資源保育法規」則包含 森林法、山坡地保育地用條例、水土保持法、國家公園法、文化資產保護法、國土 計劃法等。陳慈陽，環境法總論，三版，頁 108 以下，台北：元照；柯澤東，環境 法論，頁 32-34，二版，台北：作者自版。
4
律規範，我國文獻上，無論是公法領域或是刑法領域，較多是關注公害防治 法的研究，對於資源保育法的研究則甚為缺乏，。
本論文欲探討之「違法利用山坡地行為」可罰性，涉及人民對於森林、
山坡地、林地等土地開發、利用行為的限制。依水土保持法第 3 條第 3 款對
「山坡地」定義之規定：「係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及 經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就 合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：（一）
標高在一百公尺以上者。（二）標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之 五以上者。」該定義下的「山坡地」除包含以高度、坡度劃定之「山坡地」
外，尚包含「國有林事業區、試驗用林地、保安林地」等可能位於高山上，
亦可能位於海邊、平地上的森林、林地，較大程度涵蓋了若開發利用可能造 成災害與生態系統危害的範圍，其規範範圍相對於山坡地保育利用條例、森 林法之規定皆較為完整，因此本論文將以水土保持法為主要研究對象，佐以 森林法、山坡地保育利用條例及國土計畫法等相關「資源保育法規」的探討，
不討論「公害防治法規」的問題。
又，我國山區原住民族的生活高度仰賴山林的利用，其生活領域包含部 落所在地、獵區、墾耕地、聖地等「傳統領域」，原住民族基本法宣示原住
又，我國山區原住民族的生活高度仰賴山林的利用，其生活領域包含部 落所在地、獵區、墾耕地、聖地等「傳統領域」，原住民族基本法宣示原住