違法利用山坡地處罰主要規範之實務解釋

對於現行違法利用山坡地行為刑事責任的解釋適用上，以下本文將先 說明現行實務對法條之解釋適用，再嘗試立基於前述之處罰基礎的結論上，

以跳脫個人財產法益保護的框架，回歸水土保持環境法益之保護，就現行規 範進行分析比較。

第一項 森林法第 51 條

第一款 立法沿革

日本佔領台灣後，為鞏固殖民政權的統治基礎，以及強化殖民地的開發 利用與控制，台灣總督府自 1898 年甫治台就頒布「官有林野及樟腦製造業 取締規則」，其第 1 條即規定：「沒有地券或其他確證可以證明所有權的山林 原野，蓋歸國有」，定自該年起進行為期近 10 年的大規模土地調查，先針對 西部地區作地籍調查與測量 ¹。一方面建立完整的台灣土地資料，奠定治理 基礎，另一方面，制定土地登記規則，整理原本既存之人民與土地的權利關

1 清領時期，對於台灣僅就已開墾的土地進行管理，對於山林等未墾地既未經調查丈 量，無法管理賦課，亦無法對島上土地有效掌握。參照矢內原忠雄著，周憲文譯，

日本帝國主義下之台灣，1987，台北：帕米爾書店，頁 16-18。

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係，建立土地所有權的制度化 ²。1910 年後，更開始對於蘊藏豐富森林資源 但尚未開發的未墾地（即「林野」），開始進行林野調查，確立林野土地所有 權之官有或民有清楚的土地權利關係。更進一步區 域 劃 分 基 於 水 土 保 持 、 國 土 保 安 、 排 水 防 洪 等 限 制 開 發 的 「 要 存 置 林 野 」、 可 申 請 開 發 的 「 不 要 存 置 林 野 」與 介 於 可 開 發 與 不 可 開 發 間，多 為 現 原 住 民 保 留 地 的「 準 要 存 置 林 野 」，也 確 立 山 林 屬 國 有，不 得 任 意 占 用 的 原 則 ³。雖 然 總 督 府 執 行 這 些 林 野 調 查 任 務，不 無 進 一 步 掠 取 台 灣 富 有 經 濟 價 值 山 林 資 源 的 目 的，但 不 能 否 認 的，其 對 森 林 整 體 開 發 與 研 究 的 計 畫，仍 考 慮 到 自 然 生 態 環 境 與 水 土 保 持 的 保 護 ， 不 無 貢 獻 ⁴。

二戰後，台灣的統治權更迭，國民政府接收所有日本政府、會社與日人 私有地，在 1949 年敗退來台後，也進行一番土地改革，但山坡地在早期原 被認為是利用價值低又常發生災害地「邊際土地」，於 1950 年代起，國民政 府為開發中部山地資源，一方面興築橫貫公路，一方面將山坡地積極開發成 為重要的經濟作物產地，安置榮民就業農墾 ⁵，才積極開墾山坡地。然而，

對於台灣的森林，政府卻始終未放棄對於活存逾百萬年的珍貴原始檜木林 等，經年由「政府主導、大規模計劃性」的無情砍伐 ⁶，直到 1991 年終於宣 布全面禁伐天然林政策，始告終止。

由上述台灣的歷史脈絡看來，現行之森林法，應是 1945 年二次世界大 戰結束，日治時期結束後，進入國府時期，才開始正式於台灣施行。台灣森

2 殖民政府透過丈量與登記制度建立，釐清地籍、廢除雙重地權之一田兩主制，讓土 地所有權成為絕對、排他物權，土地所有權概念與租佃制度皆邁向近代化，穩固土 地稅收財政及市場交易安全，促使資本家投資，成為「台灣資本主義化」的基礎工 程。學者認為日治時期台灣總督府成立「臨時土地調查局」開始進行近 10 年的土 地調查，鉅細靡遺的進行地籍調查、三角測量以及地形調查，一方面讓每筆土地產 權清楚，擁有土地的人必須繳納稅賦，奠定殖民事業的基礎；另一方面，卻也讓台 灣人從過去受武力殺戮佔領的對象，成為受「知識調查、分類、計算的對象」，其 製作地圖、統計各式詳細數字，而這種系統性的統計數據，擴及於關於殖民地的大 小事，以知識理性的現代治理方式，讓戰後來台接收的中國官員感嘆不已。參照姚 人多，認識台灣：知識、權力與日本在台之殖民治理性，台灣社會言季刊，42 期，

2001，頁 136、151-159；溫豐文，台灣光復後土地法制之變遷－以土地立法之考察 為主，東海法學研究，15 期，2000，頁 72；矢內原忠雄著，周憲文譯，日本帝國 主義下之台灣，1987，台北：帕米爾書店，頁 17-18。

3 周茂春，日治時期臺灣地權制度變遷之考察，政治大學台灣史研究所博士論文，2014 年 6 月 28 日，頁 112。

4 同前註，頁 112。

5 黃柏松，退輔會於梨山地區設置農場安置榮民之研究，史匯，11 期，2007，頁 129-149。

6 學者稱「大伐木時代」，李根政，台灣山林百年紀，頁 34-77，2018，台北：天下雜 誌。

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林自日治時期起至 1985 年林業政策轉變以前，森林資源同時也是我國政府 的重要經濟來源，尤其是世界上僅有少數地區才有的，高品質、又香氣特殊 的紅檜、扁柏等千百年珍貴林木，成為外銷的主力，「森林」同時也是「財 產」。因此，回顧 1945 年的森林法第 1 條，即昭告「森林依其所有權之歸 屬，分為國有林、公有林及私有林。森林以國有為原則。」的產權屬性。

直到 1985 年後，我國不再仰賴森林的經濟生產力，森林法第 1 條立法 目的修正為「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，制定本法」，森 林法始從過去經濟法的地位，逐漸導向惟以維護森林自然資源之環境法發 展。

惟早在我國森林法目的轉變之前，立法者在 1972 年即已意識到濫墾的 問題嚴重，「影響國土保安及水土保持，而現行森林法對濫墾林地又缺乏適 當之處罰，為求有效防止林地濫墾，藉以保土減災及維護國家資源」⁷，因 此，於當時森林法第 49 條第 1 項森林竊盜罪後，增訂第 2 項「於他人森林 內擅自墾植或設置工作物者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科五千元 以下罰金」的處罰，立法理由清楚昭示防止濫墾的目的。

1972 年當時的修法，森林仍被視作財產，立法者仿效刑法財產罪的規 定增訂了濫墾的刑罰，森林法本有許多森林財產犯罪的規定，將濫墾行為描 述為是對國有財產的竊佔，洵屬合理。

但在 1985 年森林政策大轉變後，森林法蛻變為保護森林自然生態環境 的角色，並將該罪獨立出森林竊盜罪之規定，移列森林法第 51 條。此時，

新修訂的森林法第 51 條，已與刑法竊佔罪與竊盜罪在同一條的立法體例有 所不同，其法條用語與竊佔罪根本不同，更重要的是，保護森林的目的，不 再是保護國有財產，而是保護森林的自然生態環境，因此，新修訂的森林法 第 51 條亦應擺脫其過往保護國有財產的任務，回歸遏阻濫墾的真正本質，

始能彰顯森林法保護環境的立法目的，也才具有刑罰之正當性。

現行森林法第 51 條第 1 項之構成要件行為，於 1998 年修正為：「於他 人森林或林地內，擅自墾殖或占用者」，其在 2016 年時又因應行法沒收的修 正，修正擴大其沒收的範圍，在修法理由中，亦再次強調本條之立法目的在 於「考量擅自墾殖破壞森林環境之行為，對於國土保育之影響甚鉅且難以回 復，…」。立法者以本條捍衛森林環境、國土保育的決心，非常單純且明顯。

反觀實務對於本條適用的解釋上，仍舊固守著幾十年前護衛國土「財產」的 見解，對於森林生態環境保護的態度，反而顯得曖昧不明。

7 1972 年 5 月 27 日森林法第 49 條修法理由。

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第二款 實務對規範之適用與解釋

以下就森林法第 51 條第 1 項之構成要件內容，說明實務對該規定的解 釋。

（一）行為主體：無合法使用權人

實務秉持其採取環境法益與財產法益雙重保護的見解，認為本罪具有 竊佔罪之本質，為竊佔罪之特別規定 ⁸，又以「竊佔」行為是指：對於他人 之不動產，未經該他人同意（違反他人之意思），排除他人對於該不動產的 支配力，並移入自己實力支配之下 ⁹的意思，對本罪作解釋。

因為本條規定之行為客體必須是「他人之森林或林地」，則本罪之行為 主體，必應當為無法使用權之人 ¹⁰，若為有所有權人或其他有使用權之人，

則無本條之適用。再加上構成要件行為中「擅自」要件，依實務將本罪與刑 法竊佔罪作緊密連結下，所謂「擅自」之解釋，相當於刑法的 320 條「竊 取」、「竊佔」行為所涵括之「未經持有人／所有人同意」的要素。亦即，以 行為人是否得林地所有人或管理人同意，應以對於該林地有無「合法使用權 源」作認定，若得林地所有人同意，「有合法使用權」，則阻卻構成要件同意，

不該當於本罪 ¹¹。

8 最高法院 86 年度台上字第 2919 號判決參照。

9 最高法院 85 年度台非字第 95 號判決參照林山田，刑法各罪論（上），5 版，2006，

台北：自版，頁 338-342；盧映潔，刑法分則新論，15 版，2020，新學林：台北，

頁 674。

10 最高法院 85 年度台上字第 2399 號判決即指出：「…為刑法第三百二十條第二項之 特別規定…，自以未經所有人同意，無使用權源為構成要件」「如有權使用之人，

逾越約定而設置工作物，屬超限利用，…依同條例第三十五條第一項規定科處罰 鍰，…與無使用權源者之構成同條例第三十四條第一項之罪，工作物須依同條第 三項規定沒收者，迥然有別，此觀諸各該法條規定自明，自不能以該條例係為防 止濫墾濫建、維護自然生態、保護水源而立之立法意旨，予以擴張解釋。且有權源 之使用人所為超限利用，如合於同條例第三十五條第一項第四款情形，且致生公 共危險者，同條第三項亦有處罰明文，並非全無杜絕之途。」最高法院 91 年度台 上字第 4284 號判決、106 年度台上字第 1212 號判決、85 年度台上字第 1124 號判 決皆同此意旨。

11 最高法院 102 年度台非字第 366 號判決、99 年度台上字地 7746 號判決、107 年度 台上字第 3623 號判決、106 年度台上字第 3603 號判決、102 年度台非字第 366 號 判決、99 年度台上字第 7746 號判決、99 年度台上字第 6025 號判決、94 年度台上 字第 6798 號判決、臺灣臺東地方法院 105 年度簡字第 103 號刑事簡易判決、臺灣

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（二）行為客體：他人之森林或林地

從而，依森林法第 51 條第 1 項之規定，本罪之行為客體為「他人之森 林或林地」。除必須符合經主管機關依法編訂、劃定之有「林地目」或依法

從而，依森林法第 51 條第 1 項之規定，本罪之行為客體為「他人之森 林或林地」。除必須符合經主管機關依法編訂、劃定之有「林地目」或依法