美國之投資移民政策與制度

壹、美國投資移民政策之分析

一、美國當前之移民政策

依據下圖，可發現美國人口數每年穩定成長，美國本身出生率穩定，從 2014 年至 2018 年，平均每年美國公民數增加 1 百多萬人。美國移民人口數，即外來 人口(Foreign-born)包含歸化為美國籍公民(Naturalized U.S.)、合法永久居留 (Lawful Permanent Resident)、短暫居留、非法移民難民或尋求庇護者等，由 下圖可見每年平均增加 1 百多萬人，和美國出生之公民數增長速度相當。美國目 前人口成長趨勢為正成長，平均每年增加近 2 百萬人口數。

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資料來源: 美國人口普查局 (Census Bureau)。檢索日期: 2020 年 2 月 17 日。

圖 4-2-1 2014 年至 2018 年美國人口數趨勢圖

根據美國人口普查局最新公布之數據，2018 年美國總人口數為 3 億 2315 萬 6 千人，其中美國出生之公民為 2 億 7774 萬 8 千人，歸化美國公民人口數為 2185 萬 4 千人，非美國公民人口數為 2355 萬 4 千人。由下圖可見，美國移民人口占 其總人口數 14.05%，移民對於美國之經濟發展、社會福利、治安等方面，具有一 定之影響力，移民政策對於美國每屆執政者來說皆為一項重大政策。

313,401 316,168 318,868 320,372 323,156

272,658 273,984 275,798 276,518 277,748

40,743 42,184 43,070 43,854 45,408

0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000

2 0 1 4 年 2 0 1 5 年 2 0 1 6 年 2 0 1 7 年 2 0 1 8 年

說 明 : 美 國 移民 人 口係 歸 化 美 國公 民 ( N A T UR A L I Z E D U . S . ) 人 口 數 和 非美 國 公 民人口 ( N O T A U . S . C IT IZ E N ) 數 之 總 和

總人口數 出生即美國公民人口數 美國移民人口數

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資料來源: 美國人口普查局(Census Bureau)。檢索日期: 2020 年 2 月 18 日。

圖 4-2-2 2018 年美國人口身分比例圖

在 2017 年美國川普(Trump)總統上任，其移民政策有許多不同的改變，在其 2018 年 1 月 30 日國情咨文中提到，對於移民之方案有四根支柱:

(一)第一支柱係對於童年抵美非法移民，只要合乎一定教育及工作水準，並無 不良犯行，即有機會成為美國公民。

(二)第二支柱為加強邊境安全，在美墨邊界築牆，並增加優秀人力，最後停止

「隨捉隨放」的危險做法。

(三)第三支柱為廢止簽證抽籤發放機制，透過評分移民制度，能夠讓具有技術、

願意工作並貢獻、熱愛且尊重美國之外國人成為美國公民。

(四)最後一根支柱為終結鏈式移民以保護核心家庭，對於移民能夠依親之對象 僅限於其配偶及未成年子女。

從其 2018 年國情咨文所提到之四大支柱，可以瞭解到川普對於美國移民政 策之態度，政策更為緊縮，並著重在執法取締非法移民上，對於童年時抵達美國 之非法移民，只希望具一定教育水準及工作能力者有機會成為美國公民。在 2020

出生即美國公民 (Native), 85.95%

歸化美國公民 (Naturalized U.S.),

6.762%

非美國公民(Not a U.S. citizen),

7.288%

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年 2 月 4 日川普總統第 3 次之國情咨文中，其提到移民部分，仍然加強執法取締 非法移民，並認為必須修改已過時的移民體系制度，希望能採用評分移民制度，

歡迎守法、能夠自力更生、提升美國經濟並擁護美國價值的移民，這概念亦在其 2018 年之國情咨文中提到，顯現出其移民政策態度仍然相同，以美國利益為優 先。在〈移民政策論與實務〉中，楊翹楚(2019)認為川普移民政策特色及走向係

「限縮、嚴謹及針對性」，並提到:

「對於國外赴美的人士，除以投資、技術(專業)之移民較受歡迎外，依親、工作(尤其是 涉及減少美國人工作機會者)、甚且難民庇護或其他人道救援者，不為新政府所歡迎。」

綜上所述，可知川普之移民政策歡迎能夠實際帶給美國利益、幫助美國經濟 成長之移民。依據下表係取得美國合法永久居民身分之前六大類別，依據國會研 究處(Congressional Research Service, CRS)一項研究(Kandel,2018)提到，美 國之移民及國籍法(Immigration and Nationality Act,INA)係規定美國每年核 准美國合法永久居民身分配額為 67 萬 5 千名，其中親屬移民(Family-sponsored) 之配額為 48 萬名配額，職業移民(Employment-based)為 14 萬名配額，多元抽籤 簽證(Diversity)為 5 萬 5 千名配額。但因親屬移民類別中之近親親屬(Immediate relatives of U.S. citizens)並無配額限制，且美國給予難民及庇護者合法永 久居民身分亦無相關配額限制，因此每年核准合法永久居民身分數額皆超過此法 定所規定之名額。

川普當前之移民政策係希望主要能吸引職業移民類別之移民，即經濟移民之 類別，但由下表可見仍以親屬移民為大宗，經濟移民為其次，川普亦在其國情咨 文提到希望廢除多元抽籤簽證類別，希望藉由移民評分制度篩選出適合美國之移 民，但若欲進行此項改變，仍須通過國會之同意。根據美國在臺協會網站介紹，

職業移民中類別又分為五種類別，包含第一類優先工作者(EB-1)、第二類具有大 學學歷或特殊才能之專業人才(EB-2)、第三類為大學學歷專業僱員、熟練或非熟

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根據美國公民及移民服務局(USCIS)網站發布其政策手冊(USCIS Policy Manual)，美國國會當初訂立此投資移民之目的係為吸引外資並創造就業機會， 或投資經核可之目標就業區(Targeted Employment Area, TEA)，即高失業率地

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區或鄉村地區，而投資之資本額僅須至少 50 萬元美金，向公民及移民服務局繳 交 I-526 表格，經過核准後，即可取得 2 年期限有條件(conditional)之永久居 民身分(即非正式永久居民)，在符合一定條件後，即可在有條件永久居民身分將 屆滿之前 90 天內申請刪除條件身分，向公民及移民服務局繳交 I-829 之申請表 格，核准後成為美國正式永久居民。美國投資移民 EB-5 類別之配額每年約為 1 萬名，但立法特別要求每年至少 3 千名配額保留予投資目標就業區之投資移民，

係為使這些區域經濟更能受到幫助。

在 1992 年，美國國會試行區域中心計畫(Regional Center Program，原稱 為 Immigration Investor Pilot Program)，國會希望透過此計畫集中資金透過 區域中心投資一定地域範圍之企業，透過此計畫讓有意投資移民美國者有更多選 擇方式投資，提高投資移民人數。區域中心計畫不同於一般計畫(Stand-alone) 必須直接創造 10 個全職就業機會；區域中心計畫係藉由區域中心集中資金並創 造就業機會，創造 10 個就業機會可以透過直接創造外，亦可為間接創造。區域 中心計畫亦有 5 年期限，美國係用有期限之計畫方式施行區域中心投資計畫，若 欲繼續進行此計畫，須經過國會同意。目前美國國會通過，其計畫仍延長至 2020 年 9 月 30 日。

根據全球投資移民理事會(Global Investor Immigration Council)網站及 eb-5investor.com 網 站 介 紹 ， 1998 年 ， 移 民 與 歸 化 局 (Immigration and

Naturalization Service, INS；現為美國公民及移民服務局)之轄下單位調整此

並規定禁止保證一定回報之投資(即應具有一定之風險性)；隨後也規定得以投資 之企業類型及如何管理投資資本。2003 年國會通過法案，重新檢視投資移民之 制度並創立專門小組改進其投資移民制度及計畫。在 2013 年，美國建立投資移 民項目辦公室(Immigrant Investor Program Office, IPO)，集中管理相關 EB-5 投資移民相關運作。

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根據 2018 公民及移民服務局監察員辦公室年度報告，EB-5 投資移民制度仍 有許多正當性問題，茲敘述如下:

(一)詐欺、挪用公款和其他濫用此制度問題:許多欲藉由區域中心計畫移民美國 者遭到詐騙並且最終也無法取得美國永久居民身分；許多律師亦違反法律 規定而遭到起訴。許多此類案件層出不窮，雖然美國移民及服務局亦有宣 導，但仍有申請者遭詐騙。

(二)不正當劃分(gerrymandering)目標就業區(TEA)之問題:國會議員提到現行 規定並未禁止不正當劃分目標就業區，使實際上高失業率地區或偏鄉地區 無法透過此區域中心計畫而得到投資改善，反而富裕地區受益於僅需 50 萬 投資金額門檻而獲得投資資本。

(三)資金來源合法性難以證明:雖然規定投資者須繳交相關證明，但在許多國家 允許投資者能夠自己認證說明資產及收入來源，讓公民及移民服務局更難 以確認資金來源合法性。許多人擔憂他國貪腐官員或犯罪人士透過此計畫 洗錢以躲避本國法律，並且進而造成美國安全威脅。

在 2017 年 1 月，公民及移民服務局發布訂定規則提案通知希望能夠改變 EB-5 投資移民制度正當性問題，以防該制度被濫用。2019 年 11 月美國公民及移民 服務局網站公布，2019 年 7 月 24 日頒布之 EB-5 新規則(EB-5 Immigration Investor Program Modernization Final Rule)，此規則對於美國投資移民現行 於 2019 年 11 月 21 日起生效。其中一大改變為提升了投資金額門檻，其投資門 檻金額自 1990 創立此投資移民制度以來，第一次提升。由下表可見，無論是在 一般區域或是在目標就業區(TEA)，投資金額門檻皆提升了 80%，在此最終規則 中說明係因為通貨膨脹(inflation)之關係而提升投資金額，而且在往後每 5 年，

亦會自動調整。另一項重大改變為州政府指定劃分目標就業區之權力移轉予公民 及移民服務局決定，過去目標就業區之指定及劃定係由州政府或地方政府決定，

而造成不正當劃分問題，透過此項改變以利真正幫助到高失業率地區及偏鄉地

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區；根據世界日報(韓傑，2019)提到，公民及移民服務局之官員表示因為該投資 移民制度創立後，逐漸偏離當初創立此制度之目的，因此提高投資金額門檻改變 通貨膨脹問題及收回地方政府決定目標就業區(TEA)之權力。

表 4-2-2 2019 年美國投資移民 EB-5 投資金額門檻變更表

申請日期 最低投資額 目標就業區(TEA)最低投資金額 2019 年 11 月 21 日前 美金 100 萬元 美金 50 萬元

2019 年 11 月 21 日(含)後 美金 180 萬元 美金 90 萬元

資料來源: 美國公民及移民服務局之政策手冊(USCIS Policy Manual,Volume 6-immigrants,Part G-investor)。檢索日期: 2020 年 2 月 21 日。

由上述美國投資移民制度從 1990 年創立至今已有 29 年，歷經許多改變。美 國從 1990 創立此制度後，2 年過後即又推出區域中心計畫，我國投資移民則經 過 13 年，即使成效不佳但亦無相關修正，可見我國對於投資移民制度之修正似 乎不夠積極。美國於 1998 年亦增加規定，使該計畫更加周延，惟於 2008 年因金 融危機而使投資移民人數急遽增長，但同時仍衍生出許多如詐騙、挪用公款及資 金來源合法性等問題，可見投資移民政策須不斷依當前國家所面臨之狀況及成

由上述美國投資移民制度從 1990 年創立至今已有 29 年，歷經許多改變。美 國從 1990 創立此制度後，2 年過後即又推出區域中心計畫，我國投資移民則經 過 13 年，即使成效不佳但亦無相關修正，可見我國對於投資移民制度之修正似 乎不夠積極。美國於 1998 年亦增加規定，使該計畫更加周延，惟於 2008 年因金 融危機而使投資移民人數急遽增長，但同時仍衍生出許多如詐騙、挪用公款及資 金來源合法性等問題，可見投資移民政策須不斷依當前國家所面臨之狀況及成