台灣近年來災難不斷，這些災難是天災？還是人禍？是大地反撲？還是人們自食惡 果？從災難過程中，台灣民眾嚐試到災難的可怕，從人民抱怨中，讓政府從大夢中覺醒，
並認真的痛下決心，積極面對災難，並參考國外成功的案例，努力建構一套符合我國防 救災體系及危機管理之機制。
本章節針對美國及日本的防救災體系及經驗，探討我國防救災體制之管理模式。
一、美國防救災管理體系：
依詹中原(1990)美國現行災害應變體系，於 1930 年業已存在，初期美國政府 沒有明確之專責機構處理防救災工作，當時救災體系直轄於總統，直至 1979 年代，
美國政府針對防救災體系再次評估，發現整體運作上不夠健全，就橫向支援聯繫而 言，各州及地方政府資訊及資源無法整合共享，就縱面而言，當時指揮體系協調功 能不足，缺乏一個專責而獨立之危機管理部門。對於災害防救工作未能有效管理。
直至 1979 年發生三哩島核電廠外洩事件後，美國政府成立「聯邦緊急事務管理總 署」（Federal Emergency Management Agency；FEMA），作為中央防救災專責機 構。美國災害應變體系分為「聯邦」、「州」及「地方」等三個層級，依美國災害 應變體系架構而論，當重大災害發生時，地方政府（郡）都於第一時間內進行救災 處理工作，州政府及聯邦政府介入處理機會不多，除非地方政府應變資源及能力不 足，才逐漸往上層級提升。
美國災變管理體系除包括聯邦、州、地方政府三層級外，亦整合民間社會團體，
形成一個嚴密救災體系。在整體救災體系中各層級責任明確、分層負責、各盡權能。
其中聯邦（FEMA）負責全國性重大災變的應變、救濟、事前之準備與演練、災後復 原重建工程及整體減災計畫，針對各類重大災害提供州及地方政府各種應變的防災 教育訓練、水災保險、州與地方政府支援計劃。州政府責任在扮演居中協調角色，
以協調聯邦、州與地方政府之間的合作關係。至於地方政府是 FEMA 管理體系中最 基本的單位，主要是負責實際執行災變的準備、預防、應變與救援工作。另外在美 國災變管理體系中，尚包括所謂「第三部門」之公益團體組織，如紅十字會、傳播 媒體與電台、私人醫院、電力、水力、瓦斯等部門，建構一個兼具功能性、整合性、
長期性的災變管理運作體系。
依趙鋼(1998)美國防救災管理機制:
（一）成立專責單位：成立 FEMA 負責協調執行救災工作，使各層級權責分明，效 率良好。
（二）訂定嚴密救災計畫：各層級訂有區域性防災計畫，據以推動防救災事宜。
（三）聯邦設立救災準備金：災難發生時，聯邦政府除投入大量人力進行搶救外，
並針對災難所需各項救災、復原經費動支聯邦準備金，提供地方進行救災。
（四）建立水災保險制度：政府對洪災受難戶進行補助措施，不僅造成地方財政困 難，同時誤導民眾繼續在洪患區置產居住。鑒於此，對於洪氾區民眾補助，
改為由政府補助民眾投保防洪保險，使洪患風險，部分轉由民眾自行負責，
而非轉嫁到所有納稅人身上。
（五）培訓專業人才：由聯邦政府編列預算，針對地方從事防救災人員有計畫進行 培訓，藉以加強防救災能力。
二、日本防救災管理體系
日本之災變管理體系發展相當早，自明治維新以後，日本法律制度即學歐美諸 國，防災相關法令亦逐漸制定，初期，日本以國土保全為目的陸續訂定了「河川法」、
「砂防法」及「森林法」等災害相關法規。1959 年 9 月，日本伊勢彎地區遭逢強烈 颱風侵襲，這次風災造成名古屋及鄰近區域五千餘人死亡，由於此次慘痛災害之教 訓，日本政府即重新檢討各類防災計畫並迅速通過以整體防救災為訴求之「災害對 策基本法」，災害對策基本法，乃針對災害事前預防、災害發生時應變處理及災害 發生後復原措施，從中央、地方到民間團體，建立一套完整之防救災體系，並依災 害狀況及任務需求擬定各級防災計畫及業務計畫，作為全面防救災基礎。
日本防救災體系分成「中央」、「都道府縣」、「市町村」三級制，各層級均 設有防災會議，主要任務為防災計畫擬定，審查及各類防災工作推動。依日本災害 應變體系架構而論，當發生重大災害事故時，由最基層「市町村」成立「災害對策 本部」進行災害搶救工作，並將災情呈報第二層級及轉報中央，此時上級單位成立
「非常災害對策本部」予以支援。
依趙鋼(1998)日本防救災管理機制:
（一）建構完整體制：各級平日定期召開防災會報推動防救災工作，重大災害時，
成立災害對策本部進行搶救工作，且各層級配合機制完備。
（二）擬訂周詳計畫：計畫包含基本計劃、業務計畫及地區防災計畫，針對災害預 防、應變、復原等訂定完善執行方式。
（三）落實防災教育：訂定全國防災日，政府舉辦各種防災演習，讓民眾實際參與 演練。
（四）建制災情查報體系：規劃有線、無線及衛星災情查報系統，確實掌控災情資 訊。
（五）落實法規執行：各機關針對各類技術規範及防災規定，嚴密落實執行。
（六）投入防災科技研發：每年投入大量經費、人力進行各項防災科技研究，研究 成果活用於防救災政策及措施上。
（七）運用民間團體參與防救災工作：充分運用民間團體組織及專長，投入防救災 工作。
三、我國防救災管理體系
我國防災體系在「災害防救實施方案」頒布實施前，中央層級無防救災相關組 織，僅有台灣省及台北、高雄二直轄市依據「防救天然災害及善後處理辦法」規定 召開防災會議，當時所謂天然災害僅含風災、水災及地震三種災害，各種防救災工
作均屬任務編組，於災害發生前、後成立編組，相關任務終了編組即裁撤。民國八 十三年行政院鑒於美國洛杉磯大地震及日本名古屋空難事故發生後，造成生命財產 損失慘重，若以台灣現有體制及救災組織，面對重大災害事故，將無法有效運作，
另眼見美國、日本針對災害搶救、應變及善後處置程序，表現的相當明快適當，值 得國人效法；因此，八十四年內政部成立消防署積極推動「災害防救法」立法工作，
八十八年九月二十一日國內發生憾震全世界的「921 集集大地震」造成 2,329 人死 亡，8,722 人輕重傷，房屋倒塌損毀無法算計，政府面對如此重大災難幾乎束手無 策，有鑑於此，召集各界專家學者加速推動「災害防救法」立法工作，並於八十九 年七月十九日公佈實施。
「災害防救法」明定我國防救災應變體系分為「中央」、「直轄市、縣（市）」、
「鄉（鎮、市、區）」等三級，各層級必須成立「災害防救會報」，訂定「災害防救計 畫」針對各項災害防救工作進行規劃、執行及考核，另於災害發生時成立「災害應變中 心」並結合機關內部「緊急應變小組」執行救災相關事宜，就我國防救災應變管理體系 分述如下：（如圖 2-1）。
圗 2-1 我國災害防救體系圖
資料來源：澎湖縣網站（http://www.phfd.gov.tw/disaster/index.htm）
依「災害防救法」規定為執行防救災工作，中央及地方應成立災害防救會報。（如表 2-1）
層級 組成 任務
表 2-3 我國災害防救計畫一覽表
日本 美國 我國 (preparedness) 、 反 應 (response) 、 復 原