離島防救災管理模式之探討

國

立

交

通

大

學

工學院專班營建技術與管理組

碩士論文

離島防救災管理模式之探討

Investigation on Disaster Prevention and Rescue Management

for offshore islands.

研 究 生：陳世榮

指導教授：曾仁杰 博士

離島防救災管理模式之探討

Investigation on Disaster Prevention and Rescue Management

for offshore islands.

研 究 生：陳世榮 Student：Shin-Rong Chen

指導教授：曾仁杰 Advisor：Ren-Jye Dzeng

國 立 交 通 大 學

土木工程學系

碩 士 論 文

A Thesis

Submitted to Department of Civil Engineering College of Engineering

National Chiao Tung University

in partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of

Master In

Civil Engineering June 2005

Hsinchu, Taiwan, Republic of China

離島防救災管理模式之探討

研 究 生：陳世榮 指導教授：曾仁杰 博士

國立交通大學土木工程學系（研究所）碩士班

摘要

國內歷經多次重大災害後，防救災工作已為政府部門及專家學者廣為探討之議題， 惟大部分集中於台灣本島各縣市，而針對離島澎湖縣、金門縣及連江縣等，未見有深入 之研究，本研究深感若離島縣市突發重大危急之災難，以地方政府現有體制、資源及能 量是否能立即因應，值得深思。 離島各縣市針對防救災工作起步較晚，有關地區防救災管理模式及各項防救災工作 均處摸索階段，加上地方人力、資源嚴重不足，以往歷史災害資料，未有能系統處理及 保存，礙於防救災資料相當缺乏情況下，對整個研究而言實為困難。 本論文試著從離島地區災害防救計畫內容及實際工作執行過程中，試圖探討三縣市 防救災工作之減災、整備、應變、復原等四個階段管理模式之差異性及實務面之不足處， 僅就個人一些淺見提供地方政府參考，期能對其推動防救災工作上有所助益。另亦期有 志推動離島防救災工作研究者，能繼續深入研究協助離島縣市防救災工作之推展。 關鍵詞：災害、災害管理

Investigation on Disaster Prevention and Rescue Management

for offshore islands.

Student：Shin-Rong Chen Advisor：Ren-Jye Dzeng

Department of Civil Engineering National Chiao Tung University

Abstract

After going through numerous great calamities at home, the topic of defending the disaster relief work and already probing into government department and experts and scholars far and wide, only the majority concentrates on this island all counties and cities of Taiwan, and direct against Penghu county, Jinmen county and Lianjiang county of subsidiary island,etc., not seeing that there is deep research, this research feels if the critical disaster happens suddenly greatly in the counties and cities of subsidiary island deeply, whether the existing system, resource and energy of local government of Israel can answer immediately, worth thinking deeply about.

All counties and cities of subsidiary island start relatively late to defending the disaster relief work, the relevant areas defend the management style providing disaster relief and stage of fumbling in the place of disaster relief work of every dyke, in addition, local manpower, resource are insufficient seriously, the historical calamity materials in the past, can deal with and keep systematically, for fear of defending the materials providing disaster relief quite under the situation of lacking, it is actually difficult as to whole research.

This thesis tries to defend and rescue planning to carry out from the subsidiary island district calamity in the course in the content and real work, attempt to probe into three counties and cities and defend reducing natural disasters, reorganizing and outfitting, meet an emergency, recover from waiting the difference of management styles and deficiency place the practice in four stages of disaster relief work, some superficial views offer the local government to consult on individual alone, one can promote defending providing disaster

relief to benefit to it to some extent at work. Another also one promotes the subsidiary island to defend a disaster relief work researcher strong-willedly, can continue further investigating the push helping the counties and cities of subsidiary island to defend the disaster relief work.

誌謝

在求學過程中，首先感謝恩師 曾仁杰教授在研究方向、論文架構給予啟蒙與匡正， 使學生獲益良多，得以順利完成論文，在此致上最誠摯敬意與謝忱。論文口試期間，承 受 吳永照教授與中華大學劉福勳教授等詳加指正並提供寶貴意見，使本文內容更加精 進充實，在此表示由衷謝意。 在撰寫過程中，協助的人實在很多，其中澎湖縣、金門縣及連江縣消防局及各級長 官，不吝提供完善資料及寶貴意見，另於寫作過程中，每遇瓶頸或無助時，學長世旭、 俊寰及學弟名修、柏勳等均適時予以提供建議及勉勵，使我能順利完成寫作，謝謝你們。 最後，感謝我的內人秀玉，在我研究期間，全力照顧寶貝兒子孟奇、葦帆，使我無 後顧之憂。另感謝龐大之親友團及工作上的長官與同事對我之關心與支持，使我能順利 完成學業，謝謝大家。

目錄

摘要... I Abstract... II 誌謝... IV 目錄... V 圗目錄... VII 表目錄... VIII 第 1 章 緒論... 1 1.1 研究動機 ... 1 1.2 研究目的 ... 2 1.3 研究流程 ... 3 第 2 章 文獻探討... 4 2.1 災害種類定義 ... 4 2.2 災害管理之意義 ... 6 2.3 美國、日本與我國現行防救災機制探討 ... 8 2.4 小結 ... 16 第 3 章 離島災害特性分析... 17 3.1 澎湖縣災害特性分析 ... 17 3.2 金門縣災害特性分析 ... 24 3.3 連江縣災害特性分析 ... 28 3.4 小結 ... 36 第 4 章 離島防救災管理模式探討 ... 38 4.1 前言 ... 38 4.2 澎湖縣防救災管理模式 ... 39 4.3 金門縣防救災管理模式 ... 46 4.4 連江縣防救災管理模式 ... 52 4.5 離島防災管理模式差異及原因比較 ... 58 4.6 目前離島防救災管理模式之改善建議 ... 71

第 5 章 結論與建議... 74 5.1 結論 ... 74 5.2 建議 ... 76 參考文獻... 78 附錄A-澎湖縣歷年災害統計資料... 80 附錄B連江縣歷年災害統計資料... 86 附錄C澎湖縣災害應變中心作業要點 ... 92 附錄D金門縣災害應變中心作業要點 ... 94 附錄E連江縣災害應變中心作業要點 ... 106 附錄F論文口試委員建議與修正... 117

-圗目錄

圗 1-1 研究流程 ... 3

圗 2-1 我國災害防救體系圖 ... 11

圗 3-1 100 年來侵襲台灣地區颱風 7 類路徑分析圖 ... 18

表目錄

表 2-1 我國各層級災害防救會報 ... 12 表 2-2 我國災害應變組織一覽表 ... 13 表 2-3 我國災害防救計畫一覽表 ... 14 表 2-4 日本、美國及我國災害防救管理體系比較表 ... 14 表 3-1 我國 100 年來侵襲台灣地區的颱風 7 類路徑紀錄 ... 18 表 3-2 澎湖縣內水源分佈情形 ... 19 表 3-3 澎湖縣漁民（船）海難事件統計表 ... 21 表 3-4 船隻發生海難原因綜整表 ... 21 表 3-5 各種災害可能引起之防疫問題綜整表 ... 23 表 3-6 金門縣歷年各月每日最大降雨量統計表 ... 25 表 3-7 金門縣 43-93 年各項氣象要素統計表 ... 26 表 3-8 連江縣現有水利設施統計表 ... 30 表 3-10 連江縣災害事件一覽表 ... 35 表 3-11 離島現有災害類型統計表 ... 36 表 3-12 國內縣市海嘯危險性分級表 ... 36 表 4-1 澎湖縣災害防救組織彙整表 ... 40 表 4-2 金門縣縣災害防救組織彙整表 ... 47 表 4-3 連江縣災害防救組織彙整表 ... 53 表 4-4 離島防救災組織體系之異比較表 ... 58 表 4-5 離島防災計畫之異比較表 ... 59 表 4-6 離島各縣減災管理階段之差異較表... 60 表 4-7 離島各縣整備管理階段之異比較表... 62 表 4-8 離島各縣應變管理階段差異比較表... 65 表 4-9 離島各縣復原管理階段之差異比較 ... 68

第1章 緒論

1.1 研究動機

災害之於人類，從古至今皆無法避之，近世紀來為滿足人類需求，地球資源高度開 發利用，使全球颱風、洪氾、地震所帶來之天然災害日趨頻繁且加劇。我國自然環境特 殊，山多地狹，又處環太平洋地震帶及西太平洋颱風侵襲路徑上，自然環境不佳，再加 高都市化發展，造成居住人口密集，一旦發生規模較大之災害，往往造成人命及社會財 產重大之損失，其嚴重程度比起戰爭有過之而無不及。台灣地區所發生之天然災害如林 肯大郡、九二一震災、桃芝、敏督利、納莉等風災，其慘痛經驗，都顯示我國救災體制 及能量不足，另十餘年來，國內陸續發生重大傷亡災難，例如台中衛爾康餐廳大火、汐 止東科大樓火災、大園華航空難及八掌溪事件等均造成人員重大傷亡，回顧災難現場及 原因探討，不外乎政府針對資訊來源無法有效掌控，整體後援決策遲疑，應變能力不足 及體系組織不明確等因素，進而產生災害範圍難以控制及救援不力等現象，上述種種災 害之發生，都印證了我國災害防救體系及政府決策能力亟需加強。 由於天然災害及人為事故所造成之重大損失，致使國人對災害防救意識及需求與日 俱增，政府部門鑑於各類災害將衝擊國家永續發展，救災防災工作刻不容緩。因此，自 民國八十四年起行政院連續提出「強化安全防災科技發展與應用」、「天然災害防制」 等議題，邀集專家學者研議探討，另於八十九年頒布「災害防救法」成立「中央防災會 報」，九十年國科會亦推動「防災國家型科技計畫」，全面推動災害防救相關事務及科 技研發。 國內歷經多次重大災害後，防救災工作已為政府部門及專家學者廣為探討之議題， 惟專家學者探討之問題大部分集中於台灣本島各縣市，對於外島之澎湖、金門及連江等 縣市，未見有深入之研究；本研究深感若離島縣市突發重大危急之災難，以地方政府現 有體制、資源及能量是否能立即因應，值得深思。因此，期望本研究能對離島各縣市防 救災工作有所助益。

1.2 研究目的

澎湖、金門及連江縣均為海島縣市，隨著兩岸對立情勢的和緩及互動頻率的增加， 近年來，又因生活水準的提升，觀光旅遊人潮增加，造成在狹小土地上需不斷的開發利 用，面對經濟發展與環境保護之衝突，將會面臨許多不可預測的危急災難，在在的問題 都考驗著政府災害防救能力。防救災工作係整體救援之工作，惟長期來，國人對災害防 救之認知一直有所偏頗，綜觀現況，災害防救工作之主力均以軍、警及消防等單位人力 為主，政府其他部門人力雖亦納編，惟各自為政之觀念難以破除，復以地方經費有限及 編制人力不足，使防救災工作推展更形不易。 災害發生之原因錯綜複雜，災害應變及救援工作亦非一個部門能獨立作業，如何釐 清政府各部門責任及資源整合利用、明確災害防救體系、強化緊急應變能量等，均為地 方政府執行防救災工作之關鍵。本研究目的係針對離島各縣市現有防救災工作進行探 討，期能對離島各縣市防救災工作有所建議，進而強化執行能量。本研究目的如下說明: （一）分析離島縣市主要災害類型（天然災害及人為災害）。 （二）探討離島縣市災害管理模式之差異性。 （三）分析離島縣市災害管理運作有何不足及改進之處，提供地方政府參考。

1.3 研究流程

本研究先確定研究方向及方法，經由文獻蒐集，探討災害防救相關理論根據，及參 考國內、外防救災體系及管理模式，建立研究架構，並針對離島各縣市災害類型及特性 進行分析，透過訪談調查，蒐集初步資料進行問題分析比較確認，彙集具體結論及建議。 回 饋 研究動機 研究目的 結論與建議 提供決策單位參考 澎湖縣、金門縣及連江縣災害分析 鄉野調查及訪談 救災管理模式差異比較 資料分析 國內外現行防救災機制 探討 相關理論回顧 圗 1-1 研究流程 (本研究整理)

第2章 文獻探討

2.1 災害種類定義

在人類的世界中，常需面對許多不可預測之事件，事件發生後所帶來之生命及財產 損失情事，人們常以災害（disaster）、災難或災變稱之。 惟「災害」之涵義為何？綜觀辭典解釋「災害言禍害也。《漢書食貨志》：天降災 戾，災害與災戾同。《孝經》：災害不生，禍亂不作。《後漢書光武帝紀》：災殃將及 吏人，災殃與災戾同。《晉書劉喬傳》：災難延於宗子，災難與災戾同。」，由中國史 誌可知，災害者，天災人禍也。災害係指發生自天然或人為因素所引起的狀況，其影響 會造成人類生命財產之損失傷亡，並衝擊破壞人類生活環境之事件。 災害就法律上之定義，我國災害防救法第二條第一款定義「災害」指下列災難所造 成之禍害：風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。重大火災、爆炸、 公用氣體與油料管線、輸電線路災害、空難、海難與陸上交通事故、毒性化學物質災害 等災害。美國聯邦緊急事務管理總署(FEMA，1996)認為「災害」係指天然大禍害、技術 事故、人為事件，造成嚴重之人員財產傷亡損失。日本災害對策基本法就「災害」為暴 風、豪雨、地震、海嘯、火山爆發與其他異常自然現象以及大規模火災或爆炸等原因所 生之被害。 災害的類型: 趙鋼（1998）談起災害類型大致可分為天然災害及意外（人為）災害，天然災害: 凡自然界中所發生的異常現象，一旦危害到人類生命財產或經濟活動時，就形成天然災 害。天然災害的發生，在時、空上都有很大的差異，有的發生在瞬間，如地震、山崩、 火山爆發，其受災面積可從數百平方公尺到數百平方公里不等，有些災難具有移動性， 牽涉時間較長，衝擊範圍更廣，如颱風、洪水、森林火災、病蟲害等，更有些災害可持 續數週或數年不等，如旱災、瘟疫；意外災害：指因人為疏失所造成，如空難、工程災 難、工業災難等，發生形態純屬安全管理重大疏失，而造成災難事件。 邱昌泰(2000)論及災害類型，就發生原因可分為「自然」及「人為」災難，自然災 難是大自然所發生的危害，如水災、地震、颶風、龍捲風、山崩、旱災等，自然災難通 常具有地域性，人為災難起因於人類行為或科技活動的失靈，導致對社會產生巨大衝擊 事件，如火災、暴亂、戰爭、恐怖份子、化學物質洩漏、核能意外或其他人為科技活動 所引發的緊急災難（Cigler,1988） 我國災害防救法施行細則第二條所定各類災害，其定義如下： (一)重大火災：指火災持續擴大燃燒，可預期災害傷亡或損失重大者。 (二)爆炸：指壓力急速產生，並釋放至周圍壓力較低之環境，或因氣體急速膨脹，擠壓 周圍之空氣或與容器壁摩擦，造成災害者。 ( 三 ) 公 用 氣 體 與 油 料 管 線 災 害 ： 指 公 用 氣 體 燃 料 事 業 或 石 油 業 之 管 線 ， 因 事故發生，造成安全危害或環境污染者。 (四)輸電線路災害：指輸電之線路或設備受損，無法正常供輸電力，造成災害者。

(五)空難：指航空器運作中所發生之事故，造成人員傷亡、失蹤或財物損失，或航空器 遭受損害或失蹤者。 (六)海難：指船舶發生故障、沉沒、擱淺、碰撞、失火、爆炸或其他有關船舶、貨載、 船員或旅客之非常事故者。 (七)陸上交通事故：指鐵路、公路及大眾捷運等運輸系統，發生行車事故，或因天然、 人為等因素，造成設施損害，致影響行車安全或導致交通陷於停頓者。 (八)毒性化學物質災害：指因毒性化學物質事故，造成安全危害或環境污染者。 災害特性： 趙鋼(1998)對災害特性看法為:大部分災害事故發生均無法預知且具急迫性，就災 害事故特性分析： （一）區域性：災害發生或災情的嚴重層度，常因區域不同而有所差異。例如，雨量相 同的豪雨發生在不同排水設施的地區，必然造成不同程度災情。 （二）時間性：災情狀況或嚴重程度易受時間的左右。換言之，在不同時間發生相同條 件的災害，其災情可能不盡相同。例如，同一規模地震，發生在上下班 尖峰時刻與發生深夜，所造成之災情會有所差異。 （三）連鎖性：一個區域發生災害可能造成其他區域連鎖反應，甚至由線擴大為面的大 規模災害。例如，高速公路或鐵路因地震或洪水造成道路斷裂，崩塌， 其影響絕不會僅侷限於受災地通行問題，可能衝擊整體交通運輸，更甚 者導致經濟或社會問題。 （四）累積性：災害的發生絕大多數是長年累積的因素所形成的。例如，山坡地建築物 崩塌事故，大多數由於水土保持不當或過度開發所引起。 （五）複雜性：災害所帶來的損失可能是多元且牽涉範圍很廣。例如，震災發生不僅造 成第一次房屋倒塌，亦可能發生火災產生第二次災害，震災可能造成水 管破裂，用水受到汙染，致人畜大傷亡而引發傳染疾病。

2.2 災害管理之意義

災害管理（disaster management）： 丘昌泰(2000)認為災害管理是對自然與人為災害所產生之災難進行預防、準備、因 應與回復的管理程序與方法；由於自然與人為災難的發生具有不可測性與危機急迫性， 往往不是例行的決策程序與層級節制的官僚體系所能因應的，故學者又稱之為緊急狀態 管理(emergency management)。 丘昌泰、陳淑君(1992)就佩塔克（William J.Petak）論點，認為災變管理就是如 何在發生重大災變危急狀態下，擬訂週全的管理計畫，以確保人民財產的安全。災變管 理過程包含四個層次：災變的紓解（mitigation）、災變的準備（prepared）、災變發 生當時的應變（response）以及災變以後的重建（recovery）四個階段。 據丘昌泰（1994）分析災變管理理論，包括幾個層面： （一）緊急災變環境 危急狀態下環境具有以下特質： 1、不確定性：災變發生地點無法預測，災變發生當時謠言與事實事件交互混淆，災 後對人類社會影響無法估算。 2、資訊不全：資訊常淹沒於許多無關或謠傳訊息中，以致無法及時採取正確地相應 措施。 3、溝通困難：危機狀態下，多元的決策團體或體系進進出出，易造成通信與聯絡困 難，此外，平時賴以維繫之通信系統可能喪失功能，致使溝通更加困難。 4、狀況複雜：不論自然或人為災變，其災變發生機率不易估算，傷亡統計估算狀況 經常有誤，參與團體常有衝突。 （二）災變管理階段 華萊斯與巴洛革（Wallace ＆ Balogh,1985）針對各階段提出應注意之問題如下 述之。 1、災難發生前的預防階段 （1）災變性質為何？ （2）承受風險的團體或區域為何？ 2、災變發生前的準備階段 （1）緊急災變管理資源有哪些？ （2）如何訓練緊急救難的運作模式？ （3）災變準備政策的成本與時程為何？ （4）可否進行各種假設狀況模擬？ 3、災變發生時的回應階段 （1）是否已成立緊急災變運作中心？該中心是否已動員？ （2）是否已建立情況評鑑程序？受害狀況回報系統是否已建立？ （3）有哪些緊急救難資源？可以從哪裡取得？ 4、災變發生後的重建階段

（1）受害地區或承受風險的團體為何？承受風險團體的脆弱程度為何？ （2）緊急災變的短期、中期或長程的毀壞程度為何？ （3）應如何進行各種救濟與復建工作？ （三）災變管理模式 災變管理模式有許多不同類型，其中以災變管理體系模式與整合災變管理模式較 常被運用。 1、 災變管理體系模式： 此模式強調災變環境與政策目標的互動，在災變環境方面，管理者必須體認環境 的動態性及複雜性；在政策目標方面，則強調拯救生命財產，使之損失至最小。 2、 整合災變管理模式 此模式強調災害應變方法是整合性的，無論避難方法、溝通方式、資源取得；緊 急應變管理階段是整合性的，從預防、準備、應變及復原措施都應適用於各種不 同災變事件與受害地區，各部門間不致於呈現多頭馬車，各自為政之現象。 （四）災變管理體系 災變管理活動必須發生在組織脈絡中，災變管理的組織脈絡即所謂政府與政府之 間管理與運作，政府與政府之間的協調與合作。

2.3 美國、日本與我國現行防救災機制探討

台灣近年來災難不斷，這些災難是天災？還是人禍？是大地反撲？還是人們自食惡 果？從災難過程中，台灣民眾嚐試到災難的可怕，從人民抱怨中，讓政府從大夢中覺醒， 並認真的痛下決心，積極面對災難，並參考國外成功的案例，努力建構一套符合我國防 救災體系及危機管理之機制。 本章節針對美國及日本的防救災體系及經驗，探討我國防救災體制之管理模式。 一、美國防救災管理體系： 依詹中原(1990)美國現行災害應變體系，於 1930 年業已存在，初期美國政府 沒有明確之專責機構處理防救災工作，當時救災體系直轄於總統，直至 1979 年代， 美國政府針對防救災體系再次評估，發現整體運作上不夠健全，就橫向支援聯繫而 言，各州及地方政府資訊及資源無法整合共享，就縱面而言，當時指揮體系協調功 能不足，缺乏一個專責而獨立之危機管理部門。對於災害防救工作未能有效管理。 直至 1979 年發生三哩島核電廠外洩事件後，美國政府成立「聯邦緊急事務管理總 署」（Federal Emergency Management Agency；FEMA），作為中央防救災專責機 構。美國災害應變體系分為「聯邦」、「州」及「地方」等三個層級，依美國災害 應變體系架構而論，當重大災害發生時，地方政府（郡）都於第一時間內進行救災 處理工作，州政府及聯邦政府介入處理機會不多，除非地方政府應變資源及能力不 足，才逐漸往上層級提升。 美國災變管理體系除包括聯邦、州、地方政府三層級外，亦整合民間社會團體， 形成一個嚴密救災體系。在整體救災體系中各層級責任明確、分層負責、各盡權能。 其中聯邦（FEMA）負責全國性重大災變的應變、救濟、事前之準備與演練、災後復 原重建工程及整體減災計畫，針對各類重大災害提供州及地方政府各種應變的防災 教育訓練、水災保險、州與地方政府支援計劃。州政府責任在扮演居中協調角色， 以協調聯邦、州與地方政府之間的合作關係。至於地方政府是 FEMA 管理體系中最 基本的單位，主要是負責實際執行災變的準備、預防、應變與救援工作。另外在美 國災變管理體系中，尚包括所謂「第三部門」之公益團體組織，如紅十字會、傳播 媒體與電台、私人醫院、電力、水力、瓦斯等部門，建構一個兼具功能性、整合性、 長期性的災變管理運作體系。 依趙鋼(1998)美國防救災管理機制: （一）成立專責單位：成立 FEMA 負責協調執行救災工作，使各層級權責分明，效 率良好。 （二）訂定嚴密救災計畫：各層級訂有區域性防災計畫，據以推動防救災事宜。 （三）聯邦設立救災準備金：災難發生時，聯邦政府除投入大量人力進行搶救外， 並針對災難所需各項救災、復原經費動支聯邦準備金，提供地方進行救災。 （四）建立水災保險制度：政府對洪災受難戶進行補助措施，不僅造成地方財政困 難，同時誤導民眾繼續在洪患區置產居住。鑒於此，對於洪氾區民眾補助，

改為由政府補助民眾投保防洪保險，使洪患風險，部分轉由民眾自行負責， 而非轉嫁到所有納稅人身上。 （五）培訓專業人才：由聯邦政府編列預算，針對地方從事防救災人員有計畫進行 培訓，藉以加強防救災能力。 二、日本防救災管理體系 日本之災變管理體系發展相當早，自明治維新以後，日本法律制度即學歐美諸 國，防災相關法令亦逐漸制定，初期，日本以國土保全為目的陸續訂定了「河川法」、 「砂防法」及「森林法」等災害相關法規。1959 年 9 月，日本伊勢彎地區遭逢強烈 颱風侵襲，這次風災造成名古屋及鄰近區域五千餘人死亡，由於此次慘痛災害之教 訓，日本政府即重新檢討各類防災計畫並迅速通過以整體防救災為訴求之「災害對 策基本法」，災害對策基本法，乃針對災害事前預防、災害發生時應變處理及災害 發生後復原措施，從中央、地方到民間團體，建立一套完整之防救災體系，並依災 害狀況及任務需求擬定各級防災計畫及業務計畫，作為全面防救災基礎。 日本防救災體系分成「中央」、「都道府縣」、「市町村」三級制，各層級均 設有防災會議，主要任務為防災計畫擬定，審查及各類防災工作推動。依日本災害 應變體系架構而論，當發生重大災害事故時，由最基層「市町村」成立「災害對策 本部」進行災害搶救工作，並將災情呈報第二層級及轉報中央，此時上級單位成立 「非常災害對策本部」予以支援。 依趙鋼(1998)日本防救災管理機制: （一）建構完整體制：各級平日定期召開防災會報推動防救災工作，重大災害時， 成立災害對策本部進行搶救工作，且各層級配合機制完備。 （二）擬訂周詳計畫：計畫包含基本計劃、業務計畫及地區防災計畫，針對災害預 防、應變、復原等訂定完善執行方式。 （三）落實防災教育：訂定全國防災日，政府舉辦各種防災演習，讓民眾實際參與 演練。 （四）建制災情查報體系：規劃有線、無線及衛星災情查報系統，確實掌控災情資 訊。 （五）落實法規執行：各機關針對各類技術規範及防災規定，嚴密落實執行。 （六）投入防災科技研發：每年投入大量經費、人力進行各項防災科技研究，研究 成果活用於防救災政策及措施上。 （七）運用民間團體參與防救災工作：充分運用民間團體組織及專長，投入防救災 工作。 三、我國防救災管理體系 我國防災體系在「災害防救實施方案」頒布實施前，中央層級無防救災相關組 織，僅有台灣省及台北、高雄二直轄市依據「防救天然災害及善後處理辦法」規定 召開防災會議，當時所謂天然災害僅含風災、水災及地震三種災害，各種防救災工

作均屬任務編組，於災害發生前、後成立編組，相關任務終了編組即裁撤。民國八 十三年行政院鑒於美國洛杉磯大地震及日本名古屋空難事故發生後，造成生命財產 損失慘重，若以台灣現有體制及救災組織，面對重大災害事故，將無法有效運作， 另眼見美國、日本針對災害搶救、應變及善後處置程序，表現的相當明快適當，值 得國人效法；因此，八十四年內政部成立消防署積極推動「災害防救法」立法工作， 八十八年九月二十一日國內發生憾震全世界的「921 集集大地震」造成 2,329 人死 亡，8,722 人輕重傷，房屋倒塌損毀無法算計，政府面對如此重大災難幾乎束手無 策，有鑑於此，召集各界專家學者加速推動「災害防救法」立法工作，並於八十九 年七月十九日公佈實施。 「災害防救法」明定我國防救災應變體系分為「中央」、「直轄市、縣（市）」、 「鄉（鎮、市、區）」等三級，各層級必須成立「災害防救會報」，訂定「災害防救計 畫」針對各項災害防救工作進行規劃、執行及考核，另於災害發生時成立「災害應變中 心」並結合機關內部「緊急應變小組」執行救災相關事宜，就我國防救災應變管理體系 分述如下：（如圖 2-1）。

圗 2-1 我國災害防救體系圖

依「災害防救法」規定為執行防救災工作，中央及地方應成立災害防救會報。（如表 2-1） 表 2-1 我國各層級災害防救會報 層級 組成 任務 中央 置 召 集 人 、 副 召 集 人 各 一 人，分別由行政院院長、副院長 兼任；委員若干人，由行政院院 長就政務委員、有關機關首長及 具有災害防救學識經驗之專家、 學者派兼或聘兼之。 為執行中央災害防救會報核 定之災害防救政策，推動重大災 害防救任務與措施，行政院設災 害 防 救 委 員 會 ， 置 主 任 委 員 一 人，由副院長兼任，並配置專職 人員，分組處理有關業務；其組 織由行政院定之。 為提供災害防救工作之相關 諮詢，加速災害防救科技研發與 落 實 ， 強 化 災 害 防 救 政 策 與 措 施，行政院災害防救委員會設災 害防救專家諮詢委員會，並得設 災害防救科技中心。 為執行災害防救業務，內政 部應設置消防及災害防救署。 一 決定災害防救之基本方針。 二 核定災害防救基本計畫及中 央災害防救業務主管機關之 災害防救業務計畫。 三 核定重要災害防救政策與措 施。 四 核定全國緊急災害之應變措 施。 五 督導、考核中央及直轄市、 縣 ( 市 ) 災 害 防 救 相 關 事 項。 六 其他依法令所規定事項。 直 轄 市 、 縣 (市) 置召集人一人、副召集人一 至二人，分別由直轄市、縣 (市) 政府正、副首長兼任；委員若干 人，由直轄市、縣 (市) 長就有 關機關、單位首長、軍事機關代 表及具有災害防救學識經驗之專 家、學者派兼或聘兼。 為處理直轄市、縣 (市) 災 害 防 救 會 報 事 務 ， 直 轄 市 、 縣 (市) 政府應設專責單位辦理。 為提供災害防救工作之相關 諮詢，直轄市、縣 (市) 災害防 救會報得設災害防救專家諮詢委 一 核定各該直轄市、縣 (市) 地 區災害防救計畫。 二 核定重要災害防救措施及對 策。 三 核定轄區內災害之緊急應變 措施。 四 督導、考核轄區內災害防救相 關事項。 五 其他依法令規定事項。

層級 組成 任務 員會。 鄉 (鎮、市、 區) 置 召 集 人 、 副 召 集 人 各 一 人 ， 委 員 若 干 人 。 召 集 人 由 鄉 (鎮、市) 長擔任；副召集人由鄉 (鎮、市) 公所主任秘書或秘書擔 任；委員由鄉 (鎮、市) 長就各 該鄉 (鎮、市) 地區災害防救計 畫 中 指 定 之 單 位 代 表 派 兼 或 聘 兼。 為處理鄉 (鎮、市) 災害防 救會報事務，鄉 (鎮、市) 長應 指定單位辦理。 一 核定各該鄉 (鎮、市) 地區災 害防救計畫。 二 核定重要災害防救措施及對 策。 三 推動災害緊急應變措施。 四 推動社區災害防救事宜。 五 其他依法令規定事項。 資料來源:災害防救法本研究整理 為預防災害或有效推行災害應變措施，當災害發生或有發生之虞時，直轄市、 縣 (市) 及鄉 (鎮、市) 災害防救會報召集人應視災害規模成立災害應變中心，並 擔任指揮官（如表 2-2）。 表 2-2 我國災害應變組織一覽表 層級 成立時機 中央災害應變 中心 重大災害發生或有發生之虞時，中央災害防救業務主管機關首長 應立即報告中央災害防救會報召集人。召集人得視災害之規模、性 質，成立中央災害應變中心，並指定指揮官。 地方災害應變 中心 為預防災害或有效推行災害應變措施，當災害發生或有發生之虞 時，直轄市、縣 (市) 及鄉 (鎮、市) 災害防救會報召集人應視災害 規模成立災害應變中心，並擔任指揮官。 緊急應變小組 災害發生或有發生之虞時，為處理災害防救事宜或配合各級災害 應變中心執行災害應變措施，災害防救業務計畫及地區災害防救計畫 指定之機關、單位或公共事業，應設緊急應變小組，執行各項應變措 施。 資料來源: 災害防救法本研究整理 為落實防救災工作執行及緊急應變管理，由中央災害防救會報核定「災害防救 基本計畫」之全國性災害防救計畫，指由中央災害防救業務主管機關及公共事業就 其掌理業務或事務擬訂「災害防救業務計畫」，直轄市、縣 (市) 及鄉 (鎮、市) 災 害防救會報訂定「地區災害防救計畫」（如表 2-3）。

表 2-3 我國災害防救計畫一覽表 防救計畫 訂定單位 計畫內容 災 害 防 救 基本計畫 中央災害防救委員 會 一 整體性之長期災害防救計畫。 二 災害防救業務計畫及地區災害防救計畫之重點 事項。 三 其他中央災害防救會報認為有必要之事項。 災 害 防 救 業務計畫 中央災害防救業務 主管機關 公共事業 中央災害防救業務主管機關應依災害防救基 本計畫，就其主管災害防救事項，擬訂災害防救業 務計畫。 公共事業應依災害防救基本計畫擬訂災害防 救業務計畫。 地 區 災 害 防救計畫 直轄市、縣 (市) 鄉 (鎮、市、區) 直轄市、縣 (市) 災害防救會報執行單位應依 災害防救基本計畫、相關災害防救業務計畫及地區 災害潛勢特性，擬訂地區災害防救計畫。 鄉 (鎮、市、區) 公所應依上級災害防救計畫 及地區災害潛勢特性，擬訂地區災害防救計畫。 資料來源: 災害防救法本研究整理 表 2-4 日本、美國及我國災害防救管理體系比較表 日本 美國 我國 防災基本 法規 災害對策基本法 FEMA 防救災制度（聯 邦應變救災計劃） 災害防救法 防災組織 中央-都道府縣-市町 村三級制 聯邦-州-地方三級制 中央-直轄(縣市)-鄉 (鎮市區)三級制 專責機構 中央—重大災害對策 本部。 都道府縣—重大災害 現地對策本部。 市町村--災害對策本 部。 聯邦緊急事務管理總 署(FEMA) 中央-行政院災害防救 委員會。 地方尚未設置專責單 位。 救 災 指 揮 中心 中央—重大災害對策 本部。 都道府縣—重大災害 現地對策本部。 市町村--災害對策本 部。 FEMA (救災司成立指 揮中心) 中央災害防救中心 縣(市)災害防救中心 鄉(鎮市區)災害防救 中心 防災會議 中央防災會議 都道府縣防災會議 緊急應變中心定期召 開會議 中央防災會報 縣(市)防災會報

日本 美國 我國 市町村防災會議 鄉(鎮市區)防災會報 防災計畫 中央--防災基本計劃。 都道府縣--地域防災 計劃。 市町村--地域防災計 劃。 聯邦、州、郡皆訂有區 域性防災計畫 中央--防災基本計劃。 直轄(縣市)--地區防 災計劃。 鄉(鎮市區)--地區防 災計劃。 功能編組 指定行政機關、指定公 共機關—訂定防災業 務計劃。 指定地域—訂定都道 府縣防災計劃。 指定地域—訂定市町 村防災計劃 計有減災司、籌備司、 救災司、聯邦保險局、 消防署 中央部會及指定行政 機關、公共事業訂定防 災業務計劃，成立緊急 應變小組。 直轄(縣市)--訂定防 災業務計劃，成立業務 單位緊急應變小組。 鄉(鎮市區)--訂定防 災業務計劃，成立業務 單位緊急應變小組。 任務目標 事前的災害預防、災害 發生時應變處理及災 害發生後的復原措施。 致 力 於 減 災 (mitigation) 、 整 備 (preparedness) 、 反 應 (response) 、 復 原 (recovery)四大任務，以減 少人民生命財產損失。 健全災害防救體制，強 化災害防救功能，確保 人民生命、身體、財產 之安全及國土之保全。 資料來源：本研究整理

2.4 小結

從美國與日本災害體系及管理模式有助於我國防救災工作之執行與推動，尤其防救 災專責機構的設立、專業人員之訓練、民眾防救災觀念之落實、詳實之相關法令、資訊 及資源整合、各層級無論縱向或橫向支援與協調等，正是我國災變管理部門所嚴重不足 處。我國災難危機管理，亟需專責單位明確訂定，災前預防、準備、災變因應與災後復 原等各階段政策指導與管理模式，並整合中央各部會及地方政府相關單位、民間組織、 國外救援團體等各種可運用資源，如此，才能提升我國災變防救效能。

第3章 離島災害特性分析

3.1 澎湖縣災害特性分析

澎湖縣由六十四個島嶼組成，轄區海域面積廣闊，澎湖縣各島嶼間以船舶為主要交 通工具，全縣地勢平坦且無高山屏障，經濟命脈以觀光、漁業及海上養殖業為主，故其 經濟活動深受天然災害影響，尤其每當颱風由台灣海峽南部或西南部登陸並直撲澎湖而 來時，其強大之風雨往往造成地區嚴重損失，根據本研究實地走訪調查，發生於澎湖地 區之主要災害為颱風豪雨、旱災、火災、海空難、疾疫傳染病，針對澎湖縣受影響較大 的災害類型，分為天然災害與人為災害二種。 （一）澎湖縣天然災害分析 1、 颱風及豪雨 澎湖地區位於台灣西部的大陸棚地區，由於地形無天然屏障，每當颱風路徑 由台灣海峽南部或西南部往上走時，澎湖地區將因颱風所帶來之強大風雨而發生 嚴重之災害，若颱風由台灣本島而來時，因受到中央山脈的阻擋，使得颱風強度 減弱進而減少災害發生。針對 20 年來侵襲澎湖地區颱風資料分析，造成澎湖地 區嚴重災害的奇比颱風其最大陣風為 54.8m/s，最大平均風速為 24.4m/s，總降 雨量為 192mm；韋恩颱風其最大陣風為 68m/s，最大平均風速為 29.8m/s，總降雨 量為 227mm，此二個颱風由於均是直撲澎湖而來中心未被破壞，故不論是風速或 雨量，均屬風強雨大，故澎湖地區最具威脅之颱風仍是由南而來暴風中心未被破 壞的颱風為主；颱風對地區影響，數年來常因颱風所帶來之強風豪雨，造成縣內 車輛翻覆、路樹路燈折毀、民防損毀、低窪地區易因海水倒灌及排水不及等因素 造成嚴重淹水。 當地颱風造成車輛翻覆 另根據國家災害防救科技中心資料圖 2 及表 5，分析 100 年來侵襲台灣地區 的颱風 7 類路徑紀錄分析發現，會造成澎湖地區威脅的颱風行徑路線為第 3、第

5 及第 7 類，合計比率高達 42%（圖 3-1、表 3-1 為 100 年來侵襲台灣地區之颱風 路徑分析紀錄）。故澎湖地區於天然災害的威脅中，颱風災害可算是首位。就澎 湖縣過去 10 年來因颱風所帶來之損失，以發生於於 90 年 6 月 22 日中度颱風「奇 比」所帶來之災情最為嚴重。 圗 3-1 100 年來侵襲台灣地區颱風 7 類路徑分析圖 資料來源：國家災害防救科技中心 表 3-1 我國 100 年來侵襲台灣地區的颱風 7 類路徑紀錄 颱風侵襲台灣的路徑 次數 比例(%) 1.通過台灣北部及北部海面向西或西北進行 92 27 2.通過中部向西或西北進行 40 13 3.通過南部及南部海上向西或西北進行 110 32 4.沿東岸或東部海面北上 43 12 5.沿西岸或台灣海峽北上 19 6 6.通過中南部再向東北出海 24 7 7.路徑特殊非上述 6 類者 14 4 資料來源：國家災害防救科技中心 2. 旱災 澎湖縣係由 64 個大小島嶼組成，縣內土地面積約 127 平方公里。由地理位

置觀之，全縣位居台灣海峽偏東南側，約在嘉義東石鄉和金門的中間，另就地形 上而論，全縣地形平坦，平均高度只有 30 公尺，最高的點貓嶼，高度也僅有海 拔 70 公尺，依如此這樣平坦的地勢，無法如本島中央山脈般，可攔截空氣中的 水氣進而形成地形雨。另因全縣四面環海，陸地與海洋之間的熱差小，不容易形 成所謂對流性的熱雷雨，因此全縣嚴重缺水；又全縣各島的面積都很小，每當颱 風季節雨量大時，因單位面積上所能夠接受的雨量有限，因此儲水量亦不足。 當地屬海島型氣候，風多雨少，依統計台灣本島年平均雨量約為 2500 公厘， 而澎湖縣僅約 1000 公厘，故澎湖地區平均每人所得到的雨水量僅有台灣本島居 民的三分之一。全縣不但雨量少，且年雨量分配不平均，一般而言，以每年五至 九月為主要降雨季節，每年十月至次年四月為旱季，全年雨量約 80%集中於四至 九月，其中以梅雨及颱風降雨為地區用水主要來源，故若沒有颱風雨或梅雨供 應，澎湖地區當年的用水將會明顯不足。另外，每年十月至次年四月期間，澎湖 地區吹襲東北季風，強勁風勢使得乾旱期間之地表水更易蒸發，據統計年平均蒸 發量高達 1800 公厘，讓原本就不多的雨水更難存留下來。因此，乾旱被列為澎 湖地區常發生之氣象災害之一，而除了民生用水時有不足現象，另外當火災發生 時，也因消防用水嚴重不足，將困擾救災作業。 （二）澎湖縣人為災害分析 1、 火災 澎湖縣人口大都集中在馬公市，其住宅較為密集，大都為集合住宅社區，當 民眾缺乏相關的消防認知及火源管制的疏失時，常因當地強大風勢助燃及水源缺 乏，使救災水源嚴重不足，造成災情擴大及延燒的可能。而部分村落由於位於偏 遠地區甚至在其他孤立島嶼，當發生火災時往往孤立無援，喪失了珍貴的第一搶 救時間，表 3-2 為水源分佈情形。 表 3-2 澎湖縣內水源分佈情形 分類 鄉市 地上式 消防栓 地下式 消防栓 蓄水池 深水井 可抽取 海水地點 馬公市 252 238 17 5 13 湖西鄉 4 90 7 2 13 白沙鄉 22 49 3 23 8 西嶼鄉 24 29 2 9 6 望安鄉 0 24 2 1 5

分類 鄉市 地上式 消防栓 地下式 消防栓 蓄水池 深水井 可抽取 海水地點 七美鄉 0 27 3 27 4 合計 302 457 34 67 49 資料來源：澎湖縣政府 火災案例分析： 建過市場火災事件 時間：八十七年十二月十日零時三十四分。 地點：馬公市民權路市場巷二弄三號（建國市場）。 死傷人數：死亡三人，受傷六人。 災情概述：馬公市民權路市場港二弄三號（建國市場）內，疑似電線短路引燃市 場內易燃物質，加上現場為二至三層之老舊空心磚結構及木造裝潢 建築物，火勢一發不可收拾，且當時為深夜時段，造成現場三名小 孩避難逃生不及。總計共造成三人死亡，六人受傷。 2、 海（船）難 澎湖縣因四面環海，漁業成為主要經濟活動之一，且各離島間交通及與台灣本島 間之物資運輸大多仰賴海運，統計澎湖縣現有漁船約 1,869 艘，遊艇約 1,208 艘， 往返各離島與台灣本島間之客貨輪約 21 艘。當地由於氣候、海流及礁岩地形影 響，與人為因素造成船隻失火爆炸等海難事件屢有所聞，另冬季期間，當地若發 生船難或海難事件，因受外海強烈風浪影響，使船隻及人員救援行動更形不易。 颱風造成船隻翻覆 根據統計，船隻發生海難事件（表 3-3，民國 85 年至 91 年澎湖縣海難事件 統計表），主要原因有機械故障、擱淺、碰撞、失火、爆炸、沉沒或人員傷亡、

劫持、失蹤等意外事故。（如表 3-4 海難原因綜整） 表 3-3 澎湖縣漁民（船）海難事件統計表 海難漁船數（艘） 海難漁民數（件） 火災 擱淺 項目 年度 半毀 全毀 沉沒 沉沒 撞擊 半毀 全毀 半毀 小計 死 亡 失 蹤 重 傷 殘 廢 小計 合 計 85 年 1 1 1 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 3 86 年 0 1 1 0 0 0 0 2 2 0 0 0 2 4 87 年 6 0 2 0 0 1 4 13 12 1 0 0 13 26 88 年 4 3 6 0 0 1 2 16 6 0 0 0 6 22 89 年 4 3 2 0 0 1 0 10 5 1 0 0 6 16 90 年 2 1 1 0 3 0 1 8 4 4 0 0 8 16 91 年 2 0 1 2 1 1 0 7 2 1 0 0 3 10 合 計 19 9 14 2 4 4 7 59 31 7 0 0 38 97 資料來源：澎湖縣政府（統計日期：91 年 9 月 30 日） 表 3-4 船隻發生海難原因綜整表 原因 事件 發生原因 機械故障事件 1.設備疏於保養及維護 2.機械操作不當 3.車業絞網 擱淺事件 1.設備操作不當 2.航路及海域環境不熟悉 3.機械故障所致 碰撞事件 1. 未依規定航行或作業不當 2. 天候﹙能見度﹚不佳 3. 未及時採取避撞措施 4. 撞擊海上之飄流物 失火事件 1.炊事、煙蒂、蚊香等火苗未熄滅引燃 2.線路、蓄電池、電機因短路引起火災 3.船艙焊接作業不當，火星導致易燃物燃燒 4.引擎過熱

原因 事件 發生原因 爆炸事件 1.易燃油溢出引發燃火爆炸。 2.瓦斯漏氣或管線破裂外洩引起爆炸。 3.空氣筒氧氣量超壓氣爆。 沉沒事件 1.船隻碰撞。 2.觸礁傾覆。 3.風浪襲擊翻覆。 4.失火焚燬。 傷亡事件 1.船隻纜繩斷裂擊傷。 2.船上起網機操作不當。 3.落水溺斃。 4.潛水溺斃。 5.喋血命案。 失蹤事件 1.落水。 2.潛水。 3.喋血命案。 劫持事件 1.漁事糾紛。 2.海盜搶劫。 資料來源：澎湖縣災害防救對策及本研究整理 3、 空難 澎湖縣對外交通以海、空運為主，空中運輸因不受冬季強烈東北季風影響， 使民眾對空中交通之仰賴愈深。按馬公航空站之統計，馬公機場每日平均進出旅 客超過六千人次、航機起降高達一百二十架次以上，且高空更是國際線航機往來 要道，空中交通可謂頻繁。外來觀光人口多選擇搭乘飛機往返，依澎湖國家風景 區管理處近年旅遊人數統計，澎湖縣年平均約有四十五萬觀光人次，其中約六成 集中在四月至九月，為澎湖帶來可觀的收益，另依馬公航空站統計，馬公機場近 五年來每年旅客人數已達二百餘萬人次，航班四萬二千餘架次，空中運輸已成為 澎湖縣主要之對外交通，亦為地區觀光旅遊業重要的經濟動脈。 空難案例分析： （1）中華航空公司國內線編號二二六五班機（波音 737 型），八十六年二月十六 日從台北松山機場起飛，於扺達馬公機場降落時，因進場高度有誤，拉起 重飛後隨即墜落澎湖縣吉貝嶼附近海域，造成航機上機（組）員、乘客等 共十三人全部罹難。 （2）中華航空公司 CI-611 班機（波音 747-200 型）九十一年五月二十五日十五

時八分自中正機場飛往香港途中，十五時三十分於北緯二十三度五十九分 二十一秒、東經一一九度三十九分四十八秒，距馬公機場二十五．八海浬 處（目斗嶼西北方海域）失事，造成機上機（組）員、乘客共二二五人全 部罹難。 按上述二次空難案例，空難發生原因雖與澎湖縣天候、地形及機場條件等因 素無關，然因該縣地理位置處於台灣海峽，該空域為國內及國際航班往來重要區 域，另澎湖縣近年對外交通偏倚空運，對於空難災害可能發生之威脅，亟需嚴加 防範，另觀歷次事件發生之現場，大部分遠在外海區域，且常因海流、潮汐變化 及天候影響而增加搜救工作之困難度，地方政府對空難事件應多加重視。 4、 疾疫傳染病 澎湖縣鄰近大陸福建、廣州等常爆發疫情地區，未來若開放三通，兩岸人民 與物資皆可互通兩地，預期會有非法走私行為，對疫情控制為一大挑戰，當地疫 災控制作業主要由衛生局負責並配合海巡署及中央部會，疫情控制與防範若在澎 湖縣即做好第一道防線，相信對全國疫情防治而言也多一份保障。 表 3-5 各種災害可能引起之防疫問題綜整表 災害名稱 防疫問題 處理原則 颱風 1. 腸胃道疾病。 2. 蟲媒傳染病。 3. 其他疫病。 註：常挾帶豪雨造成淹水，引起水污染及形成 孳生源，甚至攜帶新病原。 1.注意飲用水，食物煮沸、 煮熟食用。 2.環境衛生消毒。 3.孳生源清除。 水災 1.腸胃道疾病。 2.蟲媒傳染病。 註：淹水造成水污染及形成孳生源。 （同上） 地震 1.外傷感染（破傷風）。 2.腸胃道疾病（飲水系統遭破壞時）。 3.蟲媒疾病（災民收容所或露宿街頭）。 1.施打類毒素，充分消毒處 理。 2.餘同上列處理方法。 資料來源：澎湖縣災害防救對策

3.2 金門縣災害特性分析

金門縣總面積約一五Ｏ平方公里，本島形狀中間狹小，東西兩端較寬。東西向約有 二十公里，中部最狹處僅三公里，誠如金錠狀，全縣除大金門島外，尚包括小金門、大 膽、二膽、東碇、北碇等十二個島嶼組成。金門地區屬亞熱帶海洋性氣候，全年降雨量 多在四至九月，年平均降雨量約為一、Ｏ五Ｏ公厘。縣內地層以花崗片麻岩為主，土壤 以砂土及裸露之紅壤土為代表，自然條件不佳，農業發展受限。 金門縣地區災害防救計畫中，將災害的類型分為天然災害和人為災害，天然災害是 由大自然天候所致之災害，可概分為颱風、旱災、地震、海嘯等，在天然災害方面，囿 於金門縣內地質由花崗岩所組成的，故境內在地震發生時，不會發生重大的地震災害。 而人為災害方面，其災害行為則是由人類所引起的，在災害分類方面，可以分為火災、 海（船）難、空難、爆炸（地雷及未爆彈爆炸）、疫災等災害。 （一）金門縣天然災害分析 1、 颱風及豪雨 金門地區位於台灣西部的大陸棚地區，與大陸廈門、同安遙遙相對，緯度相 同，均屬於亞熱帶海洋性氣候。由於四面環海，當地周邊又無高山屏障，故風力 較強，全年降雨量多在四月至八月，颱風則發生於七、八月，季節風多為東北風， 風勢以七月至十二月較強。 因地形無天然屏障，每當颱風路徑由台灣海峽南部或西南部往上走時，金門 地區將因颱風所帶來之強大風雨而發生災害。 風災案例分析 丹恩颱風 1、發生時間：八十八年。 2、發生地點：金門縣境內。 3、災情概述：強烈颱風「丹恩」帶來強風豪雨侵襲全縣，造成地區境內大停電、 停水、各重要道路行道樹及路燈嚴重傾折，全縣交通受創甚深，經 月餘搶救才漸回復正常，幸無人員傷亡。 2.旱災 金門地區由於地形的關係，無法阻擋雨氣，又全縣河川均屬源短量小之細 流，最長者為西半島之浯江溪，亦多呈現乾涸狀態，河床隱約可辨。其他如金沙 溪、後水溪、前埔溪、小徑溪、西堡溪、山外溪等大多是涓涓細流，平時多呈涸 渴現象，即使有大量降雨，又逕流入海，使得金門地區時有嚴重缺水的情形。 據統計年平均降雨量約為 1,070mm。降雨季節分配不均，每年在 2 月至 4 月 間，經常連日陰雨但雨量不多，5 至 6 月類似大陸內地梅雨季節，毛毛細雨數日 不止，7 至 8 月間多為夏季雷雨或颱風豪雨，雨量雖多，但益處甚微，甚至帶來

災害（部分土石流失或小區域淹水），10 月至翌年 2 月又為旱乾季節。（表 3-6， 民國 43 年~ 92 年金門縣各月每日最大降雨量統計表） 金門地區用水來源，主要靠著地面湖庫蓄水及抽取地下水來供應，在水源嚴 重不足之情況下，如何把雨水留存下來，以及補充地下水源，是解決金門地區缺 水災害的一個重要議題。 金門地區因發展觀光產業，進出人潮越來越多，使地區發生缺水機率已越來 越多，由於缺水頻繁，近年來，離島地區包括金門、馬祖地區都希望能和大陸地 區買水，然大陸地區的長江流域是寄生蟲及傳染病流行地區，有關購有而造成疫 情傳染之議題地方政府應多加防範。 表 3-6 金門縣歷年各月每日最大降雨量統計表 月 份 項目 1 月 2 月 3 月 4 月 5 月 6 月 7 月 8 月 9 月 10 月 11 月 12 月 最大 降雨 量 (mm) 81.0 123.7 106.0 176.0 117.0 193.5 205.0 135.0 354.5 452.0 123.0 38.0 76 年 48 年 74 年 72 年 69 年 89 年 62 年 45 年 45 年 88 年 75 年 50 年 1 月 2 月 3 月 4 月 5 月 6 月 7 月 8 月 9 月 10 月 11 月 12 月 發生 日期 2 日 15 日 28 日 9 日 24 日 18 日 3 日 12 日 19 日 9 日 16 日 31 日 資料來源：金門農業試驗所(民國 43 年~民國 92 年)，金門氣象站(民國 93 年)。 （二）金門縣人為災害分析 1、 火災 台灣地區最常見之都市災害即為火災，火災具有不定性及偶發性之特色，不 論火災發生的原因係自然原因形成火災或人為因素的故意縱火或不明原因失 火，均會產生生命財產重大之損失，且火災之發生，無法事先加以預測，故火災 防救規劃及應變更行重要。 火災所造成之害到處都可能發生，金門縣其地理環境與連江縣相似，近年來 因兩岸小三通交流頻繁，近年來人居住口有回流現象，由於人口增加及觀光產業 需求，其住宅開發能量漸增，造成都市集合住宅社區形成，若不慎發生火災將造 成嚴重損失，尤其在冬天，因東北季風強大易形成助燃現象，加上冬季為乾旱期 水源嚴重不足，導致滅火更加費時，數年前，太武山火災因強風造成助燃數日無 法撲滅，金門酒廠第一廠大火，所造成之損失歷歷在目，大火至今，生產線仍受 影響。 2、 海（船）難

金門縣各鄉鎮四面臨海，海運為其對外重要交通，各離島間亦僅靠海上交通 船來往運輸，近年來，隨著小三通之開放，金門到廈門間每天往來人口快速成長， 台商及旅遊人潮多經此路徑往返台灣與大陸間，由於船隻往來次數日益增加，旅 客海面活動與日遽增，海（船）難災害將成為金門縣政府防救災工作重要之議題。 船難案例分析 1、發生時間：八十三年十二月十四日。 2、發生地點：金門縣境內。 3、災情概述：交通船「啟運號」，由金門縣後寮漁港出港航向吉貝嶼，船上滿 載 8.5 噸貨物（磚塊及汽油桶）及九位乘客。航行至白沙險礁西 南方處海域，因風浪大，船艉甲板上承載之貨物受海浪沖擊位移 至左舷，致使船身傾斜下沉。經附近船隻及時救援，先將九名乘 客接駁至吉貝嶼，未造成人員傷亡。 3、 空難 飛機為金門與臺灣往來主要交通工具，由於兩岸開放與金門縣致力推廣旅遊 觀光，每天計有數十航次飛機起降金門機場。金門係海島縣市，因天然環境因素， 歷年平均年有霧日數約為三十四天，每年三月到五月份霧季時，平均每月約五到 八天會有濃霧（表 3-7 為金門縣民國 43-93 年各月平均霧有天數統計表），嚴重 影響台金兩地空中交通，對空中飛機安全極具威脅，地方政府對空難事件需特別 注意與防範。 民國 72 年戰地管制時期，曾發生飛機起飛後即墬落海底，造成五十餘人死 亡，震驚金門全島，惟因當時屬管制時期，媒體報導遭軍方封鎖，災情報導不多。 表 3-7 金門縣 43-93 年各項氣象要素統計表 項目 平均 氣溫 (℃) 平均 降雨量 (mm) 平均相對 濕度(%) 平均皿蒸 發量(mm) 日照 時數 (小時) 最多 風向 平均 風速 (m/s) 平均有霧 日數(天) 1 月 12.8 34.7 73.9 94.1 123.4 NE 4.4 2.7 2 月 12.9 64.2 77.0 82.7 94.6 NE 4.3 3.2 3 月 15.1 89.7 79.9 104.9 92.6 NE 3.9 6.6 4 月 19.1 117.1 81.9 123.4 108.0 NE 3.4 7.8 5 月 23.1 143.1 83.0 140.9 137.2 NE 3.3 5.2 6 月 26.1 160.1 83.8 152.7 179.8 SW 3.4 1.4 7 月 28.2 132.3 82.0 187.7 244.2 SW 3.1 0.4 8 月 28.2 136.9 80.0 186.9 224.8 SW 3.1 0.3 9 月 26.8 108.6 80.1 175.0 185.2 NE 3.9 0.2

項目 平均 氣溫 (℃) 平均 降雨量 (mm) 平均相對 濕度(%) 平均皿蒸 發量(mm) 日照 時數 (小時) 最多 風向 平均 風速 (m/s) 平均有霧 日數(天) 10 月 23.5 33.7 73.8 167.2 183.7 NE 4.7 0.1 11 月 19.6 26.7 73.0 129.5 148.0 NE 4.7 0.8 12 月 15.5 23.8 73.9 108.1 146.2 NE 4.5 2.5 平均 20.9 89.2 78.5 137.8 155.7 NE 3.9 2.6 年總計 - 1,070.9 - 1,791 2,023 - - 33.8 資料來源：金門農業試驗所(民國 43 年~民國 92 年)，金門氣象站(民國 93 年)。 4、 爆炸災害(地雷與未爆彈爆炸災害) 金門縣居國家重要戰略位置，過去因兩岸軍事競爭、戰略需求及國土保衛政 策，全縣各島海岸線佈滿地雷，近年來，基於兩岸情勢和緩及地區旅遊業興盛， 金門縣政府及軍方已針對雷區進行清除，在清除過程中曾造兩名外籍技師死亡， 引起媒體報導並造成當地居民極大心理威脅，對當地觀光資源之開發影響甚鉅。 因戰略地位及時空背景不同，當地掃雷工作及軍方未爆彈處理，為當地政 府及軍方急需面對之防災議題，爆炸災害特性與一般人為災害特性有極大之差 異，因爆炸現場會產生火球、衝擊波、輻射、有毒氣體等，其對人員及設備產生 之衝擊，難以預防，災害一旦發生，往往會造成龐大的財產損失和人員傷亡。 5.疫災 2003 年 SARS 疾病的發生了，造成社會人心動盪不安，全國人民每天都處於 緊張不安之環境中，探討疾病來源，是由大陸地區先發生零星案例，經由兩岸人 民進出交流，並經由人為的傳染造成台灣人民恐慌，致使全國人民生命財產遭受 嚴重威脅。 金門與廈門現階段為小三通船隻進出主要路線，兩岸往來極為頻繁，大批台 商亦經此往來於台灣與大陸之間，金門之疫災防止更形重要。 疫災案例分析 動物蹄疫事件 1、發生時間：八十八年至八十九年。 2、發生地點：金門縣境內。 3、災情概述：八十八至八十九年間，金門縣境發現牛隻感染口蹄疫，經追查發 現部分牛隻經非法由大入進口並未實施檢疫，由於當地動物疫疫 情波及台灣本島，造成國內感染牛隻全面接受撲殺，影響農民生 計，並造成國家損失甚鉅。

3.3 連江縣災害特性分析

連江縣係由東引、西引、亮島、高登、大坵、小坵、北竿、南竿、西莒、東莒及附 近小島等三十餘個島嶼組，轄區海域面積廣闊，土地面績僅 29.6 平方公里，隨著都市 變遷，人口及產業紛紛集中，都市防災與公共安全的問題亟需防範，近年來地區災害問 題，因交通逐漸便利及工商旅遊業蓬勃發展，潛藏著不少危險因子的存在，有待進一步 分析探討。 連江縣由於縣治面積為全國最小且為海島型地區，災害類型與當地特色息息相關， 其地勢陡峭、地質單純而堅硬（大都為花崗岩），根據實地走訪調查，主要災害為颱風 豪雨、旱災、火災、海難、空難、爆炸事件(含軍方彈藥庫爆炸)、疾疫傳染病，針對連 江縣受影響較大的災害類型，分為氣象災害與人為災害二種，而洪患、地震、土石流及 毒害等一般縣市常見災害類型，由於對當地影響有限，故不在研究範圍內。 （一）連江縣天然災害分析 1、 颱風及豪雨 颱風、豪雨是臺灣地區重大天然災害成因之一，據統計自 1961 年至 1985 年 間，台灣地區平均每年氣象災害之損失約為 98 億元，這損失主要皆是由於每年 七至十月之颱風(佔 70％)及五、六月之豪雨(約佔 26％)所造成，由於臺灣地處 西太平洋亞熱帶地區，受北太平洋西部及中國南海地區生成的颱風影響最多也最 大，由於颱風行經的路徑不同，也會造成各地不同的影響，再加上臺灣位於颱風 之要衝，強烈的風勢挾帶大量的雨水直撲臺灣地區，往往會發生嚴重的後果。 西太平洋所形成之颱風，侵襲馬祖之颱風平均每年約有三至五次之多，因此 颱風為本縣最常發生之天然災害之一，每年在四月下旬至十一月下旬均有受颱風 侵襲之可能，尤其以七、八、九等三個月颱風侵襲的機率最大。 連江縣位處台灣海峽以北，島域綿延且分散，若值颱風過境挾帶強風豪雨， 常造成全島路樹、路燈傾倒，用戶電力中斷，若又適逢海水滿潮之際，便易因海 水漲潮而漫溢沿海低窪地區，由於馬祖群島多丘陵且地形陡峭，形成天然之排水 地勢，水災並不嚴重，但部分山谷地區排水不佳，仍會造成輕微水災。而島際交 通大多靠船舶運送，且港口停泊船隻若未固定妥善，船隻常因颱風來襲而造成船 隻翻覆及人員傷亡。 風災案例分析 艾利颱風 1、發生時間：九十三年八月二十六日。 2、災害原因：強風豪雨。 3、災情概述：艾利颱風帶來強勁風浪，海上交通停駛，境內主要道路路樹及路 燈傾倒折斷，道路滿目瘡痍，路過車輛險象環生。 蘭寧颱風

1、發生時間：九十三年八月十三日。 2、災害原因：風浪過大。 3、災情概述：因風浪過大，光華一三一九三號兩噸漁船，於夫人村澳口，發生 翻覆沉沒意外所幸並無人員傷亡。 桃芝颱風 1、發生時間：九十年七月二十九日。 2、災害原因：強風豪雨。 3、災情概述：豐沛雨量，造成東引鄉燕秀農地淹水，農產品全數泡水，農民損 失慘重；因豪雨大量沖刷造成西莒島田澳部分道路土石流失及擋 牆崩坍。 奇比颱風 1、發生時間：九十年六月二十四日。 2、災害原因：強風豪雨。 3、災情概述：強風豪雨造成馬祖地區六百二十二戶用戶停電，二十餘處的電線 桿傾倒。 水災案例分析： 福澳碼頭嚴重淹水 1、發生時間：九十三年九月二十九日。 2、災害原因：海水倒灌 3、災情概述：中秋夜大潮海水倒灌，造成福澳碼頭水位高於岸邊。引起碼頭岸 邊積水嚴重，路面全數淹沒。 福安瓦斯行淹水 1、發生時間：九十三年九月十日。 2、災害原因：豪雨及排水不良。 3、災情概述：豪雨引起邊坡土石鬆動，大量土石流失，造成廠內水溝泥沙嚴重 淤積，無法即時排水致使瓦斯機房全數淹水，因機器泡水無法即 時供應瓦斯，居民生活影響甚巨。 介壽商場部分商家淹水 1、發生時間：九十一年六月二十六日。 2、災害原因：雷陣雨導致排水不良。 3、災情概述：雨水溢流進入介壽商場的商家，共有十多戶的商家淹水，損失慘 重。 2、 旱災 連江縣由馬祖群島構成，其地形狹小多山，雨水大多逕流入海，年降雨量僅 約一千公厘，集中於三至九月，分布不均，常呈現冬旱狀態。當梅雨不顯或颱風 未帶來足量雨水時，則全縣嚴重缺水，因此乾旱為馬祖地區常發生之氣象災害之

一，除了民生用水時有不足現象，另外也徒增了火災時消防用水不足的困擾。 目前連江縣計有南竿勝利、儲水沃、津沙、秋桂山、清水、珠螺、褔澳、自 強及新建中后沃等水庫；北竿有坂里、中興、午沙、橋仔等水庫；莒光計有菜浦 澳、樂道澳、褔正、猛澳等水庫、東引計有紫澳、東湧、中央等水庫及各地區之 井水、蓄水池等儲水與各鄉之海水淡化廠設施，表 3-8 為連江縣現有水利設施（截 至九十四年四月）。 表 3-8 連江縣現有水利設施統計表 水(湖)庫 水壩 項目 座數 蓄水量 座數 蓄水量 總計 16 509,527 2 37,190 南竿鄉 5 323,008 2 37,190 北竿鄉 4 134,025 - - 莒光鄉 4 43,814 - - 東引鄉 3 86,820 - - 資料來源：連江縣政府資料整理 （二）連江縣人為災害分析 1、 火災 台灣全縣市在 93 年 1-5 月火災事故計共發生 3,100 次，每萬人火災發生率 為 1.4 次，每十萬人火災事故死傷人數 1.3 人。火災類別以建築物火災占 47.8 ％最多，發生原因以電器設備走火比例最高，菸蒂起火次之，人為縱火再次之， 而連江縣過去發生火災次數共 21 次，每萬人口火災發生率高達 23.7 次，居全國 之冠。如表 3-9 為內政部統計處於九十三年一至五月公佈的統計資料，包括了縣 市別火災事故及消防人力統計。

表 3-9 縣市別火災事故及消防人力統計 火　災 發生率 (0/000) 每十萬人火 災死傷人數

合計

消防

人員

民間

人力

臺閩地區

3,100 1.37 301 1.33 9,130 37,607 20.68 4.04 16.64

臺北縣

448 1.22 75 2.04 883 3,199 11.10 2.40 8.70

宜蘭縣

133 2.87 2 0.43 142 957 23.72 3.07 20.66

桃園縣

182 1.00 31 1.70 635 1,621 12.38 3.49 8.90

新竹縣

260 5.64 5 1.09 218 862 23.51 4.75 18.77

苗栗縣

47 0.84 10 1.78 214 849 18.95 3.82 15.14

臺中縣

28 0.18 8 0.53 384 1,878 14.88 2.53 12.35

彰化縣

90 0.68 29 2.20 404 2,958 25.54 3.07 22.47

南投縣

307 5.69 11 2.04 272 4,219 83.11 5.03 78.07

雲林縣

73 0.99 6 0.81 283 1,206 20.11 3.82 16.29

嘉義縣

42 0.75 5 0.89 344 1,749 37.35 6.14 31.21

臺南縣

118 1.07 13 1.18 393 1,922 20.92 3.55 17.36

高雄縣

82 0.66 16 1.29 469 2,703 25.63 3.79 21.84

屏東縣

177 1.96 6 0.66 303 1,622 21.30 3.35 17.95

臺東縣

91 3.76 1 0.41 150 929 44.43 6.18 38.26

花蓮縣

34 0.97 1 0.29 132 1,249 39.33 3.76 35.57

澎湖縣

72 7.82 4 4.35 160 441 65.15 17.34 47.80

基隆市

85 2.17 8 2.04 186 1,242 36.41 4.74 31.66

新竹市

50 1.30 4 1.04 179 857 27.06 4.67 22.38

臺中市

40 0.40 8 0.79 328 695 10.13 3.25 6.89

嘉義市

179 6.63 7 2.59 187 699 32.86 6.94 25.93

臺南市

86 1.15 11 1.47 283 2,082 31.55 3.78 27.77

四港區

9 - 1 - 144 553 -

-臺北市

236 0.90 24 0.91 1,480 1,491 11.31 5.63 5.68

高雄市

142 0.94 14 0.93 598 977 10.43 3.96 6.47

金門縣

14 2.28 1 1.63 55 292 56.90 9.02 47.88

連江縣

21 23.70 - - 15 355 420.17 17.03 403.13

特殊地區

54 - - - - -資料來源：本 部消防署。 說　　明：1.特殊場所包括交通部民航局所屬航空站、國科會所屬科學工業區、國防部所屬國軍事營區、 　　　　　 經濟部所屬國營事業單位、內政部營建署所屬國家公園等。 　　　　　2.四港區包括基隆、臺中、高雄及花蓮港。 　　　　　3.火災發生率係指平均每萬人口火災發生次數。 　　　　　4.臺閩地區消防人力包括消防署280人及空消隊9人。 　　　　　5.消防人力不含消防替代役。 　　　　　6.民間消防人力包括義消、鳳凰志工、睦鄰救援隊、民間特種搜救隊及緊急救援隊。 附　　註：(1)消防人力、義消人數係指92年底數，其餘民間人力為93年4月底調查資料。

消防

人員

(1)

地區別

火災

次數

平均每萬人消防人力(1)

死傷

人數

民間消防

人力(1)

資料來源：內政部統計處 連江縣人口大都集中在南竿鄉，其住宅開發能量漸增，都市集合住宅社區的 形成，民眾往往缺乏相關的消防認知及火源管制的疏失，且滅火設備不足，加上 平坦建築用地不多，故建物較為集中於山谷可開發區段或山坡地段，衍伸問題除

了房屋高密度集中、設計防火巷太小甚至完全沒有，還有交通道路擁擠及部份村 落地處偏遠，水源嚴重不足，造成消防人員進出救災不易，容易造成火災擴大及 延燒的可能。 房屋緊鄰且無防火巷觀念（南竿鄉介壽村） 巷道狹小使消防人員進出困難 火災案例分析 馬港大火事件 1、發生時間：九十二年十月十五日。 2、災害原因：電器設備走火。 3、災情概述：南竿馬祖村 72 號，四時二十分發生火災，火災現場一至三樓全毀， 並波及至兩側民房，造成四人死亡，財物損失約新台幣七百五十 萬元。

2、 海（船）難 連江縣四面臨海，對外主要交通為海運，無論與台灣本島往來、縣內各島際 間之運輸及兩岸小三通物資及人員通返，均以船隻為交通工具，因自然環境使 然，船難及海難事件為當地特殊之人為災害類型，海難以船舶發生故障、沉沒、 擱淺、碰撞、失火、爆炸或其他有關船舶、貨載、船員或旅客之非常事故者。連 江縣周邊海域常因颱風盛行期間或冬季東北季風時期，海面上強風常造成高達 一、二十公尺巨浪，該等巨浪會造成海上航行及作業船隻發生斷纜、失錨漂流、 觸礁、破損進水、顛覆沉沒及待援等海難事故，另近年來，地區發展觀光事業， 赴地區旅遊及海釣休閒人數漸趨增加，有關釣客落海事件也成為當地較為常見的 海上意外事故。 海（船）難案例分析 釣客落海事件 1、發生時間：九十一年十二月二十日。 2、災害地點：東引海域 3、災情統計：老鼠沙東北方一處叫做「倒影」的釣點，因風浪過大，釣客不慎 被一波大浪襲捲入海中，造成一死、一失蹤和一輕傷的不幸事件。 漁船觸礁翻覆事件 1、發生時間：九十二年六月八日。 2、發生地點：高登海域。 3、災情概述：大陸漁船於高登島附近海域不慎觸礁，船上共四名船員落水，其 中人雖經搶救送醫，惟到院時已無生命跡象。 漁船遭貨輪撞擊沈沒事件 1、發生時間：九十五年二月九日。 2、發生地點：高登海域。 3、災情概述：高登海域附近貨輪行進間撞擊大陸鐵殼漁船，造成漁船翻覆沈沒， 八人失蹤。 3、 空難 連江縣與台灣本島之間的主要交通工具，即為國內航班之小型飛機，當地設 有南竿與北竿二座機場，由於馬祖群島地勢起伏較大，且天候變化較大，常影響 飛機起降安全，過去發生之二次嚴重空難事件，均因地形及天候因素造成，鑑於 災難之發生，縣政府於前幾年剷平部份影響飛機起降之山頭，故飛行安全稍有好 轉，但空難事件若不幸發生除了造成人民與財產的重大傷亡，也將對民眾的心理 造成極大的恐慌，故不可不謹慎面對。 空難案例分析: 北竿國華航空空難