職權 職權 職權
「國道東部公路蘇澳花蓮段環境影響差異分析暨環境現況差異分析及對策 檢討報告」專案小組第 1 次審查會中，第六屆環評委員詹順貴律師提出環評大會 應有權依行政程序法第 122 條或第 123 條廢止蘇花高初審有條件通過之審查結 論，後將此點做成會議結論之附帶建議，送交環保署法規會加以認定。
86 同註 89，附 8-2 至 8-3 頁。
87 見環保署環評審查委員會第 166 次會議紀錄。
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「環評案件審理過程中環評案件審理過程中環評案件審理過程中環評案件審理過程中，，，行政院或環保團體，行政院或環保團體行政院或環保團體、行政院或環保團體、、當地居民等各界皆可表、當地居民等各界皆可表當地居民等各界皆可表當地居民等各界皆可表 達意見
達意見達意見
達意見，，，惟環評審理皆由委員會專業獨立審查後議決，惟環評審理皆由委員會專業獨立審查後議決惟環評審理皆由委員會專業獨立審查後議決惟環評審理皆由委員會專業獨立審查後議決，，，，並未受其他機關管並未受其他機關管並未受其他機關管並未受其他機關管 轄指揮轄指揮轄指揮
轄指揮。。。…本案既經多方專家之參與。 本案既經多方專家之參與本案既經多方專家之參與本案既經多方專家之參與，，，，經過縝密之程序嚴加審查經過縝密之程序嚴加審查經過縝密之程序嚴加審查經過縝密之程序嚴加審查，，，，並依法並依法並依法並依法 作出結論
作出結論 作出結論
作出結論，，，，既無違法之情事既無違法之情事既無違法之情事既無違法之情事，，，，即不宜再由司法單位作事即不宜再由司法單位作事即不宜再由司法單位作事即不宜再由司法單位作事後之審查後之審查後之審查後之審查。」。」。」。」
環保署法規會前開認定，認為環評結論之行政處分效力在經環保署公告後才 生效，進而推論環評委員會僅為環保署內部單位，所做成審查結論為參考意見，
環保署僅係在過程中因其專業而予以尊重，本研究對此採否定見解，原因如下述。
按「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程」第二條：「行政 院環境保護署環境影響評估審查委員會（以下簡稱本會）任務如下：一、 關於 目的事業主管機關轉送環境影響說明書或環境影響評估報告書初稿、環境影響差 異分析報告或變更內容對照表之審查審查審查審查。二、 關於環境現況差異分析及對策檢討 報告、環境影響調查報告書及其因應對策之審查審查審查審查。三、 關於有影響環境之虞之 政府政策環境影響評估事項之審查審查審查審查。四、 依環境影響評估審查結論要求開發單 位另行提報書件之審查審查審查審查。」
綜上可知環評委員會之任務為實質「審查」開發行為，而非僅給予建議，同 時該規程規定環保署長與副署長為委員會當然委員，按同規程中第九條表決之規 定，可發現制度設計上如環保署長與副署長對於個案審理上也皆僅有一票，且需 透過正當表決程序，而不具實質否定環評審查結論之權能，因此本研究認為雖需 環保署進行環評審查結論公告，且如環評法第七條二項指出，環保署應於收到開 發單位所提環評報告後五十日內作成審查結論並加以公告，若環評委員會已經作 出審查結論，法律又規定法定期間五十天內必須公告，環保署並不具備其所謂不 公告而使其失效（無效）之裁量權限。
另關於環評結論行政處分效力發生時點，按環評法第十四條前段規定：「目 的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開 發行為之許可，其經許可者，無效。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業 主管機關不得為開發行為之許可。」及十六條規定：「已通過之環境影響說明書 或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」因 此本研究認為當環評委員會正式對於個案做出環評結論時，行政處分之效力已經 發生，因已對相對人及目的事業主管機關發生拘束力，如經否決，目的事業主管 機關便不得核發開發許可，如經通過，即不能再變更開發行為內容，且若未依結 論執行，則按第十八條與第二十三條可能將面臨刑責。非如環保署法規會分析，
環評審查結論須待合法公告後始產生對外效力，
法院實務判決中亦肯認本研究之分析內容，過去曾有法院認定環評審查結論 為行政機關在實施行政程序之過程中以達成實體裁決為目的之相關程序行為（內 部行為），非終局裁決，開發行為最終准駁之權限仍在目的事業主管機關91。惟 該判決最後經最高行政法院裁定該環評結論因附有確保環境品質或是有毒物質
91 見高雄高等法院 90 年訴字第 1869 號、1904 號判決。
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之防治與監測等十八項條件，難謂不具有法律效果，而認為第一階段環評審查結 論係屬行政處分92。
本研究分析本案中環保署之所以採取以上解釋，乃為了避免環評委員於大會 上提案依行政程序法 122 條及 123 條直接對過去蘇花高環評有條件通過之結論進 行廢止，藉由將環評會定性為內部單位無法為行政處分，而擴大環保署身為環評 主管機關的權限，否定環評會實質審查之功能。
第七節 第七節 第七節
第七節 小結 小結 小結 小結
本章以蘇花高速公路環評審查過程所面臨程序及實質問題加以分析，由程序 面，環保署身為主管機關卻可透過片面以臨時動議決議此國家重要開發行為、修 改審查辦法及增訂旁聽規則限制委員審查次數及民眾參與程度、對於立法委員未 落實利益迴避、甚至由會議主席代替開發單位提出折衷方案遊說環評委員，已明 顯逾越環保署本身以推動環評維護環境保護之法定職能及中立角色，減弱環評會 審查之獨立性。
實體審查上開發單位於環說書中過份誇大蘇花高經濟效益及交通流量，所選 用假設條件或計算之模式皆有明顯不合理或錯誤，於溫室氣體排放議題則出現切 割分析以降低影響之論述，此結論亦呼應本研究第參、肆章中受訪環評委員普遍 對於環說書認為具有既定立場而分析上不具可信度。由開發單位對於所受影響之 原住民族為依法得其同意，亦可發現於政府重大開發政策上，對於弱勢文化保護 極度欠缺，突顯現行環評制度中完全以「專業」為考量之盲點。
本章中亦分析蘇花高變更設計之疑義，環保署再度於此認定上做出偏向開發 單位之解釋，而開發單位本欲以其踐行之政策環評作為上位指導整體東部路廊之 分析，卻因研究結果發現蘇花高將產生嚴重破壞環境的影響，其所假設建議興建 蘇花高的情境，亦因配套措施不足而無法達成，改以抽象的「社會公義」為由，
仍執意繼續推行該開發行為，最後以上二爭點，皆為環評大會所否決，退回開發 單位，亦突顯環保署與環評委員會的衝突性，甚至讓環保署傾向以各種方式弱化 環評會之權能，希望回到由環保署享有最後的環評決定權。
本章第一節研究目的曾對照傳統對於司法上判斷餘地之解釋，對於環境影響 評估等事涉如「環保」之專業事務，且具有專業及獨立行使職權之成員合議機構 作成決議之程序，給予較低之審查密度，司法不主動干預。但如本章實證研究所 觀察，雖環保的確具有高度複雜性，但於現行的環評審查客觀環境中，開發單位 具有絕對的研究資源（如本案中歷次的環說書調查報告），主導全環評程序中唯 一法定研究報告書「環說書」之撰寫，分析上卻多有偏頗（如蘇花高案中根本性 的經濟效益及交通流量高估），而環評委員不一定有能力全部察覺（主導審查之 環評委員中亦從未有過經濟學家或產業發展專家，一般委員亦無專業質疑開發單 位計算之假設），另在程序上環保署角色不中立，亦可能協助開發單位以各種方
92 見最高行政法院 92 年裁字第 519 號裁定
式推動開發（於本案中介入議事、透過各種法規命令解釋做出對開發單位有利認 定等），由於此實證上發現，法院在審查此等環評案件爭議時，不應單以其所涉 議題及決策組織便以判斷餘地交由主管機關判斷。
實務上法院亦有判決呼應上述結論，於「雲林焚化爐建造案」中，法院以被 告機關於環評審查時，未慮及林內淨水廠距離係爭開發基地僅一公里之重要事 實，而認定環評審查結論具有「出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊」之判斷瑕疵
93。 另如「台中中部科學園區七星農場基地環境影響評估爭議案」94中，法院以 環說書審查結論規定若該園區對於居民健康有長期不利影響，開發單位即無條件 撤銷本開發，但於環說書中卻未針對環評委員中唯一具有健康危險評估專業委員 之質疑提出回應，構成未考量相關因素之裁量濫用，其審查結論未充分考量相關 事項，亦存在「出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊」之判斷瑕疵，應予撤銷。
此二判決與本研究實證調查後之方向相符，惟以上二判決於本研究進行中，
此二判決與本研究實證調查後之方向相符，惟以上二判決於本研究進行中，