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第五章、 研究發現與建議

第一節、 研究發現

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第五章、研究發現與建議

首先,本研究初步探究臺北市政府推動公共住宅過程面臨到那些課題;基此,

政府採取那些一般性對策加以因應;再則,分析華興段公共住宅周邊居民反對與 抗拒興建公共住宅理由原因為何;對此,臺北市政府實施那些特定性對策,以降 低當地居民反對與抗拒程度,化解當地居民對於公宅的疑慮;另外,針對政府所 採取對策有那些需要調整或加以採納,才能有效降低周邊居民反對與抗拒程度,

消除民眾對於公宅的疑慮,以利化解公共住宅鄰避情結。本章總共分為三節,第 一節研究發現將針對研究問題進行整體總結;第二節則依據研究發現提出具體的 政策建議;第三節則說明本研究之研究之研究限制以及後續研究建議。

第一節、研究發現

本節重點在於整合歸納第四章的分析與討論,針對文獻檢閱所提及學理內容 與訪談資料彼此相互檢視與對照,首要針對臺灣可負擔住宅的推動作論述,以探 知中央政府及臺北市政府所推動公共住宅之重要性;同時釐清為何地方上民眾對 公共住宅會產生認知落差或想法上的誤置;其次則回答本研究所提出的三個主要 研究問題,本研究發現如下:

壹、臺灣可負擔住宅政策之發展

首先,根據第二章文獻檢閱可以發現,臺灣可負擔住宅政策發展已有一定的 發展歷程,然於住宅法實施之前,政府對於住宅政策發展無既定的主要政策方針,

多數情形之下乃政府為了因應不同時空背景而直接興辦之住宅,例如整建住宅、

平價住宅、出租或出售國宅,此類型之住宅性質屬於照顧社會或經濟弱勢者皆屬 可負擔住宅,惟早期政府以推動出售國民住宅作為主要的可負擔住宅政策,照顧 對象屬於有能力購屋的之社會階層,然針對社會與經濟弱勢所興辦之平價住宅、

出租國宅則長期未受到重視,致弱勢居住問題未能有效加以解決。

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再則,由於我國以「住者有其屋」為長期主要住宅政策思維,不論是住宅需 求或住宅問題長期仰賴市場機制解決,且政府所興辦之住宅多以出售為主,欠缺 住宅社會化的思維,其中最為具體明確且政策執行期間最長就是出售國宅;此外,

伴隨著臺灣邁入經濟自由化與國際化,政府對於住宅政策思維更加仰賴市場機制,

尋求多元管道解決住宅問題,尤其 1980 年代之後民主化潮流之下選舉壓力及 1990 年之後資產階級的興起,許多財團介入房地產買賣及操作,政府為了穩固 政權而與房地產開發商相互結合,此時期住宅政策主要目標在於確保住宅市場有 足夠的消費者以振興房市,所以房貸補貼成為 1990 年代後主要住宅政策;至於 社會與經濟弱勢居住問題則較少受到重視、缺乏具社會性質的可負擔住宅計畫。

另外,伴隨著2005 年房價再次飆漲及 2008 年金融海嘯出現,臺灣都會區房 地產價格來到最高點,連帶造成當前主要住宅問題為經濟與社會弱勢無經濟能力 購買或貸款自建住宅,甚至難以承租到對於其而言屬於合適或經濟上能夠負擔得 起的住宅;而過去國宅政策不僅未達到抑制房價之政策目標,同時更產生許多土 地、都市發展、政策執行等問題。

此外,更重要的是伴隨著臺灣隨著政治、經濟、社會結構變遷以及都市化過 程形成人口集中於都會區,導致區域發展不均衡,進而導致都會區高房價問題、

高空屋率等扭曲居住結構,住宅商品化的問題日益嚴重,導致城市中產生相當嚴 重居住問題且弱勢群體居住基本權無法有效獲得保障,形成居住不正義的現象,

引發相當大的民怨,而公共住宅的討論便於此社會脈絡之下所產生。

直至住宅法通過之後,將只租不售之公共住宅明文列於法條之中,並且賦予 其法源依據,使得「住者適其屋」成為主要政策目標,並且致力於提升居住品質,

基此,住宅政策將從以「國民住宅」取得住宅所有權之思維轉變為「公共住宅」

以使用為主之租用型態,讓國人皆可居住於合適的住宅,並且將公共住宅資源投 入照顧社會與經濟層面的弱勢群體,以保障其居住權益,形成傳統國民住宅過渡 轉型為公共住宅趨勢;然由於臺灣推動公共住宅興辦經驗缺乏以及過去所興辦住

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宅的存有不佳的經驗、相關配討制度尚未完備,導致推動公共住宅過程之中面對 許多挑戰與限制。

然而近期有鑑於都會區高房價,出現嚴重居住問題以及大量急迫地居住需求,

為了有效回應社會運動所提出訴求以及解決都會區多數人與弱勢買不起或租不 起的居住問題,臺北市政府積極提出4 年 2 萬戶只租不售的公共住宅計畫,然由 於公共住宅政策推動仍屬於起步階段,因此面臨到不少的課題與挑戰,本研究針 對臺北市政府推動公共住宅過程所面臨到課題,經訪談資料彙整與分析,本研究 發現如下所述:

貳、臺北市公共住宅的推動面臨到之課題

由於臺灣的公共住宅的出現是從高房價問題而來,且公共住宅被當成住宅議 題在做處理,把公共住宅蓋出來就是解決部分群體的居住問題,與國外將公共住 宅是以都市計畫、城市發展角度進行選址設置並且作為都市計畫裡必要的公共基 礎設施有所不同。而隨著臺灣房價所得比逐年攀升、高房價成為民怨之首,尤其 是大臺北都會區更為明顯,因此臺北市政府推動公共住宅過程為了快速增加公共 住宅的存量,因此採取公有土地興建公共住宅,然必須面對的課題就是「土地取 得不易」,且此種單點開發方式與都市計畫其實是脫鉤的,公宅基地位置並非透 過都市計畫非常理性的分析之下的結果,所以容易受限於那邊有土地那邊就蓋,

且這些公有土地分布不均,導致公宅量體過度集中於特定區域,而引發當地附近 社區居民表示反對及有所疑慮。

另外,公共住宅的推動過程所面對到課題就是「民眾對公共住宅認識不足」, 且民眾對早期政府所興辦之「可負擔住宅存有刻板印象」,而將此印象投射於公 共住宅身上,擔憂公共住宅人口入住會影響社區環境,進而「擔憂公共住宅會衝 擊周邊房價」,造成自身房地產價值受影響;此外,由於公共住宅的推動受限於 人力、行政作業、時間期程等各種因素上的限制,導致與公宅周邊社區之社會溝 通不足,導致地方上居民無法接受政府的溝通;上述因素導致公共住宅推動過程

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屢次面臨公宅基地周邊社區居民的反彈與抗拒,而導致政策推動過程困難度大為 增加。

然而民眾為何對政府興辦之住宅存有刻板印象,致產生民眾與政府對公共住 宅產生認知之間的差距、存在想法上的誤置,就「國民住宅」而言,其本身「建 築本身造價成本低」,導致存在「建築品質普遍不佳」問題,尤其更重要的是早 期所興建的國民住宅「尚未出現公寓大廈管理條例」,未有具體法明文規定住戶 必須加強維護其所居住環境,以提升居住品質,且缺乏自主成立「管理委員會」, 導致缺乏有效管理維護及較為髒亂的生活環境;而於「平價住宅」面向,則受限 於早期政府思維採集居管理,進而導致弱勢集中而無法脫貧的現象,進而產生環 境與社會問題且管理維護品質也不佳;至於「整建住宅」方面,則是隨著「民眾 生活型態的轉變,開始重視居住生活品質」之後,早期所規劃的住宅單元已經無 法因應現代社會及生活起居,因此會認為居住空間過於狹小,另外由於整建住宅

「居住空間過於狹小而產生違建或違規使用的問題」,同時也影響居住品質不佳,

連帶造成生活環境品質不佳。

政府早期所興辦之住宅,不論是國民住宅、平價住宅、整建住宅隨著時間地 推移各自皆有其相對應面對到的課題,且這些課題皆與早期住宅政策發展脈絡有 所關連性、環環相扣,惟此種住宅政策的推展民眾其實無從知悉,也無從瞭解為 何早期政府所興辦之住宅為何會產生許多問題,僅能從外表上發現這些既有的問 題,因此產生負面的觀感與認知,久而形成刻板印象,因此就會導致對公宅產生 認知上的差距,認為政府又要來蓋早期平宅或國宅,此乃地方上反對興建公共住 宅其中最為重要理由之一,也是本研究藉由深度訪談法所獲取的重要發現。

此外,由於高房價現象於臺北市情形最為嚴重,導致中產階級與多數一般人 無力負擔;同時弱勢群體不易承租到合適的房屋,因此城市居住問題成為必須積 極解決重要課題,為了落實居住正義,臺北市政府公共住宅的推動有其時間上的 急迫性;另外,更重要的是當今公共住宅興建目的在於調節住宅市場,藉由增加

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公共住宅的存量對周圍房價產生一定影響,避免市場投機炒作以有效抑制房價飆 漲,以矯正高房價之下形成扭曲居住結構,藉由公共住宅讓青年或一般負擔不起 高房價民眾能重新回到城市裡居住,創造毗鄰而居的小型生活圈及多核心都市發 展,以減少都會區居大不易而致通勤浪費而衍生出都市蔓延的現象。然而此種立

公共住宅的存量對周圍房價產生一定影響,避免市場投機炒作以有效抑制房價飆 漲,以矯正高房價之下形成扭曲居住結構,藉由公共住宅讓青年或一般負擔不起 高房價民眾能重新回到城市裡居住,創造毗鄰而居的小型生活圈及多核心都市發 展,以減少都會區居大不易而致通勤浪費而衍生出都市蔓延的現象。然而此種立