臺北市公共住宅政策推動與挑戰- 以文山區華興段公共住宅基地為例

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 臺北市公共住宅政策推動與挑戰以文山區華興段公共住宅基地為例政治. 立. 大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 指導教授：張 e n g c鎧h i如U 博士研究生：詹博堯撰. 中華民國一○八年一月. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(2) 謝誌記得 2015 那一年非常開心，我終於在研究所考試考上心中的第一志願，政大公行系，心中充滿期待踏上了臺北唸書，碩一第一學期就感受到紮實專業的訓練，專業領域課題搭配英文 paper，上課過程要求導讀及最後的期末報告真的讓我有所震撼。謝謝昱明在研究所期間，教了我當研究生的生存法則，讓我不在迷失於 paper 之中，能掌握 paper 精髓，同時也讓我認識許多學弟妹與學長姊、認識政大的環境，更難忘謝謝你在我心情不好的時候陪我出來喝喝聊聊，設法開導我，領悟許. 政治大事情，讓我能很快步上軌道，迅速掌握寫論文的步調。立. 多人生更多事情，更重的是謝謝你在我論文起步階段的時候，提點我很多重要的. ‧ 國. 學. 謝謝文峰在研究所期間不厭其煩願意幫助我很多事情，從碩一開始的統計課，謝謝你有耐心教會我統計軟體，讓我會寫作業，謝謝你在我寫論文的時候提醒我. ‧. sit. Nat. 偶爾也通知我有飯局，讓我能跟班上其他同學能有互動。. y. 許多很重要的事情，更重要的是謝謝你跟我一起吃遍了學校附近的餐廳而無遺憾，. al. er. io. 謝謝佰弦在我壓力大的時候願意聽我訴苦，並且提供很多很有效的建議，讓. v. n. 我能在短時間內重新振作、勇敢面對現實的挑戰，讓我知道人生的路還很長人生、. Ch. engchi. i n U. 其實人生可以過得很多元、很多事情可以用不同態度面對而非鑽牛角尖。謝謝佳彣在研究所期間陪我一起去聽研討會、一起去修課，讓我在研究所期間有伴不孤單，謝謝你願意平常陪我聊聊、在學校跑操場運動、到處吃吃晃晃，走遍臺北許多地方，讓我在研究所期間過得很開心。另外，也要謝謝苡修、亦韜、丞堯、哲丞、維茜、家右、冠瑩、鈺昕、翔發、筱珊、姿穎、羽薇、婷虹、相瑜、容辰、庭安、偲瑋、奕宏、建宗、濬誠、家瑋、凱斌等同學還有其他學長姐及學弟妹在研究所期間相互幫忙與照顧。另外也要感謝公行系的怡瑩學姊、漢琪學姊照顧。. I. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(3) 歷經 7 個學期終於完成了學業，終於到了踏出校門的時刻，即將邁入人生新的階段，內心其實充滿很多的感謝。非常感謝鎧如老師細心與耐心的指導，從一開始寫出論文計畫書到最後的口試，謝謝老師指導我寫論文過程應該要注意的方向、內容細節、用詞等，尤其更無法忘記得是修改資料分析過程，謝謝老師嚴謹的要求與叮嚀，最後讓整篇論文能變得更好，同時也訓練我的邏輯思考還有學術文章陳述語句的要領還有一些其他重要法則，讓我在研究所期間真的有學到很多重要的東西，真的很謝謝老師您。讓我從不太會寫論文到最後終於完成一整篇論文，當下其實真的很感動，但. 治政大氣，讓我知道要熬過去、要給自己信心，也要謝謝老師願意在每次 meeting 時候立. 更重要的是過程之中每當遇到困難與瓶頸時，老師時常給予我相當多的鼓勵與打. 願意聽我訴苦、聽我心裡面的疑惑，讓我更有動力繼續寫完整本論文，所以真的. ‧ 國. 學. 很感謝鎧如老師。. ‧. 感謝國榮老師、建宏老師擔任我的口試委員，給了非常多的寶貴的指導與專. y. Nat. 業的建議，讓我的論文內容更更臻完善。尤其在政大求學期間非常喜歡上國榮老. er. io. sit. 師的課，不僅在課堂提出對於公共政策的專業觀點，也對於人生其他重要決定與生活態度提出看法，讓我每次上完課有如茅塞頓開，更有動力持續精進自己課業. n. al. 並且努力充實過著每一天。. Ch. engchi. i n U. v. 自從論文研究的對象定下的開始，我就知道這是一個非常長久的路途要走，回想起之前研究起步階段，為了設法讓自己更能瞭解公共住宅，每天就像洗腦式的看了許多公共住宅相關影片、網站、文章、雜誌、書籍，針對「公共住宅鄰避」領域相關國內資料幾乎可說是全部閱覽過，在寫論文期間每天勤跑社資中心、圖書館的日子真的好累，尤其是英文期刊或書本，拿到之後就仔細翻閱研讀，拿到中文文獻更是不能放過仔細詳讀；另外也到實地到當地觀察、跟著其他堂課的人一起到區公所參加座談會、實際到公共住宅走訪、實際參與臺北市政府都發局所舉辦的公聽會與說明會、參加公共住宅的展覽、參加公民團體所舉辦的公共住宅. II. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(4) 的講座等，除了讓自己對於公共住宅的領域更投入之外，也積極找到之後的訪談對象，這一路上雖然辛苦，也有一段時間懷疑自己是否能夠撐得過去，但一路上我告訴自己，一定要做出和別人不一樣的東西、要讓自己做的研究更有價值與更有水準、希望讓自己也要像個都市計畫、建築、地政領域的學生一樣對於一些專業相關知識能有基本瞭解，想到這些心中覺得值得、拚了命也要繼續完成這個論文。在訪談過程漫長途中，很幸運的也很感謝這些受訪者願意將他們專業知識、事情來龍去脈、經驗、甚至是內幕分享給我，除了讓我後續研究分析很順利之外，. 政治大. 也讓我認識與接觸到不同的領域而有更多想法，甚至給予我肯定與鼓勵，讓我更有自信繼續完成論文。. 立. 最重要的就是要感謝就是我的家人，萬分感謝父母親對我長年的栽培，家人. ‧ 國. 學. 是我寫論文過程之中最大的支柱，謝謝父母親這段期間對我的包容與鼓勵，支持. ‧. 我這段期間拿到碩士學歷，讓我沒有後顧之憂，另外還要感謝弟弟一路走來的陪. y. sit. io. er. 常開心。. Nat. 伴、協助我處理大小事務、時常給予打氣，讓我在做論文過程之中生活能過得非. 最後，謝謝每一位曾經關心我、幫助我的好朋友，謝謝你們的陪伴與沿路走. al. n. v i n 3 年多時間內順利完成學業，也祝褔你們未來能身體健 Ch engchi U. 來的相挺，讓我能在這康、萬事如意。. 2019 初春詹博堯謹致. III. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(5) 摘. 要. 高房價現象導致都會區面臨相當嚴重居住問題，對此近期臺北市政府採公有土地直接興建方式以快速增加公共住宅之存量，惟政策於地方上實際規劃執行過程卻面臨周邊附近居民反彈與排斥，以華興段公共住宅基地為例，當地多數居民反對與抗拒興建公共住宅，致增加政策推動的困難度；因此，本研究探究居民反對興建公共住宅理由為何，而針對華興段公共住宅及臺北市各處公共住宅的推動過程面臨周邊居民反彈與抗爭，臺北市政府目前於運用那些對策設法降低居民反對與抗拒程度、釐清民眾對於公共住宅的疑慮；此外，針對華興段公共住宅及臺. 政治大有效緩解周邊社區反對興建公共住宅的阻力，進而化解公共住宅鄰避情結。立. 北市各處公共住宅的推動過程面對鄰避情結現象，仍應採取或調整那些對策才能. ‧ 國. 學. 本研究針對「文山區華興段公共住宅計畫」相關的政策利害關係人進行深度訪談，包括行政機關之公務人員、市議員、專家學者、公民團體、地方民選公職. ‧. 人員、房仲業者，探討居民反對興建公共住宅的原因、化解公共住宅鄰避之對策，. sit. y. Nat. 以多元角度檢視「產生公共鄰避情結的因素」及「公共住宅鄰避情結之因應對策」，. al. er. io. 並且與文獻檢閱的內容交互印證。. v. n. 根據文獻檢閱及訪談結果，本研究發現公共住宅的推動過程面臨到課題包括. Ch. engchi. i n U. 「民眾對公共住宅認識不足」、「對公共住宅存有刻板印象」等；而臺北市政府所採取一般性對策包括「掌握在地需求及民意之機制」、「回饋及優惠機制」、「規劃在地化之公共住宅」等等；此外，華興段公共住宅當地反對興建公共住宅理由包括「對公共住宅存有刻板印象」、「擔憂公共住宅會拉低房價」等；對此，臺北市政府目前則運用「政府與當地建立溝通互動平台」、「在地優惠措施」等特別對策。綜上所述，為了使未來公共住宅的推動過程儘量設法避免遭遇鄰避情結的發生；同時政策推動過程如何於整體都市發展、健全住宅市場及周邊社區居民的利益兩者間取得平衡；基此，本研究進一步提出具體的政策建議。關鍵詞：公共住宅、鄰避情結、反對興建公共住宅、化解公共住宅鄰避之對策 IV. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(6) 目. 次. 表次 .................................................................................................................................. VII 圖次 .................................................................................................................................VIII 第一章緒論 .........................................................................................................................1 第一節研究背景與動機 ................................................................................................1 第二節研究問題 .............................................................................................................3 第二章文獻檢閱 .................................................................................................................5 第一節、我國可負擔住宅政策之演變.........................................................................5 第二節、影響公共住宅推動過程之核心因素探討 .................................................22. 政治大第三章研究設計 ...............................................................................................................47 立第三節、化解公共住宅鄰避情結之對策 ..................................................................36. ‧ 國. 學. 第一節、研究方法 .........................................................................................................47 第二節、研究對象 .........................................................................................................47. ‧. 第三節、研究架構 .........................................................................................................50 第四節、訪談大綱設計與資料處理方式 ..................................................................53. y. Nat. io. sit. 第四章、訪談資料分析 ....................................................................................................55. n. al. er. 第一節、臺北市政府推動公共住宅過程面臨到課題 .............................................55. i n U. v. 第二節、臺北市政府化解公共住宅鄰避情結所採取的一般性對策....................91. Ch. engchi. 第三節、華興段公共住宅基地附近居民反對興建公共住宅之理由..................133 第四節、臺北市政府化解華興段公共住宅鄰避情結採取特定性對策 .............153 第五節、綜合分析與討論 ..........................................................................................171 第五章、研究發現與建議 ..............................................................................................181 第一節、研究發現 .......................................................................................................181 第二節、政策建議 .......................................................................................................192 第三節、研究限制與後續研究建議 .........................................................................196 參考文獻............................................................................................................................201 壹、中文部分 ...........................................................................................................201 貳、英文部分 ...........................................................................................................206 V. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(7) 參、報紙及網路等電子化資料 .............................................................................208 附錄一訪談大綱（當地民選公職人員） ..................................................................210 附錄二訪談大綱（市議員） .......................................................................................211 附錄三訪談大綱（臺北市政府都市發展局承辦人員）.........................................212 附錄四訪談大綱（臺北市文山區公所主管）..........................................................213 附錄五訪談大綱（專家學者） ...................................................................................214 附錄六訪談大綱（公民團體） ...................................................................................215 附錄七訪談大綱（房地產從業人員） ......................................................................216. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VI. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(8) 表次表一國民住宅與公共住宅之比較 .................................................................................14 表二本研究訪談對象表 ..................................................................................................49 表三訪談資料處理過程範例 .........................................................................................54 表四影響公共住宅的推動過程之核心因素 ..............................................................171 表五公共住宅鄰避情結之因應對策 ...........................................................................173 表六一般性對策受批評的部分 ...................................................................................176 表七特定性對策受批評的部分 ...................................................................................178. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VII. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(9) 圖次圖一華興段公共住宅計畫位置圖 ...................................................................................3 圖二可負擔住宅之意涵示意圖 .......................................................................................6 圖三研究架構圖 ...............................................................................................................52. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VIII. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(10) 第一章緒論第一節研究背景與動機都會區高房價現象是近來已成為政府亟須解決之問題，尤其臺北市房價所得比更是高出全臺平均值，顯示都會區的購屋者面臨相當大經濟壓力、多數人無法負擔得起高房價（李子瑋、李長晏，2013），導致有相當多青年、中低收入戶、老人、弱勢群體等長時間於購屋市場或租賃市場面臨買不起、租不起房屋的困境，有急需解決的居住問題，但政府供給之住宅數量卻相當少。為解決上述問題，2014 年柯文哲當選臺北市長後主張大量興建 2 萬戶只租. 政治大. 不售的公共住宅1以增加公共住宅存量，以回應各界對於公共住宅的期待及解決. 立. 青年、社會弱勢族群的居住問題，落實居住正義，因此於 2016 年臺北市都發局. ‧ 國. 學. 規劃出 47 處公共住宅基地（林惠文，2017）。. 惟實際規劃執行公共住宅政策時，於各公共住宅基地舉辦公聽會或說明會時，. ‧. 卻面臨地方上居民居民反對與抗爭，產生鄰避情結，甚至有些公宅基地面臨政府. y. Nat. sit. 與當地周邊社區無法達成共識導致僵局出現的情形，導致推動政策過程面對相當. n. al. er. io. 大的阻力（黃麗玲，2017）。. i n U. v. 一般民眾對於早期政府所興辦之住宅存有既定刻板印象，認為公共住宅入住. Ch. engchi. 對象大多屬於弱勢群體，且缺乏良善的維護與管理而導致居住環境較差等，而連帶可能會破壞社區居住安寧與生活環境，進而導致周圍附近房價下跌，所以反對興建公共住宅（李永展，2015；廖俊松，2012），民眾視公共住宅為鄰避設施，產生鄰避情結，不願意讓公共住宅興建在自家地區附近（李子瑋、李長晏，2013）。因此，政府該如何設法降低地方上反對興建公共住宅的阻力、釐清民眾對於公共住宅的疑慮，進一步化解鄰避情結，以利後續公共住宅的推動相當重要且關. 1. 根據臺北市公共住宅計畫（臺北市議會公報，2016），柯文哲市長將只租不售之社會住宅統一定名為公共住宅，其性質及政策實質內容與其他縣市目前所興辦社會住宅相同。由於本研究對象為目前臺北市政府所興建公共住宅，為避免混淆因此本研究統一採用「公共住宅」一詞，並將「公共住宅」與「社會住宅」視為兩項相同的概念。 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(11) 鍵，因此本研究認為有深入研究的必要性與價值，深入釐清居民反對公共住宅理由、原因為何，更重要的是政府目前與未來應採用那些策略與作法降低居民反對與抗拒程度、釐清居民的疑慮，以有助於化解「公共住宅鄰避情結」，是研究公共住宅領域不可忽視的重要議題。為了解決公共住宅供給量不足問題，臺北市政府盤點目前市有閒置及低度利用之土地，藉由這些市有或國有土地直接興建公共住宅，增加公共住宅的存量，並透過都市計畫變更與調整為合適的「土地使用分區」以及規劃中的公共住宅進行「容積調升」，將法定容積提高至兩倍，由容積率 225%調升為 450%以及調整. 治政大到所預期政策目標（臺北市政府，2016），以華興段公共住宅為例，該閒置之公立. 建築物高度，有效運用有限之公有土地，以提供更多公共住宅戶數，設法儘早達. 有土地經檢視之後，依都市計畫法之規定，「變更土地使用分區」為「住三特」. ‧ 國. 學. 與「調高土地使用強度」，以充實臺北市的公共住宅存量（臺北市政府都市發展. ‧. 局，2015）。. y. Nat. 本研究選擇「文山區華興段公共住宅計畫」作為個案深入探討，其位於臺北. er. io. sit. 市文山區考試院附近，基地周邊土地使用分區為第三種住宅區、第一種商業區、停車場用地、機關用地等，周圍環境屬於寧靜住宅區，周邊公共設施包含考試院、. al. n. v i n 國家考場、木柵河濱公園等。基地位置坐落於和興路與和興路 84 巷交會的街廓， Ch engchi U 預定基地面積大約 4755 平方公尺，原本屬於財政部國有財產署的國有土地，為了配合地方政府興建公共住宅需要，而撥用給臺北市政府作為興建公共住宅用地，目前土地使用現況為閒置未開闢，公共住宅基地位置圖如圖一所示（臺北市政府都市發展局，2015）。. 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(12) 政治大. 圖一華興段公共住宅計畫位置圖. 立. 資料來源：臺北市政府都發局都市計畫書. ‧ 國. 學. 目前該公共住宅計畫仍屬於規劃中的階段，當地里長表示多數居民是反對於當地公有土地興建公共住宅，並且也反對政府事前進行探勘，甚至部分居民於公. ‧. 聽會現場表明不願意與愛滋病患或流浪漢等人為鄰2，或者直接表明就是反對蓋. y. Nat. sit. 公共住宅，相較於公共住宅，多數居民希望政府能蓋公園、綠地或停車場等3。. n. al. er. io. 究竟當地多數居民基於哪些理由、原因選擇反對公共住宅。而政府應如何設. i n U. v. 法降低地區居民反對與抗拒程度、化解民眾對公宅的疑慮，儘可能說服當地多數. Ch. engchi. 居民接受於該公有土地上興建公共住宅，是推動公共住宅過程之中必須面對的重要的課題與任務，值得深入作研究分析與探討。. 第二節研究問題本研究聚焦於「公共住宅」議題，以政府所推動「公有土地直接興建公共住宅」作為研究對象。為何立意良善、主要解決青年與弱勢的居住問題的公共住宅，原本應該要獲得多數民眾的支持與肯定，但實際推動政策過程卻面臨公宅基地附 2. 鍾泓良（2016 年 3 月 27 日）。華興段公宅居民拒愛滋病患、街友入內。自由時報，2018 年 2 月 12 日，取自：網址 http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/972898。 3 鄭毓婷（2016）。臺北市公共住宅計畫公聽會暨說明會，2017 年 11 月 19 日，取自：網址 http://www.udd.gov.taipei/phhearing/download/1050326 華興段公宅公聽會會議紀錄(第一場).pdf。 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(13) 近居民反對與抗爭，或者對於公共住宅有所疑慮，產生公共住宅鄰避情結。因此首先探究為何地區居民會反對與抗拒公共住宅；再則，針對華興段公共住宅及臺北市各處公共住宅的推動過程面臨周邊居民反彈與抗爭，臺北市政府目前於運用那些對策設法降低居民反對與抗拒程度、釐清民眾對於公共住宅的疑慮；此外，針對華興段公共住宅及臺北市各處公共住宅的推動過程面對鄰避情結現象，仍應採取或調整那些對策才能有效緩解周邊社區反對興建公共住宅的阻力，進而化解公共住宅鄰避情結，讓未來公共住宅政策的推動能更順利。根據上述提出下列研究問題：. 政治大. 壹、臺北市文山區推動「文山區華興段公共住宅計畫」，卻面臨當地多數居民持. 立. 反對與抗拒公共住宅進駐當地社區，產生鄰避情結的現象，地區居民反對與. ‧ 國. 學. 抗拒公共住宅理由、原因為何？. ‧. 貳、針對華興段公共住宅及臺北市各處公共住宅的推動過程面臨周邊居民反彈. Nat. io. sit. y. 與抗爭，臺北市政府目前於運用那些對策設法降低居民反對與抗拒程度、釐. er. 清民眾對於公共住宅的疑慮？. al. n. v i n Ch 參、針對華興段公共住宅及臺北市各處公共住宅的推動過程面對鄰避情結現象， engchi U 仍應採取或調整那些對策才能有效緩解周邊社區反對興建公共住宅的阻力，進而化解公共住宅鄰避情結？. 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(14) 第二章文獻檢閱本章將以「我國可負擔住宅政策之演變」以及「影響公共住宅的推動過程之核心因素探討」、「化解公共住宅鄰避情結之對策」三大節加以呈現，首先，論述可負擔住宅之意涵、可負擔住宅發展脈絡、國民住宅轉型公共住宅趨勢、我國公共住宅政策的發展、中央政府及臺北市政府之公共住宅政策等相關內容；再則，論述公共住宅推動過程那些核心因素導致出現鄰避情結，造成地方上居民反對興建公共住宅等相關內容；而面對公共住宅鄰避情結的現象，政府目前採取那些對策加以因應，以下作探討：. 政治大. 第一節、我國可負擔住宅政策之演變壹、可負擔住宅之意涵. 立. ‧ 國. 學. 我國長期以來推動可負擔住宅政策過程主要是由政府所興辦方式提供住宅. ‧. 予弱勢群體或住宅需求者以解決不同時代背景之下所產生的居住問題（黃怡潔、. y. Nat. 江穎慧、張金鶚，2017）。國內對可負擔住宅之定義，多數聚焦於居住需求者的. er. io. sit. 經濟負擔能力，不同住宅支出購買不同之住宅，因此其所提供對象不限，而取決於標的團體的經濟能力(張金鶚、高國峰、林秋瑾，2001），其主要興辦主體涵蓋. al. n. v i n 公、私部門，而政策推動方式則是以出租或出售方式進行（徐韻涵，2011）；此 Ch engchi U 外，可負擔住宅的興辦其主要目的在於提供住宅，使於住宅市場中買不起或租不. 起的居住需求者能有一個適宜、可負擔得起的住宅環境及居住品質（江尚書， 2011），因此也包涵中低收入戶等弱勢族群；同時可負擔住宅也涉及許多不同的住宅名詞，例如整建住宅、國民住宅、平價住宅、公共住宅等，上述這些住宅類型皆為政府為了因應不同時空脈絡之下直接或間接所興辦之住宅（黃怡潔、江穎慧、張金鶚，2017；林萬億，2003），於廣泛的可負擔住宅的定義之下，皆屬於可負擔住宅類型（徐韻涵，2011）。. 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(15) 因此本研究將「可負擔住宅」定位於整建住宅、平價住宅、出租國宅、出售國宅、公共住宅之最上位的概念，而本研究對象為可負擔住宅類型其中一「公共住宅」，如圖二所示。此外，本研究所提及可負擔住宅相關內容，主要聚焦於公共住宅尚未出現以前，過去公部門所興辦之可負擔住宅。以本研究提及民眾對「可負擔住宅」所存有刻板印象，以及「可負擔住宅發展的課題」為例，意指我國早期，政府所興辦之住宅，包括（出租、出售）國民住宅、平價住宅、整建住宅三種住宅類型。. 立. 整建住宅. sit. io. er. Nat. 資料來源：本研究自行整理. y. 圖二可負擔住宅之意涵示意圖. 公共住宅. ‧. ‧ 國. 平價住宅. 學. 國民住宅. 治政可負擔住宅大. 進一步探究公共住宅的起源，其源自於因社會、經濟的弱勢群體負擔不起昂. al. n. v i n 貴的房價，而必須居住於簡陋的環境所形成的社會問題，因此各國政府為了積極 Ch engchi U 解決這些社會問題與居住問題而有公共住宅的概念出現，不僅提供弱勢居住的地方也積極回應當代社會所產生的複雜問題，例如高齡化、社會疏離等，藉由公共住宅創造更多元居住型態（花敬群、江尚書、徐旻穗，2017）。再則，不同於商品化住宅，公共住宅其核心本質為「只租不售」並且「去商品化」，同時強調「弱勢優先」，以低於市場的租金出租給中低或低收入戶、身心障礙者等弱勢群體，以解決其居住問題，提升其居住品質，屬於福利補貼性質的出租住宅（張雅惠，2009；林萬億，2003；彭揚凱、呂秉怡，2016）。. 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(16) 另外，公共住宅不同於早期政府所興辦之住宅，其會搭配社會福利設施，除了提供社會或經濟弱勢族群基本居住空間之外，也為了達到照顧弱勢的目的，針對軟體及硬體方面依不同弱勢者特殊需求而加以規劃設計，使其能維持一定的居住生活品質（江穎慧，2011：30）。此外，公共住宅其主要政策目標在於提升全民居住品質，保障人民最基本的居住權；且公共住宅資源大多由政府投入公共預算及資源，性質方面屬於公共財貨，因此其資源配置應重視其公平性與效率性，例如弱勢（經濟弱勢、社會弱勢、市場弱勢、臨時安置）應作為公共住宅政策的優先適用標的團體；換言之，公共. 政治大. 住宅主要協助於住宅市場之中無法負擔高房價之民眾或因特殊原因而需要安置的居民（花敬群，2011）。. 立. ‧ 國. 學. 貳、可負擔住宅發展脈絡. 過去我國主要推動可負擔住宅過程以「國民住宅」作為主要政策，以解決經. ‧. 濟弱勢居住問題，確保其能有合適居住之住宅，維持一定居住生活水準。本研究. sit. y. Nat. 將此時期分成五個階段，包括以「貸款興建國民住宅為主的時期」、「政府主動興. al. er. io. 建國民住宅為主的時期」、「自由化政策下提供國民住宅的時期」、「多元方式提供. v. n. 國民住宅的時期」、「邁向整體住宅政策的時期」，各個階段皆有其不同的推動的重點，如下作分述：. Ch. engchi. i n U. 一、貸款興建國民住宅為主的時期由於早期政府起初政府以發展經濟為主要任務目標，未將居住問題列為急迫解決的問題，而採「自由放任」市場機制讓人民自己解決居住問題，加上當時都市湧入相當多的人口，房屋不足影響著多數人、房屋不足的問題相當嚴重（陳怡伶，2013）。伴隨城市擴張，1954 年內政部首次興建「大陳新村」國宅，於 1957 年政府制定《興建國民住宅貸款條例》，以貸款方式協助人民興建住宅，解決當時住宅問題，其類型包括一般國宅、違建整宅等；而自 1964 年起，政府除了將國民住宅政策定位為針對弱勢所提供之住宅，也為了改善弱勢群體的居住生活而 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(17) 興建平價住宅，皆具濃厚社會福利性質（林萬億，2003；李子瑋、李長晏，2013；黃怡潔、江穎慧、張金鶚，2017），此時期都市遭遇住宅嚴重短缺問題，惟政府無力解決，僅能任憑違章建築的擴張，甚至放鬆相關管制規則（陳怡伶，2013： 5）；此外，由於當時政府不論興建一般國宅或平價住宅過程受限經費有限，因此住宅規劃缺乏公共空間且居住空間過於狹小（林萬億，2003）。二、政府主動興建國民住宅為主的時期 1970 年代，臺灣住宅政策出現關鍵的轉變，1973 年發生石油危機，形成通貨膨脹的現象，民眾基於「買屋保值」想法，紛紛湧進購屋市場買房，造成房價. 政治大於 1975 年政府更制定《國民住宅條例》，為國宅政策的重要轉捩點，國家轉而相立. 飆漲，導致中產階級與中低受入戶家庭逐漸負擔不起房價，產生居住問題，因此. ‧ 國. 學. 當重視住宅議題，開始推動「國宅六年興建計畫」，藉由政府積極大量直接興建國民住宅，主動提供給弱勢家戶或者出售予人民，以抑制當時高房價現象，使得. ‧. 所得收入較低家庭也有能力買得起房子，此時期所推動的國宅計畫主要目的在於. sit. y. Nat. 藉由社會福利提供以帶動經濟發展，企圖藉由大型公共建設計畫解決石油危機所. al. er. io. 帶來經濟衝擊，塑造大有為的政府形象，以維繫政權的穩定與正當性（陳怡伶，. v. n. 2013；林萬億，2003；米復國，1988；李子瑋、李長晏，2013；黃怡潔、江穎慧、張金鶚，2017）。. Ch. engchi. i n U. 此時期政府對於住宅市場態度有所改變，藉由大規模興建國宅以增加住宅供給量以調節住宅市場，惟此種作法僅因應當時房價飆漲所採取因應措施，政府並無建立整體住宅市場規範；同時更重要的是此時期無住宅社會化的思維，政府興建的國民住宅仍以出售為主，仍將住宅當作私有化的商品（陳怡伶，2013）；此外，此時期政府所興建國宅面臨區位不佳、施工品質不良、土地取得不易等因素，導致國民住宅計畫未能有效達到預期的政策目標（林萬億，2003）。. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(18) 三、自由化政策下提供國民住宅的時期 1980 年代因應國際局勢發展，臺灣針對經濟自由化與國際化提出相對應的方案計畫，政府針對住宅市場態度從管制轉變為取消管制，進而訂定相關規則刺激住宅市場；惟此時期又發生第二次石油危機，出現房價再次翻漲的現象（張金鶚，2016），且伴隨著臺灣經濟發展及都市化現象，使都市裡能提供大量就業機會，導致相當多人口從鄉村遷徙至城市，然而當時政府所提供的國宅數量卻相對有限，使得大部分社會中產階級仍須仰賴住宅市場提供住宅；1982 年，針對國民住宅條例作大幅度修正，透過政府直接興建國宅之外，也新增貸款人民自建，獎. 政治大. 勵民間投資興建等途徑，藉由多元管道解決住宅問題（黃麗玲，2017；林勝義，. 立. 2008）。. ‧ 國. 學. 此外，1980 年中期，基於市場自由化之下，伴隨金融政策急速變遷、國內市場大量資金需要尋找出路、調降利率及鬆綁金融市場管制等因素，導致住宅市. ‧. 場面臨幾乎無法控制的問題，尤其土地投機炒作是相當嚴重的問題之一，致使短. sit. n. er. io. 四、多元方式提供國民住宅的時期. al. y. Nat. 時間內臺灣的房價飆漲（陳怡伶，2013）。. i n U. v. 此時期房地產從高峰反轉而下，政府企圖找尋多元途徑解決住宅問題（張金. Ch. engchi. 鶚，2016：290），1990 年政府提出「改善當前住宅問題重要措施」，企圖藉由多元方式提供國民住宅，將「中低收入住宅方案」併入「新社區發展計畫」，運用新市鎮開發、區段徵收土地等方式興建國民住宅，使住宅政策配合都市建設開發（林勝義，2008；林萬億，2003）。 1990 年之後，政府藉由市場運作機制納入住宅政策，例如開始提供各種住宅貸款以鼓勵民眾購屋，帶動房地產業發展；同時伴隨資產階級的興起，企業及財團開始於自由經濟市場扮演重要角色，許多企業與財團從事房地產買賣及操作，尤其 1980 年代之後，政府面臨選舉壓力，為了鞏固政權而需要房地產開發商的支持，因此政府制定住宅政策主要目的在於活絡房市、讓大量消費者投入住宅市 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(19) 場，導致房貸補貼成為 1990 年代後主要住宅政策，至於社會經濟弱勢的居住問題，政府仍維持減少直接干預的態度，仍認為住宅問題藉由市場運作機制解決，導致弱勢人口的居住問題仍然有效獲得解決（陳怡伶，2013）。所以此時期住宅政策的思維建立在市場機制上，確立市場是解決住宅問題最佳策略，逐漸以房貸優惠作為主要住宅政策，鼓勵民眾進入住宅市場，以強化房地產與金融市場的運作，也更加強化住宅的商品性質，住宅政策逐漸由過去「直接興建國民住宅」轉而「提供房貸優惠」，以振興房屋市場為主要目標，惟此時缺乏公共出租住宅相關計畫，於市場機制運作之下缺少住宅社會化的思維（陳怡伶，2013）。. 立. 五、邁向整體住宅政策的時期. 政治大. ‧ 國. 學. 我國長期以國民住宅政策作為主要住宅政策，其政策目標在於想要達到抑制房價、促進都市更新的效果，惟自 1975 年「國民住宅條例」施行至 2000 年停止. ‧. 興建國宅為止，國宅佔住宅總存量比率只有 5%，不僅難以達到預期政策目標，. sit. y. Nat. 同時也衍生出土地、都市發展、執行等困境，包括政策拿捏不定、承包商素質不. al. er. io. 一、低所得者難以承購、空屋率居高不下、管理維護困難，且老舊國宅建築擁擠，. v. n. 無法有效翻新，導致老舊國宅淪為外界眼中都市之癌（林萬億，2003：66-67）。. Ch. engchi. i n U. 惟自 2003 年開始有了轉變，政府考量弱勢居住問題無法藉由補貼式住宅政策加以解決，因此著手研擬「整體住宅政策」，將「只租不售」核心概念納入公共住宅政策之中（黃怡潔、江穎慧、張金鶚，2017），2005 年，政府核定「整體住宅政策」，自此住宅政策由過去「住者有其屋」目標轉為「住者適其屋」作為主要政策目標（張雅惠，2009），2007 年政府更將「公共住宅」列為住宅法之專章，將公共住宅法制化（林勝義，2008）；此外，伴隨 2005 年臺灣受全球景氣影響，使得房價再次飆漲（陳怡伶，2013）及 2008 年金融海嘯出現，亞洲地區房地產價格炒到最高點，房地產成為民怨的起點，造成都會區產生嚴重的居住問題是政府必須迫切加以解決的課題（張金鶚，2016）。 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(20) 然而即使房價水漲船高，「房屋自有率」與「空屋率」卻也逐年攀升，造成此種現象多數人認為除了國人普遍持有「有土斯有財」、「租不如買」的觀念之外，更重要的是整體扭曲的居住結構，導致房屋高度商品化，產生高度投機的住宅市場體系，且住宅體系支持房屋自有化，鼓勵民眾購屋以解決居住問題，導致無法建立整體社會化住宅系統，對於無住屋者的居住權缺乏最基本的保障（陳怡伶， 2013）。參、國民住宅轉型公共住宅趨勢傳統國民住宅政策部分國宅坐落於「市中心」區位，導致其售價與一般商品. 政治大者其居住需求，造成國宅滯銷現象（張雅惠，2009），政府為了解決滯銷問題而立. 房價格差距不大；同時又有部分國宅坐落於「市郊偏遠」區位，未考量實際承購. ‧ 國. 學. 放寬出售國宅之承購標準，反而買得起國民住宅的民眾，通常非所得最低的弱勢家戶，未能有效解決弱勢群體居住問題（李子瑋、李長晏，2013）。. ‧. 然而更重要的是隨著社會、人口、家庭結構變遷以及國內都會區高房價、高. sit. y. Nat. 空屋率的扭曲居住結構、住宅淪為炒作的商品導致居住問題日益嚴重等問題，傳. al. er. io. 統政府所推動的住宅政策已無法解決青年與弱勢的居住問題；在此社會氛圍之下. v. n. 傳統以出售為主的國民住宅已無法有效抑制房價上漲，因此我國住宅政策必須有. Ch. engchi. i n U. 所轉型，因此政府改以著手研擬只租不售的社會住宅，以解決都會區的居住問題，產生「國民住宅轉公共住宅」的趨勢（李子瑋、李長晏，2013；林勝義，2008）。此外，公共住宅係定位在使全體國民居住適宜的住宅與居住環境，當民眾有意願承租房屋，不論是否為弱勢族群都應該給予承租房屋的權利，讓民眾能擁有最基本的居住的保障，當個人無法於住宅市場之中找到適宜的住宅，可藉由公共住宅之合理可負擔之租金而能承租到合適的住宅，不因弱勢或其他不利的條件致居住權受到剝奪或忽視（張雅惠，2009）。. 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(21) 肆、當今公共住宅政策發展脈絡高房價之下貧富差距擴大、住宅政策失靈、經濟再結構，導致許多家庭無法負擔承購住宅的費用，同時也產生低生育率、晚婚、結婚率降低等社會問題，於此情形之下 2010 年是臺灣公共住宅政策最為關鍵的一年，2010 年年底適逢縣市首長選舉，而 2011 年則屆臨總統與立委選舉，然高房價議題一直成為眾所矚目的焦點以及民怨之所在，加上社會上貧富差距擴大、青年淪為都市潛在的貧窮人口等現象，民主進步黨與中國國民黨的候選人皆各自紛紛提出公共住宅政策，不僅為了吸引國人注意，同時也為了尋求更多年輕人與弱勢支持，並且經過民間團. 政治大更成為當今政府首長主要推動的政策（江明芸，2011）。本研究以「政府首度試立. 體多年持續積極推動與倡議，讓公共住宅逐漸成為社會共識以及眾所矚目的焦點，. ‧ 國. 學. 辦公共住宅政策」、「郝龍斌市長推動多元增加公營住宅政策」、「住宅法通過、法明文規定公共住宅之定義」、「巢運發起夜宿帝寶前活動」、「柯文哲市長推動公共. Nat. sit. y. 一、政府首度試辦公共住宅政策. ‧. 住宅計畫三部曲」五個面向探討我國公共住宅發展階段：. n. al. er. io. 臺北都會區係高房價問題最為嚴重地區，多數青年與弱勢面臨購屋、租屋的. i n U. v. 壓力相當大，因此對於公共住宅的需求最為急迫，政府為了平息高房價的民怨以. Ch. engchi. 及解決都會區的居住問題，乃著手規劃只租不售的公共住宅（花敬群，2012）， 2011 年政府推動「公共住宅短期實施方案」，於臺北都會區的萬華區青年段、松山區寶清段、三重區大同南段、同安厝段與中和區秀峰段五處試辦興建公共住宅，以解決都會區的居住問題（李子瑋、李長晏，2013）。二、郝龍斌市長推動「多元增加公共住宅數量」行動計畫為了因應面對臺北市高房價、政府所興辦之住宅供給不足，青年與弱勢面臨嚴重的居住問題，臺北市政府自民國 99 年起推動公共住宅政策，透過多元管道興辦公共住宅，包括老舊可負擔住宅更新改建、捷運聯合開發分回住宅、取得市 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(22) 有地參與都市更新分回住宅、都市計畫變更或容積獎勵回饋住宅等方式增加公共住宅的存量，截至 103 年公共住宅的總戶數已達 9 千餘戶（臺北市都市發展局， 4. 2014）。三、住宅法通過、法明文規定公共住宅之定義 2012 年立法院通過《住宅法》，將公共住宅入法化，明文規定公共住宅是只租不售的住宅，主管機關可藉由多元方式取得公共住宅（黃麗玲，2017），但當時所通過住宅法其中許多條文未盡周延，以公共住宅興辦為例，雖然住宅法有公共住宅專章，但缺乏相關配套機制及制度，僅淪為形式上法規範，外界將其比擬. 政治大. 為「沒有引擎的拼裝車」（彭揚凱、詹竣傑，2017）。. 立. 四、巢運發起夜宿帝寶前活動. ‧ 國. 學. 由於高房價已成為嚴重的社會問題，關心居住問題的公民團體與社運組織，於 2014 年發起最大規模的住宅運動「巢運」，聚集臺北市帝寶豪宅前夜宿，抗議. ‧. 居住不正義，要求政府必須重視居住人權，同時提出「居住人權入憲」、「廣建公. y. Nat. sit. 共住宅」、「擴大租屋市場」、「改革房地產稅制法令」等訴求，重視保障居住權、. n. al. er. io. 杜絕財團及權貴對房地產投機炒作；其中更為重要的是「政府必須興建公共住宅. i n U. v. 5%」以保障弱勢群體的居住權益（劉恆君，2016），這場社會運動更讓民眾意識. Ch. engchi. 到居住議題是必須被重視的（黃麗玲，2017）。五、柯文哲市長推動「公共住宅計畫三部曲」. 2015 年，柯文哲市長上任之後，推動公共住宅政策三部曲，包括「聯開住宅做為公共住宅出租」、「在臺北市 12 個行政區，每區至少興建 1 個中繼住宅」、「找出 100～120 公頃土地做為公辦都更公共住宅使用」，政策目標 8 年達成 5 萬戶只租不售之公共住宅，以落實居住正義。5 臺北市政府（2014）。臺北市出租住宅行動綱領。2018 年 9 月 15 日，取自： http://www.housing.gov.taipei/ContentFile/.pdf。 5 袁延壽（2015 年 3 月 7 日）。8 年 5 萬戶柯 P 的公共住宅 3 部曲。中時電子報，2018 年 9 月 17 日，取自: http://www.chinatimes.com/realtimenews/20150306003234-260410。 13 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(23) 伍、國民住宅與公共住宅之比較早期以國民住宅為主之公共住宅過渡至今日政府所推動只租不售的公共住宅政策，皆是政府為了解決居住問題所興辦之住宅，然公共住宅並不等同於過去所推動的國民住宅，以下茲就兩者不同之處作說明。首先，雖然國民住宅與公共住宅於本質上皆強調「非營利目的」與「去商品化」之住宅，惟國民住宅並不等同於公共住宅，第一，「主要推動者」方面，公共住宅為「政府」與「非營利組織」；而國民住宅則僅由政府推動；第二，「用途」方面，國民住宅區分「出租國宅」與「出售國宅」；而公共住宅強調「只租不售」；. 政治大則是「政府直接興建」等方式（張雅惠，2009）；第四，「提供對象」方面，國民立. 第三，「推動方式」方面，國民住宅透過「貸款人民自建」等方式；而公共住宅. ‧ 國. 學. 住宅主要為「經濟弱勢者」；而公共住宅則兼顧「經濟弱勢者」與「社會弱勢者」；第五，「政策目標」方面，國民住宅政策主要目的協助收入較低的家庭能獲得適. ‧. 當的住所；而公共住宅政策主要目的為提升全民的居住品質（張雅惠，2009），. er. io. 表一國民住宅與公共住宅之比較. a 國民住宅 iv l C n hengchi U 非營利住宅. n. 本質. sit. y. Nat. 以下茲就表一做說明：. 公共住宅住宅去商品化. 主要推動者. 公部門. 公部門、非營利組織. 用途方面. 出租國宅、出售國宅. 只租不售. 推動方式. 提供對象. 1. 貸款人民自建. 1. 政府直接興建. 2. 輔助人民自購. 2. 獎勵民間增建. 1.經濟弱勢（低收、中低收入戶等） 1.經濟弱勢（低收、中低收入戶等） 2.社會弱勢（原住民、身心障礙者等）. 政策目標. 協助經濟上收入較低家庭得到適當提升全民居住品質. 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(24) 的住居所資料來源：“國民住宅轉型社會住宅之課題分析”，張雅惠，2009，土地問題研究季刊，2，84。由此可知，國民住宅與公共住宅雖然本質上強調屬於非營利與去商品化之住宅，但兩者於「主要推動者」、「用途方面」、「提供對象」、「推動方式」、「政策目標」等面向仍有所不同，彼此存有關鍵的差異點，而這些差異點正是針對傳統國民住宅政策做出一些調整與修正。陸、中央政府公共住宅政策. 立. 政治大. 政府為了回應都會區高房價的民怨、保障弱勢群體的居住權益、增加公共住. ‧ 國. 學. 宅的存量而提出 8 年 20 萬戶的「公共住宅興辦計畫」，以下茲就「臺灣整體住宅發展課題」、「政府推動公共住宅之政策目標」、「中央政府公共住宅政策內涵」三. ‧. 個面向具體說明之：. Nat. sit. y. 一、臺灣整體住宅發展課題. n. al. er. io. 政府之所以要推動公共住宅是有其重要性與急迫性，以下茲就「公共住宅存. i n U. v. 量不足」、「住宅需求量相當大」、「住宅市場供需不平衡」、「房價所得比、貸款負. Ch. engchi. 擔率高」、「弱勢族群比例有逐年遞增的趨勢」、「都會區租金高」六個面向作說明：（一）公共住宅存量不足截至 2015 年統計由政府興辦只租不售的公共住宅大約七千多戶，其存量僅占全國住宅存量 0.089%，顯示公共住宅存量是明顯不足的；有居住需求的弱勢與青年卻愈來愈多，產生嚴重居住問題（彭揚凱、呂秉怡，2016：4）。（二）住宅需求量相當大根據人口推估，臺灣人口未來幾年內，人口仍處於成長狀態；而伴隨人口成長總家戶數也將持續增長，產生更多的住宅需求；而都會區高房價影響之下也造 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(25) 成許多人住宅需求急需被解決（花敬群、江尚書、徐旻穗，2017）。（三）住宅市場供需不平衡我國住宅供需市場，因南北區域發展失衡、城鄉差距拉大，都會區就學與就業機會多，伴隨其住宅需求量非常大；加上都會區高房價現象之下，長期住宅市場結構被扭曲、住宅供需呈現失衡狀態（花敬群，2012）。（四）房價所得比、貸款負擔率高依內政部住宅需求調查，都會區房價過高，尤其臺北市房價所得比達 14.3 倍，房價貸款負擔率 46.6%，超過可合理負擔 30%，平均薪資所得 4 成以上支付於購. 政治大. 屋貸款，凸顯民眾購屋負擔相當重，進一步壓縮其他生活層面的花費與開銷（花. 立. 學. ‧ 國. 敬群，2012）。. （五）弱勢族群比例有逐年遞增的趨勢. ‧. 都會區高房價問題也造成弱勢族群面臨買不起、租不起及住不起等多重困境，. y. Nat. 難以承購或承租到適合居住與負擔得起的住宅（簡龍鳳、游建華，2011；李子瑋、. er. io. sit. 李長晏，2013）；且不論是低收入戶、原住民、身心障礙者等弱勢族群的比例近期有上升的趨勢（花敬群，2012）。. n. al. （六）都會區租金高. Ch. engchi. i n U. v. 根據 2012 年臺北市各行政區租屋房價統計資料顯示，臺北市租屋價格每坪租金至少都在 600 元以上，小坪數獨立套房每坪租金更是超過 900 元，且大多數區位的每坪租金均超過 1000 元，每坪平均租屋價格為 1246 元，突顯臺北市房租租金相當高（李子瑋、李長晏，2013）。臺灣高房價現象導致房價所得比、貸款負擔率高、都會區房租租金高、弱勢家戶比例漸增，造成愈來愈多人負擔不起房價與房租；同時人口聚集於都會區就學、就業，致使都會區住宅市場供不應求；而目前國內公共住宅的存量是不足的，住宅需求又持續不斷地再增加，面對這些課題與挑戰，最有效方法就是提供所謂的公共住宅。 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(26) 二、政府推動公共住宅之政策目標政府推動公共住宅之政策目標包括「保障國人之基本居住權益」、「減輕青年的經濟壓力」、「調整住宅市場供需結構」、「促進都市更新」、「提升居住品質」、「建構完整居住安全網」，如下所述：（一）保障國人之基本居住權益社會、經濟上的弱勢基於經濟能力考量與特殊情形，無法於購屋市場或租賃市場找到合適的房屋，只能買到或租到品質較為低落的房屋，面對弱勢購屋與租屋的困境，政府應興建公共住宅，不僅強化弱勢居住協助，也以保障其居住權益（花敬群，2012）。. 立. 政治大. 此外，公共住宅也讓一般市民皆擁有公平承租的機會，保障「無自有住宅」. ‧ 國. 學. 的市民基本居住權益，市民只要符合承租條件與資格，皆可以透過申請和參與抽籤，不論是多數青年、一般家庭、經濟、社會的弱勢群體皆有機會入住公共住宅，. Nat. y. ‧. 因此不會有對象、經濟等歧視問題（林育如，2017）。. er. io. sit. （二）減輕青年的經濟壓力. 多數青年初入社會，尚無足夠購屋能力，因此藉由有限的租期的公共住宅，. al. n. v i n 讓青年能有安身立命的地方，能好好工作與替未來人生存下一筆錢，累積自己基 Ch engchi U 本的財富（花敬群，2012），協助青年家戶於高房價時期減輕購屋或租屋的經濟壓力，進一步減少青年被迫購屋、淪為屋奴的現象（林育如，2017）。（三）調整住宅市場供需結構都會區高房價造成嚴重的居住問題，且長期又存在「扭曲的住宅結構」，造成民眾購屋負擔沉重，因此政府興建公共住宅目的在提供去商品化住宅，以低於一般市場行情的租金承租，讓每個人都能住得起、負擔得起，並且藉由只租不售之性質，避免市場投機炒作的現象，以抑制房價飆漲；同時若有足夠的公共住宅存量，則可以調整房地產與住宅市場供需結構，讓長期被扭曲的居住結構能有所 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(27) 矯正、產生根本調整效果，讓住宅市場景氣起伏過大問題產生緩和效果，以恢復住宅市場供需均衡狀態，並且健全住宅市場長期發展（花敬群，2012）。（四）促進都市更新公共住宅的興建不僅只提供居住的功能，也能帶動地方上進行都市更新、調節都市更新資源，協助改善當地市容、街道翻新、老屋整修等，重新塑造新的都市環境（花敬群、彭揚凱、江尚書，2012；花敬群，2012）。（五）提升居住品質社會上、經濟上弱勢群體本身經濟能力有限，僅能選擇出租老舊公寓、違法. 政治大. 頂樓加蓋、地下室、工廠改建、屋齡老舊的房子等，其居住環境通常較為窳陋且. 立. 有居住安全疑慮（林育如，2017），公共住宅引入物業管理、訂定嚴格的社區規. ‧ 國. 學. 約，使整體居住環境普遍優於一般租屋市場，提升民眾的居住生活品質（林育如， 2017）。. ‧. （六）建構完整居住安全網. y. Nat. er. io. sit. 公共住宅能建構城市居住安全網，保障每個人都有一定品質的居住環境，讓每個人都能有安居樂業的地方，以弭平社會上嚴重的社會、經濟上的不平等、解. al. n. v i n 決城市的居住問題，減少許多社會問題的發生（黃志弘，2011）；此外，由於公 Ch engchi U 共住宅屬於社會福利重分配政策，可視為是都市發展過程相當重要機制，並非僅. 是住宅型態，也具有縮短社會上貧富差距，提高社會穩定度的功能（李子瑋、李長晏，2013）。綜上，公共住宅政策所要達成政策目標不僅保障國人能有最基本的居住權益；同時提供青年於人生起步階段能以平價承租合適的居所以減輕購屋或租屋的壓力，提升整體居住品質與生活環境；此外，更重要的是藉由公共住宅只租不售及去商品化性質以防止市場投機炒作，一定程度抑制房價飆漲，適時地調整住宅市場供需結構，以穩定住宅市場長期穩定發展。 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(28) 三、中央政府公共住宅政策內涵政府目前正積極直接興建公共住宅、包租代管方案等多元管道增加公共住宅的存量，期待能活化租屋市場，也發揮租屋市場與購屋市場相互調控的市場均衡機制，更重要的是建構完整居住安全網，解決高房價所帶來的社會問題（朱慶倫， 2017）。蔡英文總統上任後積極推動「8 年 20 萬戶公共住宅」，預計 8 年內透過政府直接興建 12 萬戶公共住宅為政策目標，同時配合「包租代管」方案，釋放民間空屋 8 萬戶，以達成 8 年 20 萬戶政策目標（朱慶倫，2017）；同時，也針對住宅. 政治大障比例從 10%調整至 30%、公共住宅租金依經濟負擔能力計算等；而後者則包括立法進行修法，強化弱勢居住協助與健全多元興辦機制兩大面向，前者包括弱勢保. ‧ 國. 學. 租稅減免、成立住宅法人等針對過去政府興辦住宅過程所面對的各種困難，提出相對應的制度與措施（彭揚凱、詹竣傑，2017）。. ‧. 此外，公共住宅不僅是解決居住問題而已，也會結合「社會福利輸送機制」，. sit. y. Nat. 把社會福利系統導入公共住宅當中，保留法定比例之空間作為長照 2.0 服務據點、. al. er. io. 公托設施、青年創業空間等公共設施，藉由多元化公共服務設施的設置，以活化. v. n. 公共住宅的使用狀況，讓幼兒能在地照顧、青年能在地就業，帶動社區發展（江. Ch. engchi. i n U. 大樹、王子華、潘中道、梁鎧麟，2017），同時也進一步透過公共住宅與當地社區進行連結，活化社區機能，讓在地資源能相互共享，提升當地環境生活品質（簡宏哲、蕭至邦、劉鶴群、林家緯，2013）。綜上，為了因應高房價、公共住宅存量不足、人口結構的轉變等問題，政府藉由多元管道方式興辦只租不售公共住宅，以增加公共住宅存量，除了有效調節住宅市場供需結構之外，也建構完整居住安全網；此外，公共住宅也將引進社會福利設施與公共資源，作為地方上重要的公共設施，以活化在地社區、促進地方產業發展。. 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(29) 柒、臺北市公共住宅政策臺北市政府配合「住宅法」及中央「整體住宅政策」（8 年內推動 20 萬戶公共住宅政策），短期內快速增加公共住宅供給，以解決公共住宅存量不足等問題，經討論後而訂下 4 年 2 萬戶、8 年 5 萬戶公共住宅作為政策目標（占全臺北住宅存量 5%），以下茲就「臺北市推動公共住宅政策的脈絡」、「臺北市公共住宅政策內涵」、「臺北市公共住宅政策成果」「規劃與執行政策過程面臨社區抗議」、「面對社區反彈所採取因應對策」五個面向做說明：一、臺北市推動公共住宅政策的脈絡. 政治大. 臺北市為高房價最嚴重的地方，同時也是公共住宅需求最高的區域，其主要. 立. 需求者包括租屋族、青年、就學學生與弱勢家庭（黃麗玲，2017）；然而目前大. ‧ 國. 學. 環境多數青年面臨「房屋自有率」與「工作薪資」皆偏低的現象，但房價卻反而上漲致使居住成本提高，房租與房貸支出占青年所得比例過重，造成經濟上負擔. ‧. 與壓力，影響其居住權益；此外，老人、身心障礙等弱勢的基本居住權長期被忽. y. Nat. sit. 略、缺乏保障，可知臺北市政府推行公共住宅有其時間上與政策上的急迫性6。. n. al. er. io. 為了短時間之內增加公共住宅之存量，臺北市政府參考香港、日本、新加坡、. i n U. v. 韓國等國家推動公共住宅的經驗並且參酌國內外相關領域的專家學者的建議，研. Ch. engchi. 擬住宅計畫，改由政府主導興辦公共住宅（臺北市議會，2016）。二、臺北市公共住宅政策內涵目前政府透過短時間大量人力、資金投入，採取活化公有土地資源，搭配清查與盤點方式將臺北市目前僅剩的所有低度利用之公有土地加以列管，以利政府直接興建公共住宅，以達到政府供應 4 年 2 萬戶、8 年 5 萬戶只租不售之公共住宅的政策目標，將公共住宅存量大幅提升至接近先進國家的水準（趙弘靜、許慈. 臺北市都市發展局（2015）。2015 臺北市都市發展年報，2018 年 2 月 22 日，取自：網址 http://www.udd.gov.taipei/FileUpload/3099948/Documents/%E9%83%BD%E7%99%BC%E5%B1%80-170118-all.pdf。 20 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(30) 美、孫碧霞，2015）。而在公共住宅規劃上，公共住宅性質為「只租不售」出租型住宅，以「中低收入戶」及「青年」作為承租對象；同時，採混居制度分配比例，其中 30%戶數為社會經濟弱勢、10%戶數為前瞻性專案實驗型、60%戶數為青年，解決都會區居住問題（黃麗玲，2017）。因此，公共住宅不僅只是做為提供居住功能而已，而是能結合更多的公共設施與公共服務的空間等，包含公共開放空間、社會福利的據點、停車場等，藉由公共住宅扮演社區互動過程的重要節點，同時引進全新的公共住宅規劃設計，營. 政治大. 造出全新的生活型態與新的生活建築型態典範，滿足市民居住需求7。. 立. 三、臺北市公共住宅政策成果. ‧ 國. 學. 2015 柯文哲就任市長時，臺北市政府都市發展局即規畫透過多元管道累積公共住宅存量，包含即從公有閒置土地進行盤點，以興建 2 萬戶公共住宅作為政. ‧. 策目標，至 107 年底公共住宅之執行，已完工 18 處 2,648 戶、施工中 31 處 10,752. sit. y. Nat. 戶、發包中 3 處 1,319 戶、規劃中 7 處 2,206 戶及都更聯開分回 68 處 2,998 戶，. al. er. io. 合計 127 處 19,923 戶，未來預計 107 年底新建公共住宅共 35 處基地，已完工以. n. 及施工中之臺北市公共住宅之總數量可達 12,330 戶8。. Ch. engchi. 四、規劃與執行政策過程面臨社區抗議. i n U. v. 公共住宅雖然立意良善且擁有高民意支持卻仍面臨地方上反對與抗爭，如政府於 2010 年實施「公共住宅短期實施方案」，於「松山寶清段」及「萬華青年段」召開公共住宅的座談會，所面臨到社區抗議與反彈聲浪極大，附近居民紛紛表示反對，使推動過程面臨社區抗議（徐韻涵，2011；呂庭吟，2015），又 2010 年選前臺北市政府擬將帝寶豪宅隔壁空軍總部規劃興建只租不售公共住宅，以解決弱. 臺北市政府都市發展局（2018）。臺北市政府都市發展局新聞稿，2018 年，9 月 15 日，取自: http://www.udd.gov.taipei/pages/detail.aspx?Node=38&Page=11268&Index=3。 8 臺北市政府都市發展局（2018）。臺北市政府都市發展局新聞稿，2018 年，9 月 15 日，取自: http://www.udd.gov.taipei/pages/detail.aspx?Node=38&Page=11268&Index=3。 21 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(31) 勢群體居住問題，但提出此構想之後，立即引發爭議，帝寶周邊住戶拉起白布條抗議；此外，位於臺北市內湖區政府擬於當地興建公共住宅，卻面臨居民強烈反對，臺北市政府最終只好被迫放棄興建（陳慧君，2011）。一般民眾對公共住宅想像來自於早期政府興辦住宅的形象，以臺北市為例，早期政府推動可負擔住宅過程產生一些課題，如出租國宅管理維護不當、容易滋生犯罪與社會問題，淪為附近居民眼中的鄰避設施（黃麒睿，2015），使民眾對於政府所興辦住宅存有負面觀感，而對公共住宅產生標籤化（曾意辰，2015；黃麒睿，2015），民眾擔憂興建公共住宅會影響當地生活品質與產生社會問題，認. 政治大五、面對社區反彈所採取因應對策立. 為公共住宅應該要興建於郊區（曾意辰，2015；徐韻涵，2011）。. ‧ 國. 學. 政府該如何消彌民眾對政府早期所興辦之住宅所存有負面刻板印象、減少社會上爭議，同時降低附近居民反對與抗拒程度相當重要且關鍵（黃怡潔、江穎慧、. ‧. 張金鶚，2017），如政府可將公共住宅結合社區營造、實施混居制度、聘請著名. sit. y. Nat. 設計師以高規格設計公共住宅、結合社區回饋機制、舉辦說明會、在地居民溝通. al. er. io. 等方式以設法緩解地方上反對興建公共住宅的阻力（李子瑋，2013；劉浩學，2013；. n. 曾意辰，2015；呂庭吟，2015）。. Ch. engchi. i n U. v. 綜上，自從 2010 年推動公共住宅至今，為何「公共住宅鄰避情結」議題始終存在，導致政策推動過程受阻；然而學術上探討此議題的相關文獻多數僅以一小節或一段落論述政府推動會面臨「公共住宅鄰避情結」，未深入針對公共住宅鄰避情結進行深入探討，凸顯本研究有深入研究的必要性與重要性。. 第二節、影響公共住宅推動過程之核心因素探討壹、房地產價格扮演關鍵角色公共住宅作為解決城市之中居住問題的重要政策，然實際於地方上規劃執行過程卻面臨周邊居民反對與抗爭，其擔憂公共住宅興建會造成房價下跌，造成自 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(32) 身所擁有房地產價值貶值，以下將以「房地產特性與價值」及「公共設施能促進周圍不動產價格增值」兩個面向加以檢視，深入探討何以公共住宅的推動過程，房地產價格扮演關鍵角色：一、房地產特性與價值首先，房地產價格視為整體區域生活品質的代表，若區域生活品質因交通、犯罪、噪音等其他因素受影響，將會反映於房地產價格（Davison, Legacy, Liu, Han, Phibbs, Van den Nouwelant, Darcy, & Piracha, 2013），其除了具有使用價值（居住使用）之外，也兼具交換價值（潛在的交易價格）的特性（亦即房地產具商品化. 政治大性」被視為判斷不動產價值重要準則之一，因此區域內興建建物或公共設施威脅立. 特質）；而交換價值是多數住戶衡量其房地產價值的主要依據，其中「住宅寧適. ‧ 國. 學. 到當地附近「住宅寧適」，一旦降低「住宅寧適」，將連帶使附近居民房地產價值減損，而引起地方上居民反對與抗拒（李永展，1995）。. ‧. 再則，影響房地產價格的原因相當多，第一，「房屋特性及結構」相關因素，. sit. y. Nat. 如屋齡、樓層位置、建物類型、建築面積、建築內部品質、房屋坪數等；第二，. al. er. io. 「房屋本身條件」，如建築基地位置、管理維護、建築材料、建築外觀等；第三，. v. n. 「房屋周圍生活環境」，如交通（道路街道寬度）、噪音、居住環境等、區位因素. Ch. engchi. i n U. （例如與市中心的距離）、治安、公共設施、嫌惡性設施、鄰里住戶、土地使用混合度等；第四，總體經濟面因素（GNP、物價指數）、金融面因素（貨幣、利率）以及其他建商特徵、交易狀況等因素（林祖嘉、林素菁，1993；林素菁，2004；林秋瑾、楊宗憲、張金鵬，1996）。另外，承前節內容所述，臺灣住宅體系是建立於自由市場機制之上，住宅政策長期以「提高房屋自有率」「住者有其屋」作為目標，依賴市場機制解決住宅問題（陳怡伶，2013），政府設法儘可能不直接干預住宅市場，致使住宅市場形成高度的投機領域，形成以市場導向的政策走向，加上國人與社會輿論過度解讀「有土斯有財」的觀念，導致使民眾認為進入購屋市場成為住宅政策唯一方向， 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(33) 甚至，社會輿論對「有土斯有財」觀念的曲解，產生「買房才是對的」想法，加上媒體訊息及親友間傳遞「買房才是正確」的價值觀，導致原本屬於中性的租屋或購屋住宅抉擇方式，缺被扭曲成極化社會壓力，使臺灣的住宅自有率不斷地提升（花敬群，2011）。此外，更重要的是臺灣的房地產持有稅及交易稅過低加上不動產耐久性及增值性，致房子從原來居住使用，卻變成投資工具、房屋淪為炒作對象與產生住宅商品化現象，造成房價逐年攀升與高漲（張金鶚，2016），且臺灣的房屋產權結構將近 6 成家庭只有 1 間房子以及 2 成家庭家庭擁有 2 間以上的房子，因此大. 治政大房屋稅與地價稅等持有成本（張金鶚，2016），因此房地產價格變成是多數擁有立. 多數擁有房屋之家庭隨著房價上漲表面上雖然資產增值，惟必須繳交因增值而來. 房屋之民眾所關切的焦點，尤其臺北市更是全臺房價最高地區，持有房屋民眾當. ‧ 國. 學. 然希望自身房地產能夠增值。. ‧. 二、公共設施能促進周圍不動產價格增值. sit. y. Nat. 承上所述，民眾當然希望自身房地產能夠增值，而公共設施能對周圍房地產. al. er. io. 增值，不論居住於城市或鄉村的民眾理想居住環境，第一優先考慮因素為「交通. v. n. 方便」；第二考慮因素為「接近學校、工作地點」；第三考慮因素為「接近公園綠. Ch. engchi. i n U. 地」，公園、綠地對於民眾而言是相當重要的且有這方面的需求（張俊彥，2000）；此外，民眾也相當重視住宅附近的出入道路，如主要交通幹道及巷弄通道等，通常理想居住環境條件應該是交通進出方便（徐昌春，1988）。一般認為公園是居民選擇理想居住環境最常被提及的公共設施，公園綠地對於居住環境帶來便利性與寧適性的正面效益（李永展、何紀芳，1996）。尤其當公園綠地不足時，附近居民基於休閒遊憩戶外空間不足，因此對公園的需求就會比較強烈，則接受公園設置的意願也相對比較高（李永展、何紀芳，1996）。此外，伴隨著民眾開始重視居住生活品質之提升，若能提供良好的公共設施與環境品質，則有助於提升周圍的不動產價格，尤其公園綠地等屬於休閒類型公 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(34) 共設施對於住宅價格的影響日漸重要，若居住的周邊環境公園綠地設施品質愈好，則附近的住宅價格愈高（李春長、游淑滿、張維倫，2012）。經由上述分析可知，住宅區位、交通方便、生活機能方便等方面為民眾理想居住環境，尤其公園綠地對民眾而言是相當重要且有此需求，能帶來許多正面效益，甚至進而帶動周邊房地產增值，因此有置產房屋之居民會希望周邊附近能興建公園，以確保其所持有的房地產價值能增值而不減損，因而民眾期待其居住周邊能蓋公園綠地。貳、民眾對可負擔住宅存有刻板印象. 政治大住宅面臨許多課題與困境，尤其是管理維護困難以及建築品質不佳等問題，導致立. 從前小節檢視我國可負擔住宅政策發展過程中，可以發現早期政府所興辦的. ‧ 國. 學. 其生活環境與居住品質不易維護，久而產生環境髒亂、社會問題、違約糾紛等問題出現，導致民眾對早期政府所興辦之住宅觀感不佳，產生既定負面刻板印象。. ‧. 由於民眾對早期政府所推動的可負擔住宅存有刻板印象，而將此認知投射於. sit. y. Nat. 公共住宅，導致即使擁有高度民意支持的公共住宅政策，但實際推動政策過程卻. al. n. 子瑋、李長晏，2013）。. er. io. 遭遇周邊居民反對與抗拒，地方上視其為鄰避設施，面臨相當大的反對阻力（李. Ch. engchi. i n U. v. 首先，在管理維護方面，因過去這些可負擔住宅的權責機關眾多、事權分散、缺乏整合，致使管理維護不易，進一步讓當地居住環境日益惡化，影響居住生活品質（華昌宜，1996）；同時針對弱勢群體採特定區域集中居住與管理，形成弱勢集中的現象，無法解決弱勢脫貧的問題（黃怡潔、江穎慧、張金鶚，2017）。再則，針對住宅規劃設計方面，早期推動可負擔住宅之住宅設計品質欠佳、小坪數室內居住面積、建築物鄰棟間距狹窄、缺乏開放空間與公共設施（沈孟穎、傅朝卿，2015），且又未能配合整體住宅計畫做考量，土地使用複雜、缺乏嚴謹的土地使用分區管制規定、建築物營運管理不佳、無衛生下水道的規劃，產生噪音、環保、擁擠的問題，形成低品質的居住環境；且建築外觀充斥鐵窗、建築空 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(35) 間單調間接影響到市容（米復國，1998）。然而早期所興辦的可負擔住宅究竟各自面臨到那些問題與挑戰，以下茲就臺北市政府推動國民住宅、平價住宅、整建住宅作說明：一、國民住宅所面臨的課題9 首先，國民住宅為臺北市公共住宅中量體最大的且政策執行期間相當久，以出租國宅為例，多數承租戶為暫住使用、住戶流動性很高，造成則住宅維護水平低、房屋折舊率也比較高，隨著時間推移，屋齡日益老舊、不易翻新（黃怡潔、江穎慧、張金鶚，2017；林萬億，2003）。. 政治大降低興建成本，因此常規避相關法規，不僅格局空間規畫擁擠、室內設計不良，立再則，探討國民住宅的建築規劃與設計上，為了達到容納最多戶數同時也能. ‧ 國. 學. 造成住宅設計品質欠佳，小坪數、無公共設施、高密度住宅、建築物鄰棟間距狹窄等現象；同時因預算有限之下，所選擇的承包商也素質不一致，承包商拖延工. ‧. 期、中途倒閉或解約、偷工減料情形時有耳聞，造成施工品質不良、導致建築物. sit. y. Nat. 本身品質不佳、建築建材品質不佳、施工粗糙、牆壁龜裂或漏水等違約糾紛或爭. al. er. io. 議很多等問題（林萬億，2003；黃怡潔、江穎慧、張金鶚，2017；米復國，1988）。. v. n. 此外，國民住宅維護管理上，通常需要大量人力、經費資源的投入，惟傳統. Ch. engchi. i n U. 僵化的管理制度，造成管理維護上產生困難（黃怡潔、江穎慧、張金鶚，2017），當問題出現，常因權責無法有效釐清，民眾轉而歸究政府（林萬億，2003）；而上述這些原因皆導致民眾對於政府所興辦國宅缺乏信心且形成既定刻板印象。二、平價住宅所面臨的課題10 平價住宅為低收入戶最重要的社會福利住宅，過去臺北市政府為了照顧弱勢而於安康、延吉、五分埔等地區興建平價住宅，以免費或較低價格出租給低收入. 9. 國民住宅是我國發展住宅政策長期的主要重點，可分為出售國宅與出租國宅，主要目的為了解決居住問題，協助收入較低家庭獲得適當的住所（黃怡潔、江穎慧、張金鶚，2017：283） 10 平價住宅為社會福利住宅，臺北市提供低收入戶居民安定之居所，以減輕其經濟負擔，輔以密集之個案輔導，進而達到脫貧目標（師豫玲、孫淑文、陳肯玉，2008:112-113）。 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.

(36) 戶等弱勢家戶，以改善其原本居住環境（林勝義，2008），但是隨著時間推進，擁有逾二、三十年的屋齡平價住宅，因房舍普遍過於老舊、附近公共設施與及居住品質不易維護（師豫玲、孫淑文、陳肯玉，2008）。於此情形之下，平價住宅其本身居住空間又狹小擁擠，房屋面積僅 8 至 14 坪，加上住戶人口多，且社區內又有許多住戶以拾荒為生，經常把垃圾往家裡、社區及樓梯口堆放，造成居住環境髒亂、雜亂擁擠，生活品質低落（師豫玲、孫淑文、陳肯玉，2008）；而其管理維護方面，社工、督導員角色過重，造成管理與輔導成效不彰，平均每位社工員都需負責一百多戶家庭，且尚有許多鎖碎的管. 治政大購屋住戶要求限期遷出、甚至透過社會局移送法院強制執行等，導致耗費過多時立理事務，如社工員必須催收維護費、審查到期戶的續住資格、違約戶的管理、已. 間成本而壓縮其專業輔導，使社工、督導面臨管理與輔導無法兼顧的局面，導致. ‧ 國. 學. 維護與管理上出現問題（師豫玲、孫淑文、陳肯玉，2008）。. ‧. 以文山區安康平價住宅為例，其戶數是臺北市當中平價住宅之中數量最多的，. y. Nat. 大約一千多戶，弱勢集中居住之下產生更多社會問題，給予附近居民的長期的觀. er. io. sit. 感為犯罪、落後、黑暗、髒亂，附近居民擔憂其會影響附近的房價、學區，造成附近居民的反彈，同時附近住宅區的發展，新式高樓大廈林立，因此附近地區均. al. n. v i n 掀起了拆遷、改建的聲音不斷（師豫玲、孫淑文、陳肯玉，2008）。 Ch engchi U. 綜上，這些問題與現象深植於民眾內心，久而形成既定刻板印象，認為臺北. 市政府要蓋出的公共住宅就是要照顧這些弱勢，擔憂這些弱勢會改變或影響原來的生活環境與居住安寧，不僅對於這些對象有疑慮也對於政府興建住宅這件事情缺乏信心，認為公共住宅會是下一個平價住宅。. 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.006.2019.F09.