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臺灣老年經濟安全保障方案的現況

第二章 文獻探討

第一節 臺灣老年經濟安全保障方案的現況

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第二章 文獻探討

本研究的文獻探討將分成三節進行討論,第一節討論臺灣現行的老年 經濟安全保障方案的現況;第二節探討經濟福祉的意涵及影響老人經濟福 祉的相關因素;第三節則是先探討老人所得來源的意涵與相關因素,之後 檢視相關實證研究,以瞭解老人所得來源與經濟福祉之間的關係。

第一節 臺灣老年經濟安全保障方案的現況

依據社會工作辭典的定義,經濟安全(economic security)的內涵指涉 的是當個人或家庭遭遇到貧窮、退休、死亡、殘障或失業等等事故,以致 於使家庭收入暫時或永久的中斷或減少時,所形成的一種生活困境的狀 態,以此觀之,經濟安全直指的也正是一種所得維持(income maintenance)

的概念範疇(內政部社區發展雜誌社,2000)。

經濟安全保障對於「老人」而言,其實突顯出老人於生命週期所面臨 的處境,及其對應方式的重要性。如同古允文(1997:16)所述:「對經 濟安全問題的關心,特別是針對老年人口群的經濟安全問題,嚴格說起來 即是要預防老年貧窮問題的產生」。而經濟安全保障的背後意涵,其實指 涉的是更為廣義的社會安全制度(social security system),其目的在於透過 集體的力量以保障國民由生到死的生活,藉此使勞動者在遭遇到威脅其工 資收入的風險事故時,仍然有足以維持個人和家庭基本生活的收入,因 此,社會安全制度同時兼具經濟性與社會性的雙重意義(王順民,2002:

26)

目前臺灣對於老年人口的經濟安全保障,大致可歸納為四類:社會救 助、社會保險、社會津貼以及職業退休給付等方案,以下依各方案的現況 作簡要說明:

(一)社會救助

依據社會救助法,若全家人口的平均每人每月收入在最低生活費以 下,且動產及不動產未超過一定金額,即符合低收入戶資格,可享領生活 補助與其他相關福利服務。所謂的最低生活費係依據中央主計機關所公布

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當地區最近一年平均每人消費支出 60%訂之,因此最低生活費有其地區性 的差別,直轄市及臺灣省的標準不同,如表 2-1 所示:

表 2-1 北高直轄市與臺灣省之低收入戶標準 低收入戶標準及

戶數、人數

臺北市 高雄市 臺灣省

最低生活費用 14,558 元/人 11,309/人 9,829/人 動產 15 萬元/人 30 萬元/戶(四口內)

第五口起每增加一口 得增加 5 萬元

75,000 元/人

不動產 500 萬元/戶 260 萬元/戶 260 萬元/戶 戶數 14,684 戶 8,472 戶 69,621 戶 人數 36,123 人 19,944 人 167,272 人 資料來源:內政部社會司網頁,2009a、2009b。

由表 2-1 可知,臺灣目前低收入戶的戶數與人數,截至 2009 年 3 月底 為止,臺灣地區共有 92,777 戶、223,339 人,依內政部社會司(2009b)的 統計資料顯示,低收入戶戶數佔總戶數比率為 1.21%,低收入戶人數佔總 人數比率為 0.97%。

除了低收入戶以外,尚有「中低收入老人生活津貼」,雖名為「津貼」,

但須經資產調查,故仍將其視為「社會救助」範圍,領取標準為年滿 65 歲以上者,每人每月收入在最低生活費標準 1.5 倍以下者,可按月享領 6,000 元;在 1.5 倍至 2.5 倍者,可按月享領 3,000 元。依內政部社會司(2009c)

的統計資料顯示,2009 年 5 月底前,領有中低收入老人生活津貼者有 121,641 人,其中屬「低收入戶」的老人計 12,879 人,屬「中低收入」的 老人計 108,762 人。

(二)社會保險

就社會保險而言,最早實施的為勞工保險,其後為軍人保險、公務人 員保險與私立學校教職員保險。除了軍人保險的性質較為特殊外,勞工保 險是最重要的社會保險方案,而公務人員保險與私立學校教職員保險則已 合併為公教人員保險(孫健忠,2002)。

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公教人員保險與勞工保險均有老年給付(或稱之為養老給付),過去 皆是採取一次給付的方式,且為薪資相關給付,亦即給付金額依其投保薪 資與投保年資計算(孫健忠,2002)。勞工保險已自 2009 年 1 月起實施勞 保年金化政策,勞工可於退休時選擇一次給付或是年金給付,若是選擇年 金給付,則是按月領取勞保年金直至死亡,對於勞工的老年生活將比過去 的一次給付更有保障。

就公教人員保險而言,2008 年的統計資料顯示,共有 12,852 件申請 養老給付,平均每件給付金額為 1,383,846 元(臺灣銀行公教保險部,

2008)。就勞工保險而言,2008 年的統計資料顯示,共有 293,635 件申請 老年給付,平均每件給付金額為 1,080,061 元(勞工保險局,2008a)。因為 勞工保險於 2009 年 1 月起實施年金化,故於 2008 年申請勞保老年給付案 件相較於往年增加許多,如 2007 年申請案件為 142,053 件,2006 年申請 案件為 131,363 件。

原先社會保險所涵蓋的老年人口僅有軍人、勞工與公教人員,未參加 軍、公教、勞保者,尤其是農人、未曾就業的家庭主婦、未加入勞保的雇 主與未加入職業工會的自雇者與失業者等,政府並未提供經濟安全的保 障,全需仰賴自己累積積蓄或由家庭提供經濟支持(孫健忠,2002)。然 而,臺灣已於 2008 年 10 月正式開辦國民年金保險,國民年金法主要精神,

在於將我國 25 歲以上、未滿 65 歲,且未參加軍、公教、勞、農保約計 470 萬的國民納入社會安全網,使其在老年、身心障礙甚至死亡時,被保險人 及其遺屬能獲得適足的基本經濟生活保障。其內容包括老年年金、身心障 礙年金、喪葬給付及遺屬年金,自開辦至 2009 年 3 月止國民年金納保人 數為 4,213,056 人(內政部社會司,2009d)

(三)社會津貼

過去臺灣經濟安全保障主要分為社會救助和社會保險兩大體系,普及 式的社會津貼並未列入可選擇的政策選項。但在 1990 年代因地方選舉而 產生發放普及式社會津貼的討論。目前仍發放的社會津貼為「老年農民福 利津貼」,符合資格者每人每月可領 6,000 元。依勞工保險局(2009)的資 料顯示,截至 2009 年 5 月止老農津貼核付人數為 709,732 人。

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原有的「敬老福利生活津貼」,因前項國民年金保險實施而整合為老 年基本保證年金;「原住民敬老福利生活津貼」亦整合為原住民給付;臺 北市特有的身心障礙者津貼亦整併為身心障礙基本保證年金。

(四)職業退休給付

除了政府的直接介入策略外,也經由立法的方式規定雇主對其受雇者 必須要提供保障,此特別是針對公教人員及勞工兩個群體。換言之,公教 人員與勞工均有第二層的職業年金。就公教人員而言,公教人員與雇主(政 府)每月提撥薪資一定的比例,至退休時可選擇一次給付或是年金給付,

或是另外的組合。勞工部分則由勞工退休金條例(原是勞動基準法)規範。

上述介紹了臺灣老年經濟安全保障的現況,包括社會救助的低收入戶

(除了老人群體,也包含陷入經濟困境的一般家戶)、中低收入老人生活 津貼;社會保險的老年給付涵蓋軍人、公教人員、勞工與未納入上述社會 保險體系的國民年金保險;社會津貼則有老農津貼;至於職業退休給付方 面,則有公教人員與勞工的職業年金給付。

鑒於保障老人經濟安全的重要性,世界銀行曾於 1994 年提出公共年 金改革建議方案,依其方案,各國政府應以三大支柱(three-pillar structure)

來保障老人經濟安全(辛炳隆,2002:48):

第一柱:藉由資產調查提供年金給經濟相對弱勢的勞工,其財務機制 是採隨收隨付制,財源可由一般稅收支應或以特定稅的方式 向民眾徵收

第二柱:強制性職業年金或個人儲蓄帳戶,其財務機制採完全提存準 備之確定提撥制,其功能為強制儲蓄。另為避免所累積之退 休基金因政治考量而遭不當使用,世界銀行建議將其交由民 營金融機構管理。

第三柱:自願性職業年金、商業年金或個人儲蓄,其功能為自願儲蓄。

在 2005 年,世界銀行的學者 Holzmann 等人修正 1994 年「三柱」的 主張,而提出「五柱」的看法,「五柱」係將原本第一柱調整為第零柱及 第一柱,並增加第四柱的家庭支持(Holzmann, R., & Hinz, R.,2005;王

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正、鄭清霞,2007):

第零柱:提供非繳費性給付,以保障最基本的生活水準。

第一柱:提供繳費性且與薪資相關的給付,旨在替代部分收入。

第二柱:維持強制性個人帳戶制,但建立形式可以各有不同。

第三柱:自願性的制度設計,可以採取多種形式,該支柱性質較靈活,

個人可自主決定是否參加以及繳費多少。

第四柱:非正式的家庭移轉,家庭成員之間或代際間提供財務及非財 務的支持體系,例如醫療或居住的資助。

世界銀行強調這幾柱的角色強弱應視該國家發展的脈絡與階段而 定。若以世界銀行的「五柱」來觀察臺灣的老年經濟安全保障,可發現第 零柱為臺灣公部門用以解決目前世代老人的經濟安全問題的社會救助方 案;而擁有第一柱老年給付資格者為上述曾提及的社會保險方案,涵蓋 軍、公教、勞工與國民年金;擁有第二柱者為職業退休給付方案的公教人 員與勞工兩個群體;第三柱則為個人依其意願及能力所參加的私人保險;

至於第四柱則是回歸私領域中的家庭成員互助。

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