第四章 重建外交體系之得失
第一節 艾德諾政府之外交政策
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艾德諾如何處理兩德關係，同時維持西德在歐陸上的既有地位，甚至突顯 其地緣戰略之意義，是一頗值得深入了解的議題。
第一節 艾德諾政府之外交政策
一、西德建國初期之外交處境
西德的聯邦政府成立於 1949 年，當時僅得設立類外交單位專責外交 部成立的準備事務，此即「聯邦外交事務局」(Bundesamt für Auswärtige Angelegenheiten) 和「駐外領事暨經貿代表處統籌辦公室」
(Organisationsbüro für die konsularisch-wirtschaftlichen Vertretungen im Ausland)，但因人事安排極富爭議性，且不乏 AHK 對西德政府的干涉，因 此外交部的成立過程並不順遂，此亦連帶影響到艾德諾的外交政策。
自艾德諾接掌總理職務後，身為當時德國的最高行政長官，艾德諾試 圖扭轉德國在國際社會中的形象；在兼顧民族和國家利益下，對內儘量排 除任用前納粹官員，對外則緊守「西向政策」的路線。職是之故，艾德諾 的外交政策與第三帝國時期，乃至於與威瑪和德皇時期的外交政策全然迥 異，加上德國自 1949 年起分裂為東西兩個德國，使其外交事務更相形複 雜。初期的西德面對主要的內政和外交議題有三：保障國土安全、重建政 治、社會和經濟、解決德國問題，三者均或多或少、直接或間接與外交政 策相關。此外，西德在存有德國將一分為二的認知下，其過渡性的抑或永 久性的自我定位也增加艾德諾擬定外交政策的困難度。142
總歸而言，艾德諾政府的外交政策涵蓋了兩個層次，其一為取得在美 蘇兩大陣營衝突中的生存權，在避免捲入可能擦槍走火的美蘇戰爭的同時，
全面深化與西歐及美國的合作；其二則是西德與東德之間的關係。如前述，
西德接受將工業重鎮魯爾區交由國際管理機構治理，該區域盛產的煤礦和 工業基礎對西歐的復甦而言，有著重要和關鍵性的作用。美國雖透過其駐
142洪丁福，《德國的分裂與統一 – 從俾斯麥到柯爾》(台北：台灣商務，1994)，頁 217。
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145 Mario Kandil, Wollte Adenauer die Wiedervereinigung: Die europäische Intregrationspolitik der Bundeskabinette 1949 – 1957 (Stegen am Ammersee: Druffel & Vowinckel, 2009), 71-79.
146 Ibid., 82-84.
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149 Arnulf Baring, Außenpolitik in Adenauers Kanzlerdemokratie: Bonns Beitrag zur Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (München: Oldenburg, 1969), 70.
150 Mario Kandil, Wollte Adenauer die Wiedervereinigung: Die europäische Intregrationspolitik der Bundeskabinette 1949 – 1957 (Stegen am Ammersee: Druffel & Vowinckel, 2009), 86.
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153 Kurt Düwell, Entstehung und Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland (1945-1961) – eine dokumentarische Einführung (Köln: Böhlau, 1981), 193-194.
154 Ibid., 195.
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雷文計畫」(Pleven plan)155；如此既可運用德國提供的軍力，亦可避免其擁 有獨自的軍隊和指揮部。156惟在法國無法確認西德重新武裝後之對國際局 聯合軍隊的構想，又稱為 EVG (Europäische Verteidigungsgemeinschaft，歐洲防衛共同體)，藉以 預防蘇聯對西歐的威脅及排除西德獨自建軍將對法國造成的恐懼。參閱 Bundeskanzler-Willy- Brandt-Stiftung (布朗德總理基金會) 網頁，
http://www.bwbs.de/bwbs_biografie/Pleven_Plan_debated_B1565.html，最後瀏覽日期：2012 年 5 月 29 日。
156 René Albrecht-Carrié, Twentieth-Century Europe (New Jersey: Littlefield, 1973), 634.
157吳雪鳳，〈歐洲的地緣政治：以德意志為中心〉(國立中山大學中國與亞太區域研究所，博士論
文，2000 年)，頁 219。
158 Arnulf Baring, Außenpolitik in Adenauers Kanzlerdemokratie: Bonns Beitrag zur Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (München: Oldenburg, 1969), 83.
159 德國外交部網路資料庫，
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的草案，其原名稱為 Grundlagenvertrag (基礎條約)。此條約象徵了西德朝 向獨立的主權國家之路更加平坦，也意味著同盟國的「佔領法」即將失去160 Christian Hacke, Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland: Von Konrad Adenauer bis Gerhard Schröder (Berlin: Econ Ullstein List Verlag, 1997), 152.
161 朱子亮，〈後冷戰時期德國中東外交政策之研究〉(國立政治大學外交學系研究所，碩士論文，
2009 年)，頁 22-23。
162 Kurt Düwell, Entstehung und Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland (1945-1961) – eine dokumentarische Einführung (Köln: Böhlau, 1981), 215.
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續與西德進行德國條約方面的協議，這也代表了艾德諾為了西德融入西歐 的同盟體系，不惜放棄統一德國的機會，轉而接受德國分裂為二的事實。
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德國條約雖於 1952 年由西德政府簽署，但卻在國會的通過程序上遭 遇阻礙，蓋德國條約的效力與附帶的成立「歐洲防衛共同體」條約
(Europäische Verteidigungsgemeinschaft, 簡稱 EVG，亦即前述之「普雷文計 畫」) 掛勾，而 EVG 即代表德國將重新武裝。國會的社會黨對於德國的重 新武裝抱持堅決反對的態度，因此德國條約及 EVG 遲至 1953 年始雙雙獲 國會通過。惟如前文已述，法國國會最終仍否決了 EVG，使身為主角的德 國條約失去效力。164不過，四國隨後密集進行協商，研擬出所謂的「巴黎 條約」，其中包含調整過內容的德國條約，以及西德以正式會員身份加入 NATO 的相關規範等；該條約於 1955 年 2 月 27 日經由西德國會 (Bundestag) 通過，最後並於同年 5 月 5 日正式生效，165為西德的西向政策畫下完美句 點。
圖 8：哈爾斯坦 (Walter Hallstein)，1957 年。
資料來源：聯邦檔案資料庫，檔名 Bild-00009859，網址：
http://www.bild.bundesarchiv.de/cross-sea rch/search/_1332903680/?search[view]=de tail&search[focus]=52
163 Mario Kandil, Wollte Adenauer die Wiedervereinigung: Die europäische Intregrationspolitik der Bundeskabinette 1949 – 1957 (Stegen am Ammersee: Druffel & Vowinckel, 2009), 119-125.
164 德國國會網路資料庫，http://www.das-parlament.de/2011/46-47/Kehrseite/36574059.html，最 後瀏覽日期：2012 年 3 月 14 日。
165 Stiftung Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland (西德歷史之家基金會),
http://www.hdg.de/lemo/html/DasGeteilteDeutschland/JahreDesAufbausInOstUndWest/ZweiStaate nZweiWege/pariserVertraege.html，最後瀏覽日期：2012 年 3 月 15 日。
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第二節 艾德諾的德國政策
一、德國之分裂及哈爾斯坦主義
如前所述，艾德諾的外交政策圍繞在與四個戰勝的同盟國之間關係的 建立、鞏固和維持，因此政策走向與同盟國對德國政策是緊密相連的，而 同盟國之間的鬥爭亦對西德的外交政策產生反饋，蓋同盟國受到戰爭的影 響程度各有不同，其於戰後所處的地位和具備的實力亦然，使艾德諾的各 項政策必須不斷地調整、適應。尤其在德國政策上，艾德諾一方面力促西 德融入西歐體系，加速西德民主制度的深化，另一方面也承擔了極高的政 治風險，原因在於西德捨棄與東德統一的機會，使之處於長達四十年的分 裂狀態，尤其對因此而導致家人分隔二地的德國人民而言，更是一層抹滅 不去的陰影。
固然西德與法國徹底地和解，同時因西向政策而得以快速地復甦，藉 與西歐國家建立經濟合作基礎，以及後續加入安全體系 (NATO)，為西德帶 來了重要的穩定社會力量，造就了舉世矚目的德國經濟奇蹟；卻也因艾德 諾一心的西方化，失去了在 1950 年代初和東德統一的機會，產生了艾德 諾頑固、僵化的行事風格以及不願使德國統一的形象而飽受抨擊。學者史 瓦茲 (Hans-Peter Schwarz) 認為，西向政策帶給了西德軍事安全、社會福 利、民主制度的鞏固和國際社會上的聲望，其代價卻是兩德分裂的定型化，
這是個令人遺憾的事實。166
另一項促成兩德分裂定型化的因素即為時任外交國務卿的哈爾斯坦 所提之「哈爾斯坦主義」，其係西德的「東方政策」(Ostpolitik) 起源點，
主要在於強硬地堅持艾德諾的西德政府是德國唯一合法的代表政府，徹底 否認東德之地位，迫使世界各國必須在西德和東德之間擇一建立外交關係，
使東德陷於外交孤立中。167在艾德諾堅守此原則下，德東地區受蘇聯控制
166 Hans-Peter Schwarz, Geschichte der Bundesrepublik Deutschland – Die Aera Adenauer 1957-1963.
Epochenwechsel (Stuttgart: Deutsche Verlags-Anstalt, 1983), 372.
167 Dr. Wolf-Rüdiger Baumann, Wieland Eschenhagen, Dr. Matthias Judt und Dr. Reinhard Paesler, eds., Die Fischer Chronik Deutschland. Frankfurt am Main: Fischer Taschenbuch Verlag, 2001, 165.
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的德國社會主義統一黨 (Sozialistische Einheitspartei Deutschland, SED) 政 權與西德關係快速惡化，導致雙方相互敵視，甚至仇視，將兩德統一的願 景推向無底深淵。此外，哈爾斯坦主義也闡述了西德拒絕承認戰後由東德 與波蘭政府簽訂的德、波邊界條約(奧得–奈瑟河界線)，聲稱須待對德合約 簽訂後始得確認，而此又牽涉到蘇聯的對德和掌控東歐地區的政策。168兩 德對立和衝突日益加深，且在 1948 年 7 月至 1949 年 5 月發生了「柏林封 鎖」(Berlin Blockade，又稱「第一次柏林危機」)169，在西方三國佔領的柏 林地區遭東德行政當局封鎖交通及物資運送，造成西柏林失業人口急速攀
170 Dr. Wolf-Rüdiger Baumann, Wieland Eschenhagen, Dr. Matthias Judt und Dr. Reinhard Paesler, eds., Die Fischer Chronik Deutschland. Frankfurt am Main: Fischer Taschenbuch Verlag, 2001, 73.
171 Auswär ges Amt, Aus r e oli der undesrepu li eutschland (K ln: Verlag Wissenschaft und Politik, 1972), 29.
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事實上，西德政府與東德政府之間為此議題仍維持往來的溝通管道，
直至 1951 年終，聯合國在西德政府的要求下，同意派專員檢視德國舉辦 全國性選舉的可能性，卻因東德政府拒絕聯合國專員入境，使兩德共同舉 辦選舉的構想破局，而德國統一的可能性亦消失殆盡。172這是聯合國針對 德國統一問題第一次，也是最後一次所採取的積極行動。173自此，艾德諾 更加致力於將西德完全地融入西歐，成功地於 1951 年 5 月讓西德以完全 的會員身份加入歐洲理事會。
二、柏林危機
由兩德在 1950 年代的互動來看，可以明顯地觀察到東西德之間的角 力係反映在美蘇兩強的衝突上，兩德關係趨向惡化的發展正是美蘇對峙的 體現。1961 年的 6 月至 9 月可視為東西德交惡的最高峰；一方面蘇聯催促 西德儘速與其簽訂和平條約，另一方面東德政府則呼籲西方同盟國將其駐 軍撤離西柏林，使西柏林成為非軍事區，但蘇聯及東德的要求均遭美、英、
法及西德拒絕，隨後華沙公約組織各國在蘇聯的帶領下，加強華沙組織國 家西邊國境的軍力並動員後備部隊，美國亦表態若華沙公約集團對西歐造 成威脅，願提供六個師的部隊駐紮西歐進行對抗，東西德與美蘇雙層次之 戰爭一觸即發。隨後東德政府於 8 月下令開始興建柏林圍牆，將西柏林完 全阻隔，禁止東西柏林人民自由往來，進出東西柏林須先取得通行證，即 便貫穿市區的地下鐵也因圍牆而停駛；西柏林自此成為一孤島，直至 1989 年圍牆倒塌為止均僅能藉由空中管道與外界聯繫。在柏林圍牆興建之前，
東西柏林並無邊界隔開，因此在圍牆興建之前，估計已有約 250 萬人選擇 向西柏林投奔自由，即便圍牆完成後，仍有高達五千人冒險跨界投靠西德，
其中有許多人更為此付出生命代價。174
172 Mario Kandil, Wollte Adenauer die Wiedervereinigung: Die europäische Intregrationspolitik der Bundeskabinette 1949–1957 (Stegen am Ammersee: Druffel & Vowinckel, 2009), 106-107.
173 朱明權，〈聯邦德國早期的”一個德國”政策〉，《德國研究》，2001 年 1 期 16 卷，頁 14。
174 湯紹成，〈柏林圍牆與德國統一對兩岸的啟示〉，《國政分析》，國安(析) 098-033 號(2009 年 11 月 6 日)。
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柏林圍牆的興建引發駐紮西柏林的西方盟軍和當地居民強烈的抗議，
時任西柏林市長的布朗德在其致美國總統甘迺迪 (John F. Kennedy) 的信 件中，表達其和柏林居民對西方盟軍的軟弱和不信任；不過，甘迺迪卻也 以不願挑起戰端的理由回應布朗德。西德總理艾德諾雖然對柏林圍牆的興
時任西柏林市長的布朗德在其致美國總統甘迺迪 (John F. Kennedy) 的信 件中，表達其和柏林居民對西方盟軍的軟弱和不信任；不過，甘迺迪卻也 以不願挑起戰端的理由回應布朗德。西德總理艾德諾雖然對柏林圍牆的興