第一項 生物與遺傳資源 探勘法 第一款 立法背景
菲律賓擁有豐富的生 物多樣性與遺傳資源，境內居住著 67 個不同 的原住民族，佔菲律 賓總人口數 的 15％。在一群科學家的倡議與政府 部門的協助下，法案 的起草者參考了來自 NGO、原住民團體、研究機 構、企業界及政府單 位等各界的意 見，終於在 1995 年 5 月公布了作為 母 法 的 生 物 與 遺 傳 資 源 探 勘 法 （ Executive Order No. 247， 簡 稱 EO 247）， 使 菲 律 賓 成 為 最早 將 遺 傳資源 之 取得與利 益 分 享 機制 法 制 化 的 國家，接著並於 1996 年公布了依據 EO 247 之授權而制訂的行政命令
（Department Administrative Oder No.96-20，簡稱 DAO），使相關法制 更加完備。177
第二款 基本內容介紹
依據 EO 247 及 DAO 的規定，不論本國或外國的個人、官方或非 官 方組 織 在公眾 領域 內 （包 含 保護 區 及原住 民傳統領域 ）所有生物 及 遺傳資源的探勘行為（不包含傳統 使用）皆 於規範之列（DAO 第 3 條）。 EO 247 第 6 條則於菲律賓環境與自然資源 部下設立了生物與遺 傳資源 跨 部 委 員 會 （ Inter-Agency Committee on Biological and Genetic Resources），作為國家主管機關，其職責與權限包含：處理研究合約的 申請、建議、落 實；決定可採集的生物及遺 傳資源列表、數量、管制 ； 確 保當 地 住民的 權利； 生 物及遺 傳 資源 研究 相關 利用 的法律 研究 與建
177 羅紀宇，〈菲律賓生物與遺傳資源探勘法簡介〉，《生物科技與法律研究通訊》，19 期，
頁 2-3（2005）；KRYSTYNA SWIDERSKA,ELENITA DANO &OLIVIER DUBOIS, DEVELOPING THE
PHILIPPINES’EXECUTIVE ORDER NO.247 ON ACCESS TO GENETIC RESOURCES 7 (2001)。
議； 促進當地科 學 家在 決 策 、 研究、 採 集、資 源利用 的參 與；發展本 國 整合 與傳 播相關 資 訊 的 機制 ， 增 進本國 於生物多樣 性 的知識； 發佈 執行的規則、管理辦法及採取必要行為等。178
第三款 取得遺傳資源之相關規範
第一目 遺傳資源財產權歸屬之界定
關於遺傳資源財產權 歸屬的界定，在 1987 年菲律賓憲法中已有相 關規範。依據菲律賓憲法第 16 節第 2 條，政府有保護環境的最高責任，
而第 2 節第 12 條則規定所有動物及植物皆屬國家所有。179在憲法賦予 國家的權限與責任下 ，EO 247 第 1 條即宣示了管制生物與遺傳資源的 探 勘是 國家 的 政 策，以 使 這些資 源 得到保 存 與維護，達 成永續 利用與 國家利益的目標。由於 EO 247 的前言重申了上述憲法規定的意旨，故 EO 247 雖未明文規定遺傳資源之財產權歸 屬，但從菲律賓憲法 的規定 來 看 ，應 可解 為屬於 國 有，而 國 家也因 此有 權管制 遺傳資源之 取得。
然而，憲法及 EO 247 所賦予國家對遺傳資源的權力並非絕對，蓋若未 獲 得 土地 所有 人或 當地 社 群之 事 前告知 同 意，國 家也 不能允 許遺傳資 源使用者在其土地或固有活動區域上進行生物探勘。180
178 羅紀宇，前揭註 177，頁 3。
179 ACCESSING BIODIVERSITY AND SHARING THE BENEFITS:LESSONS FROM IMPLEMENTATION OF THE CONVENTION ON BIOLOGICAL DIVERSITY 155 (Santiago Carrizosa et al. eds., 2004), http://uicn.org/themes/law/pdfdocuments/EPLP54EN.pdf.
180 Achim Seiler & Graham Dutfield, Regulating Access and Benefit Sharing: Basic issues, legal instruments, policy proposals, CBD Doc. UNEP/CBD/WG-ABS/1/INF/4 (Oct. 4, 2001), at 80, http://www.biodiv.org/doc/meetings/abs/abswg-01/information/abswg-01-inf-04-en.pdf (on file with author).
第二目 事前告知同意
在 EO 247 及 DAO 中所稱的事前告知同意，是專指申請人在進行 任 何 生 物 探 勘 活 動 前 ， 向 當 地 原 住 民 及 社 群 、 保 護 區 管 理 委 員 會
（Protected Area Management Board，簡稱 PAMB）或私人土地所有者 ， 以 其 所能 瞭解之語言 及 程序充 分 揭露其 意 向與該 等活動之範 圍後， 所 取得之同意（DAO 第 2 條），而不包含國家 的同意，然而這並不表 示取 得遺傳資源不需國家 同意181。根據 EO 247 第 3 條的規定，任何人若要 進 行遺 傳 資源的探 勘活 動， 都 必 須先與 菲 律賓政 府（視個案 情形由 不 同 部 門代 表）簽訂研 究 合 約。 研 究 合約又 分 為商業研 究 合約（CRA）
與 學 術研 究合約 （ ARA）兩類，其申請程 序與要件大致上相同，程序 上包括：計畫初步審核（形 式審查）、要件審 核、事前告知同意之審 核、
初步檢閱及評估申請 文件、最後評 估、認可與發文等 6 個階段（DAO 第 6 條）。其中 ARA 得另享最多四個行政區域的廣泛勘探範圍、最低 規 費 繳納 ，以及 最 長 五年 期間 的優惠 條 件，但 仍須遵守轉 為商業 使用 的 相 關規 定、研 究 者 資格 限制 與遵循 行 動規範的 義 務，以及 研究成 果 使用與轉讓的限制。182
EO 247 第 2 條規定在原住民族文化社群的 傳統領域及土地內所 進 行 的遺 傳 資源探勘 ， 必須要 先 依循當 地 習慣法 獲得其事前 告知同 意，
才能被允許。按照 DAO 第 7 條，同意權人包含相關的當地原住民及社 群、地方政府首長、PAMB 與土地所有人，而申請人在尋求其同意的同 時 ， 必須 遵守一 套 嚴格的 程 序規定 。 首先， 申 請人必 須踐行公告 周知
（Public Notification）的要求，亦即透過各種媒體充分揭露所欲進行探 勘 活 動之 區域、 內容 及目 的 ，並 說 明已提 出 研究計畫 摘要供 同意權人 參考且已向主管機關 提出申請。其次，申請 人必須進行區域諮詢（Sector Consultation），亦即召集一個社區集會，對 相關同意權人以其所 能理解 的語言說明其研究計 畫之目的、方式、期 間、用途及利益分享等事 宜，
181 Seiler & Dutfield, id. at 83.
182 羅紀宇，前揭註 177，頁 3。
並需 聲明其研究 不會 影響 當 地 人對遺 傳 資源 的傳統 使用， 在涉及 原住 民 及 社群 之 情 形 ，並 應 遵 照其傳 統 或 習慣來進 行。而 為使 原住民 社群 有充分時間進行評估考慮，DAO 第 7 條並規定自其收到申請人提出的 研究計畫複本之日起，至少應有 60 天的緩衝時間。
第三目 利益分享
根據 EO 247 的規定，利益分享是指與當地原住民及社群、保護區、
土 地所 有人 和國 家 公 平合理 地 分享生 物 探勘活動 之成果 ，以及對生 物 或遺傳資源進行商業利用或其他使 用所得之利益。183而 DAO 第 8 條則 設定了利益分享的最低要求，包括 ：
1. 所有 衍生 的商業 產 品都 應讓 菲 律賓政府 及有關的 當地社 群得 以使用；
2. 所有因 生 物 探勘 而 直接 或間接 獲 得的短期、中期及 長期利 益 皆應在 相 互的同意 之 下，公 平地與菲 律賓政府 及有關的當 地 社群分享；
3. 除另有 約 定或種 源 交換的 情 形外，所 有因研究 菲律賓 特有種 所 衍 生 的 科 技 都 應 讓 菲 律 賓 政 府 得 以 使 用 而 不 需 支 付 權 利 金。
DAO 第 8 條並規定 ，關於利益的 移轉等事項應另為約定，並應 確 保當地原住民及社群 亦能獲得利益 ，且這些利益被用於保育用 途。
183 Seiler & Dutfield, supra note 180, at 82.
第四款 立法缺失
EO 247 身為全球第一個的遺傳資源取得法 制，難免會遭遇到許 多 事 先沒 有考 慮到 的問 題， 而 這 些規範 上 的 缺失也引 起了各 界的批評。
這些批評主要包括下列幾點：184
1. 對於生物 探勘 的定 義過 廣，使 其 幾乎 包含所 有取得 、利用遺 傳資源的行為，使得 許多研究工作 受到阻礙；
2. 對於適用的遺傳資源 範圍定義模糊，可能產生法律漏洞；
3. 根據估計，從提出申請到合約簽訂 完成至少需要 5 個月的時 間，申請 程 序過於冗長 ， 尤其對 於 當 地的研究 者 而言更是 過 於沈重的負擔；
4. 事前告知 同 意的同 意權 人過多 而 分散，程序亦過於 繁瑣， 60 天緩衝 期 的規定尤 其 受到 批評， 但亦有支持 者認為 事前告知 同意是保障當地社群 的唯一方式，故不應被忽視；
5. 跨部會 的 主 管機 關 雖有其優 點 ，但也 存在問題 ，而其 經費 來 源也未見規定；
6. 關於利 益 分享的 規 定亦有爭 議 ，問題出 在如何有效率 的進行 協商的問題並未受到 重視；
7. EO 247 並未建立起保育生物多樣性與 遺傳 資源的機制，保育 工作未被列 為 主管機 關 的 職責， 也 沒有對保育 工作的 經費支 持。
正由於這些立法上的 缺失，致使實 際上的 執行成效不彰。自 1995
184 Supra note 179,at160-65.
年立法以來至 2000 年的 5 年間，僅有兩件申請案（CRA 與 ARA 各佔 一件）得以通過 EO 247 及 DAO 的重重審查，取得探勘遺傳資源的許 可。185
第二 項 野生生物保育法
菲律賓國會在 2001 年 7 月 30 日通過了野生生物保育法（Republic Act No. 9147，簡稱 RA 9147），其主要目的 是永續保育菲律賓的野生生 物資源及其棲地，為達此目的，RA 9147 針對舊有法規的許多不足之處 做了修改，其中也包括了對 EO 247 的上述缺失所做的修正。而菲律賓 環 境 與自 然資 源 部、 農 業 部等四 個 部會也 依據這些修 正，草 擬了一份 用 來 取 代 DAO 的 生 物 探 勘 準 則 （ Joint DENR-DA-PCSD-NCIP Administrative Order No. 1，簡稱 JAO）。主要的變動包含：186
1. RA 9147 限縮了對生物 探勘的定義， 使非 商業的學術探勘排 除在外 ， 可以 另循 較 為簡易 且負擔較 低的程序 來獲得取得 遺 傳資源的許可；
2. JAO 第 2 條明確定義了所適用的 遺傳資源之範圍；
3. 要進 行 生物 探勘， 必須與菲 律 賓環境 與自然資源 部 或農業部 的秘書處簽訂 Bioprospecting Undertaking（BU），揚棄了 EO 247 跨部會主管機關的設計 ，程序上也較為 簡化；
185 Seiler & Dutfield, supra note 180, at 84.
186 Supra note 179,at165-67;Paz J. Benavidez II, The Challenges in the Implementation of the Philippine ABS Regulations: Monitoring and Enforcement of Bioprospecting Activities in the Philippines,in INTERNATIONAL EXPERT WORKSHOP ON ACCESS TO GENETIC RESOURCES AND BENEFIT SHARING:RECORD OF DISCUSSION 89, 62-63 (Mariana Bellot-Rojas & Sophie Bernier eds., 2005), http://www.canmexworkshop.com/final.cfm (on file with author).
4. 刪除關於事前告知同 意的 60 天緩衝期的規定，公告周知及區 域諮詢的程序仍然維 持，但經過適 度簡化 （JAO 第 12 條）；
5. 設立了 野生生 物 管 理基金 ， 主要從事野 生生物 的 保育、技術 支援與能力建設等工 作；
6. 對於非法進行生物探 勘者仍缺乏處罰之規 定。
在利益分享方面 ，JAO 也做了比較詳細的規定。其中關於金錢利 益的分享，按照 JAO 第 15 條之規定，使用者以其探勘所得資源衍生出 產品者，每年至少應提出該產品當年度全 球 銷售毛額的 2％作為分享之 用 ，直 到 該產品退 出 市場 為 止 。 為達此 目 的，使 用者每年必 須提出 年 度銷售毛額報告給簽署 BU 的政府當局，以計算應分享之金額；若使用 者 本 身並 非該產品的 銷 售 者， 也 必 須向真 正 的銷售者 取得上 述報告並
在利益分享方面 ，JAO 也做了比較詳細的規定。其中關於金錢利 益的分享，按照 JAO 第 15 條之規定，使用者以其探勘所得資源衍生出 產品者，每年至少應提出該產品當年度全 球 銷售毛額的 2％作為分享之 用 ，直 到 該產品退 出 市場 為 止 。 為達此 目 的，使 用者每年必 須提出 年 度銷售毛額報告給簽署 BU 的政府當局，以計算應分享之金額；若使用 者 本 身並 非該產品的 銷 售 者， 也 必 須向真 正 的銷售者 取得上 述報告並