行政調查適用之探討

我國行政程序以採職權調查主義為原則，規定於行政程序法第 36 條⁴⁷⁴，行政 機關對據以做成行政行為之事實獨自負擔調查義務。立法者之所以課與行政機關 沉重義務的原因在於，基礎事實的真實性是人民權利有效保護的根本，且為遵循法 治國原則下的依法行政原則、效能原則和公益原則，對行政行為之合法性有高度要 求⁴⁷⁵。然而在以職權調查為主之下，亦普遍承認人民負有對於行政調查的協力義 務，則當人民同時負擔配合調查之義務，同時受到某程度受刑事追訴的危險時，不 自證己罪特權如何介入，遂有討論空間。

第一項 行政調查的當事人協力義務

有學者認為在當事人對特定事項掌握之事實資訊質量優越於行政機關的前提 下，為確保行政決定的實質正確、增進行政程序效率及兼顧人民利益，人民在行政 程序中當然負有某程度的協力義務⁴⁷⁶。另有認為協力義務來源是誠信原則及真實 完整陳述義務所生⁴⁷⁷。據此，國家得以法律或其他公法行為對程序之當事人、利害 關係人或第三人科以一定之作為或不作為義務，未盡此義務者則承受不利法律效 果⁴⁷⁸。協力義務因此與行政機關職權調查主義間存有緊張關係，但行政機關仍對基 礎事實與行政決定負有最終的澄清責任，即使經過實體法特別規定而使當事人負 有協力義務，行政機關對當事人提出的資料仍有事後審查的義務，由其對事實進行 評價以形成決定正確性之確信⁴⁷⁹。

第一款 協力義務之類型

協力義務的分類方式，有認為應依「義務的來源需否經過行政機關要求履行方 成立」，區分為直接與間接協力義務。依法令規定，不待行政機關要求即成立者為

474 行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不 利事項一律注意。

475 張文郁（2014），〈論行政程序上之事實調查（上）〉，《月旦法學雜誌》，227 期，頁 68。

476 蕭文生（2007），〈論當事人協力義務─以行政執行制度為例〉，《政大法學評論》，95 期，頁 136-139。

477 張文郁，前揭註 475，頁 72。

478 蕭文生，前揭註 476，頁 144。

479 洪家殷（2010），〈論行政調查中職權調查之概念及範圍─以行政程序法相關規定為中心〉，《東 吳法律學報》，21 卷 3 期，頁 25-26。

直接協力義務；法律僅抽象規定義務內容，尚須行政機關具體要求者則為間接協力 義務⁴⁸⁰。

有見解認為應依「未為協力的法律效果」可將國家對當事人的協力要求區分為

「負擔」或「義務」。若未協力須承受傳統意義下的法律制裁（例如行政罰或其他 行政執行措施之），應歸為協力義務；反之若未協力僅影響行政行為的內容，也就 是使行政機關得合法將未協力之事實作為決定基礎時，應歸類為協力負擔⁴⁸¹。對於 僅構成「行政法負擔」的協力義務，當事人不負有應作成可強制執行之行為義務，

但須承受因不履行而生之不利益，且在損害賠償訴訟程序中可能構成當事人之與 有過失⁴⁸²。

協力負擔和協力義務均須遵守法律保留原則⁴⁸³，法律通常先授權行政機關得 為調查或要求當事人接受調查或應為一定行為，再對不接受調查或不為一定行為 者為處罰之規定，散見於各行政法規⁴⁸⁴。此外，亦有認為即使無法律規定，若就特 定事項可期待當事人主張或聲明，尤其是行政機關顯然已無其他調查途徑時，當事 人亦可因此負有協力義務⁴⁸⁵。

以行政程序法而言，一般性協力義務以行政程序法第 39 條和第 40 條為代表，

第 39 條⁴⁸⁶是對於行政機關的正當程序要求，強調在為行政決定時應給予當事人陳 述意見的參與機會，否則調查程序可能違法。第 40 條⁴⁸⁷無強制作用，屬訓示規範，

行政機關不得以此作為發動強制調查之依據⁴⁸⁸。就行政程序法之規定而言，人民僅 負有一般性的協力負擔，並非真正的法律義務，即使未為協力，亦不直接因此受制

480 李震山（2014），《行政法導論》，頁 486-487，台北：三民。

481 蕭文生，前揭註 476，頁 24

482 陳敏（2016），《行政法總論》，頁 831-832，台北：新學林。

483 陳敏，同上註。

484 如稅捐稽徵法第 30 條第 1 項規定，課與人民課稅資料調查相關文件之提示義務，違反者依同 法第 46 條受罰鍰處罰；土壤及地下水污染整治法第 7 條第 1 項課與人民提供相關檢測資料之義 務，違反者依同法第 38 條受罰鍰處罰；飛航事故調查法第 17 條規定於人民與相關機關於法定飛 航事故發生後，應限期提供資料，違反者依同法第 29 條受罰鍰處罰等。

485 張文郁，前揭註 475，頁 74。

486 行政程序法第 39 條：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意 見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」

487行政程序法第 40 條：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要 之文書、資料或物品。」

488 張文郁，前揭註 475，頁 72-73。

裁或強制執行，行政機關僅能透過可能作成不利決定的事實上風險，間接促成當事 人的協力行為⁴⁸⁹。

協力義務的拘束力並不全來自依法強制執行或處罰的可能性⁴⁹⁰，協力義務或 負擔均會造成當事人自動履行的壓力，產生一定程度的強制力。但強制程度如何才 屬適當，因我國協力義務是肇始於行政法各論，並未在總論部分有一般性界限而仍 有疑義。

第二款 協力義務之範圍與界限

關於協力義務範圍界限的討論並不充裕，或可從其正當性依據作為切入點。有 學者整理稅法中協力義務之正當性基礎⁴⁹¹，包括（一）參與行政決定程序說，意指 人民在公法決定上既有參與權的法定地位，即應同時負擔程序上的協力義務；（二）

附隨義務說，此說認為協力義務為公法上債之關係，依契約目的而生的附隨義務中 即包含人民對闡明事實負擔的附隨義務；（三）領域理論說，此說意指稅捐機關原 則上雖須職權調查課稅事實可為決定，但因課稅事實多半發生於稅捐義務人知之 甚詳的事務領域中，基於稽徵成本考量，自有課與人民協力義務的正當性；（四）

社會連帶給付說，此說則認為稅捐是維護民主國家和社會共同體連帶運作的必要 制度設計，在納稅義務合憲的前提下，自應肯認某程度的稅捐稽徵協力義務。

上開各說可作為支持稅法與行政調查上一般性協力義務的正當性依據，但對 協力義務的具體範圍提供的指引功能則有限。有認為領域理論可作為協力義務的 內在界限，若需闡明和調查的事實處於當事人得掌握的範圍之外，或非其認知能力 和知識領域所及，則即使法未排除協力義務，行政機關仍不得以協力義務為由要求 當事人提供資訊。協力義務的外在界限則為比例原則，協力義務需有助於行政調查 目的且具不得超過事實釐清之必要程度⁴⁹²。此外，另有認為若協力會導致當事人受 處罰，則除非當事人基於維護自身權利之考量而主動協助，否則將因缺乏期待可能

489 蕭文生，前揭註 476，政大法學評論，頁 144-146。

490 蕭文生，前揭註 476，政大法學評論，頁 152。

491 李介民（2017），〈從資訊自主決定權觀點探討稅法上協力義務的界限〉，《興大法學》，22 期，

頁 67-69。

492 洪家殷，前揭註 479，頁 26。

性而構成協力義務的外在界限⁴⁹³。

據此，學說轉而討論當事人若違反符合界限之協力義務的法律效果，有認為如 屬可以強制執行者（例如令提出文件或備詢），應允許依行政程序法第 174 條例外 允許對此類程序行為獨立請求法律救濟⁴⁹⁴。相反見解認為，鑒於行政程序與司法審 查程序無法相提並論，即使是有法律明確規定而生的協力義務，行政機關仍宜盡調 查能事或協調取得資料，不應逕依行政執行法之規定強制執行，至多在未履行義務 有受罰規定之情形，衍生公法上金錢給付義務不履行之強制⁴⁹⁵。

縱使是認為不得逕行強制執行的後說，亦肯認人民違反協力義務的具體效果 得為依法律規定施以罰鍰等處罰。其他學說也承認當事人未履行協力義務的效果 多元，可包括行政決定時的舉證責任轉換、降低證明程度、允許行政機關將人民違 反協力義務本身作為心證斟酌事項之一等證據評價不利益⁴⁹⁶，或在國家賠償上與 有過失、行政處分撤銷或廢止時之損失補償時被認定無值得保護之信賴利益等⁴⁹⁷。 換言之，行政法領域傾向以法律效果的多樣搭配，允許行政機關基於正當行政目的 需求而對當事人施以提供資訊為目的之強迫。然而，基於下述理由，我國的行政調 查之協力義務難以避免與不自證己罪特權發生衝突，而有尋求調和的必要。

第二項 刑事關連性作為不自證己罪特權與協力義務之連結

不自證己罪特權做為普世人權標準之一，在我國法制上有憲法位階的效力，其 適用原則上自不應限於刑事程序，在非刑事之調查程序上亦有適用可能。但個別程 序中有無適用，尚未見實務有具體判準，學說則傾向以「刑事關聯性」作為個別程 序有不自證己罪特權適用的前提。

第一款 行政與刑事程序之合併觀察法

493 洪家殷（2006），〈行政罰調查程序中當事人協力義務〉，陳愛娥（等著），《當事人協力義務／

行政調查／國家賠償》，頁 123，台北：元照。

494 陳敏，前揭註 482，頁 832-833。

495 李震山，前揭註 480，頁 490-491。洪家殷（2011），〈論行政調查之證據及調查方法－－以行 政程序法相關規定為中心〉，《東海大學法學研究》，35 期，頁 32-33。

495 李震山，前揭註 480，頁 490-491。洪家殷（2011），〈論行政調查之證據及調查方法－－以行 政程序法相關規定為中心〉，《東海大學法學研究》，35 期，頁 32-33。