第二章 文獻探討
第二節 議題的感知
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或是透過收視行為來表達回饋（黃葳威，1996），閱聽人的好惡，會透過收視率、
收聽率、銷售狀況回饋給媒介，在商業機制下，媒介經營者目標在追求最大獲利，
所以會盡力提高收視率、收聽率及報章雜誌的銷售量以增加收益，所以有可能根 據收視率、收聽率、銷售率調整報導內容（例如播報閱聽人喜歡收看的主題或內 容），所以公眾對議題的回饋會反應在媒介報導的內容上，故傳播者蒐集民意的 方式，不僅是蒐集報紙民意論壇的讀者投書，更會蒐集媒介報導內容，依報導方 向來掌握公眾對該政策的態度。
除了透過蒐集媒介對政策的報導內容來間接蒐集民意外，「回饋」也可以透 過直接蒐集公眾的態度來獲得，但由於大眾媒介傳遞訊息的對象是不特定的多數 人，傳播者難以用一對一的直接接觸方式蒐集最多的公眾態度，所以傳播者也會 進行各種民意調查以蒐集公眾意見，透過這些直接與間接的方式，得以做為政策 擬定者的參考。
第二節 議題的感知
對於希望藉由媒體傳播公眾議題並形成媒介議題，以蒐集公眾意見的政治人 物或政府機關而言，透過媒體報導可以讓公眾注意到該議題，媒體愈重視該議題 時，公眾愈增加對該議題的關注，而公共問題也只有在成為媒介議題後，方能進 行到政策形成的過程（Peters，2007），所以議題與新聞重要度的關連性，以及政 策議題在媒介上的呈現方式，成為我們研究議題風向球的重要取徑。
一、議題設定
Lippman 在談「民意」時指出，媒介在形成人們對公共事務認知及對外在世 界經驗瞭解的重要性，「大眾傳播媒介所塑造的『外在世界』（the world outside）
將會影響人們形成外在世界之『腦海中的圖像』（the picture in our head）」（轉引 自李郁青，1996）。而 Cohen（1963，轉引自翁秀琪，1996）曾提出以下知名的 假設：「報紙多半不能告訴人們想什麼（what to think），但它卻可以告訴讀者該 想些什麼（what to think about）。」
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媒介及北卡羅來納州首府 Chapel Hill 的地方媒介在三週內報導資訊的差異，發 現選民的議題重要性和媒介的議題重要性相當一致（潘家慶、王石番、謝瀛春，
1990），所以 McCombs & Shaw 提出議題設定的假設：大眾媒介所強調的議題，
與閱聽人所重視的議題間呈現正相關關係（翁秀琪，1996；邱雯華，2006）。
但媒介議題設定功能並非對所有的人、所有的議題，在所有的情況下都具有 相同影響力（McCombs and Maisel-Walters, 1976；轉引自翁秀琪，1996），Winter 指出，議題設定的效果，深受議題設定過程中的議題性質、媒介性質、閱聽人特 性等相關條件的影響（Winter，1981；轉引自翁秀琪，1996）。
國外許多選舉研究都發現，選民議題相當程度受到媒介議題的影響（翁秀 琪，1996），這些研究並指出媒介議題設定的效果受到議題的切身性、媒介對議 題報導時間的長短、議題或事件的地理鄰近性、媒介消息來源的可信度、媒介對 議題的結構性強調（版面、位置）的影響（翁秀琪，1996），這些因素也影響了 風向球的釋放效果，為了有效蒐集民意，意欲釋放風向球者勢必要將政策議題與 公眾關連度、由誰釋放、釋放的強度等因素考慮進去。
Peters（2007）指出政策形成的過程中，公共問題唯有成為一項議題（尤其 是媒介議題）才會被納入政策考量之中，其並指出影響公共問題是否能成為一項 議題，包括以下幾個因素：
（一） 受此問題影響的人數：愈多人受影響，這個問題就愈可能成為議題；
（二） 問題影響的強度：公共問題對公眾生活影響的強度愈大，愈會成為一項 議題；
（三） 問題的可見度：某些形式的議題相較於其他議題更容易引起公眾注意（即 使二者影響強度、金錢相近）。
Peters 用「登山客症候群（mountain climber syndrome）」形容問題可見度的 重要性，例如：當山難發生時，社會會用極大的成本來援救一位登山客（動員直 昇機、當地原住民及警察進行搜救），但卻不會將把同樣的錢用來協助那些需要 金錢援助的貧民，因為登山客失蹤議題相較貧民議題更容易被公眾所關注。
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畢為止過程所包含的全部時間，包括何時對媒介議題進行測量、何時對公眾議題 進行測量，二者測量時間的差距所造成的時間延宕；從媒介議題的呈現到閱聽人 認知的改變中間需要一個長期累積的過程，如果時間延宕太短，媒介議題還來不 及擴散，時間延宕太長，人們的認知會因為遺忘、其它議題的介入，而干擾了議 題設定的效果。要選擇一個「最佳效果時間（optimal effect span）」去測量公眾 議題並不容易，所以一個風向球釋放後，必須有一最佳效果時間去測量民意的反 應，方能作為政策施行與否的評斷依據。
Dearing & Rogers（1996）指出議題設定的過程由媒介議題、公眾議題、政 策議題，及三者間交互關係所組成，研究傳統存在於這三種議題之中，第一種研 究傳統是「媒介議題設定」（media agenda-setting），其主要依變項為「大眾媒介 議題的重要性」（the importance of an issue on the mass media agenda）；第二種研 究傳統為「公眾議題設定」（public agenda-setting），其依變項為「公眾議題中一 組議題的重要性」（the importance of a set of issue on the public agenda）；第三種研 究傳統為「政策議題設定」（policy agenda-setting），因為其學術傳統上的特殊關 注在於與議題相關的政策行動，且部份回應了媒介議題以及公眾議題（如圖 2-3）。
圖 2-3 議題設定過程的主要成分：媒介議題、公眾議題及政策議題
守門人、有影響力的媒體、特殊新聞事件
與菁英及其他個人間的個人經驗及人際傳播
有關議題或事件重要性的真實世界指標 媒介議題 公眾議題 政策議題
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在此模式中，媒介議題與政策議題相互影響，同時媒介議題也影響公眾議 題，並進而影響政策議題的形成，顯示政策議題只有透過媒介議題（釋放風向 球），方能成為公眾議題並影響公眾的態度，而公眾議題則匯集成政策議題，影 響政府機關與政治人物制訂政策。
二、政策議題框架的流動：層級式活化模式
新聞是一種社會真實的建構，提供社會大眾對於所發生之事的選擇性提要與 再現，並且形塑這些事件的公眾定義（Tuchman，1978）。人們對新聞事件的詮 釋與瞭解受限於新聞報導所呈現的方式（Iyengar & Simon，1993），消息來源將 訊息提供給媒體藉以影響媒體報導，但媒體究竟要如何呈現一個新聞事件，仍端 賴媒體所採用的框架，也因如此，媒介報導在政策議題擬定過程中所扮演的角色 愈形重要，民眾對政策的好惡受到媒介報導框架的影響，Spitzer（1993）就強調 新聞媒體已經成為政策制訂過程的一環，決策者無法忽視新聞報導對民眾的影響 力（引自臧國仁，1999）。
新聞媒體與消息來源（如政治人物、政府機關）在新聞產製過程中，是扮演
「共同建構」的角色，兩者的關係，可能為合作，也可能為敵對，競相爭取對社 會真實的唯一詮釋角色（臧國仁，1999）。
Entman（2003）提出層級式活化模式（Cascading Activation Model），將框架 影響的層面分為許多不同層級，Entman 以此模式解釋政府（尤其是白宮或州政 府）以及對於國防的政策框架想法如何向下流動到其他次系統中，並贏得框架競 爭及政治上的優勢。
層級式活化模式認為，議題的影響可以分為由上到下許多不同的層級，每一 個上層的層級對議題的框架會影響到下一個層級的框架，而且這種影響是一級傳 遞至下一級，並非跨層級的傳遞。
就像瀑布從愈高流下來動能愈高一樣，此模式愈上層的議題框架愈對下層有 高的影響能量，例如政府框架會影響在華府的政治菁英的框架，政治菁英如國會 議員、前任官員所擔任的遊說團體則影響到媒體對議題的框架，媒介的框架影響
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其新聞框架，而此新聞框架所產製的新聞最後則影響到公眾的框架。
在此模式中，下層階層亦可能往影響上級的階層，但其影響是微弱而且必須 要有額外的助力，才可能產生回流的影響效果，就如同瀑布的水往下流後，需要 靠幫浦的運作才能把水抽回上方，所以下層的回饋是稀少且微弱的（正如同 Westley & MacLean 的模式所顯示）。
層級式活化模式系統將框架影響分為五個連階層次，分別為政府、其他菁 英、媒介組織，新聞框架以及公眾。其中政府最具優勢，其議題的框架可以輕易 地影響下一階級的框架，政府對於全國性議題具有較大的框架能力，總統以及首 席顧問擁有獨立的能力去決定往下層流的議題框架，顯示出中央政府、總統由於 其政治位階及對媒體、公共議題的影響力，進而掌握了主要的議題框架詮釋權。
圖 2-4 層級式活化模式
資料來源：Entman, R. M. (2003). Cascading Activation: Contesting the White
政府
白宮、州、防禦
其他菁英
國會議員及其部屬、
前任官員、專家
媒介
記者、新聞組織
新聞框架
框架文字、框架影像
公眾
民調、其他指標
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其他的政治菁英則為政府內非政策執行部門的人士，如國會議員及其部屬、
遊說人員、政策專家等，新聞從業人員則是由記者、專欄作家、編輯所組成，新 聞框架則存在於全國性菁英媒體當中，這類媒體的新聞報導往往形成一種既定的 新聞報導框架，而公眾的部分則是專注於其意見的匯集（Entman, 2003：
419-420）。
Entman 的層級式活化模式套用在政府議題的風向球施放機制上，政府的政 策通常由行政單位擬定，並經過總統或行政院長同意，在立法上，則交由同黨的 國會議員去倡導及推動，國會議員將具有爭議性的議題經由某些方式透露給媒介
Entman 的層級式活化模式套用在政府議題的風向球施放機制上，政府的政 策通常由行政單位擬定，並經過總統或行政院長同意，在立法上，則交由同黨的 國會議員去倡導及推動，國會議員將具有爭議性的議題經由某些方式透露給媒介