議題風向球操作機制 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學傳播學院碩士在職專班碩士論文. 指導教授：陳憶寧博士. ‧ 國. 學. 政治大立議題風向球操作機制 ‧. A Study on the Weather-Vane Mechanism for. n. al. er. io. sit. y. Nat. Detecting Public Opinion. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：吳甲天. 中華民國一○一年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1. i n U. v.

(3) 致謝辭如果人生最寶貴的學習階段在學校，我算是很充分地擴大了在學的時間，如果人生最寶貴的學習場域在生活，我還在努力探索與祈求成長。在政大陸陸續續待了七年，從沒想過一個研究所生活可以延續這麼久，這七年間生活經歷了相當大的轉變，大學畢業後到研究所畢業前，參與並見證了台灣民主歷程重大發展，撰寫這樣一個與政治議題操作相關的論文，正好作為這些年來生活的紀念。我不是一個刻苦認真的學生，很感謝在求學生涯中，能遇到許多認真、博學且熱心教學的老師，讓我因知的樂趣而堅持下去，感謝陳憶寧老師在兼顧行政與. 政治大常要等候我從停滯的思緒中回神繼續撰寫論文，非常感謝口試委員彭芸老師、楊立. 教學研究的忙碌中，仍不斷給予我指導，辛苦且仔細的看完我不成熟的論文，還. ‧ 國. 學. 意菁老師費心指導，老師們的指點與分享，常讓我有茅塞頓開的感覺，得以突破自己無知的困頓。. ‧. 感謝這一路上陪著我走過的眾多好友，因為你們在新聞領域的刺激，讓我選擇踏入政大，因為你們對人生「木雕」的質疑，讓我堅持下去，也因為你們的鼓. y. Nat. sit. 勵，讓我終於完成這份論文。感謝許多同學不斷的鼓勵，包括慶齡、豆豆，還有. er. io. 我不寫他，他會生氣的正翔，也感謝文強老師這些年來亦師亦友的鼓勵，不斷地. al. n. v i n Ch 感謝這麼多年來在相同領域一起努力、一起成長，常忍受我的脾氣，並支持 engchi U. 要我「論文加油，真的！」. 著我的兄弟們：閔生、舜子、惇涵、厚慶、志堅，還有給我論文最大協助的至羲、嘉玲、麗瑩。從小到大，父母對於我的選擇總是充分支持，感謝他們，由於他們作為我的後盾，我才能長久以來如此任性地活著，且從中獲得許多經驗，感謝親愛的妹妹，還有最可愛的外甥芷寧、小咪、希承，你們給了我最大的快樂。安迪‧沃荷（Andy Warhol）說「每個人都有機會成名十五分鐘」，雖稍有不同，但一本碩士論文也只有一頁可以隨自己的意思寫，請忍受我謝辭的叨絮，因為論文寫作不是一個人深山苦修的歷程，其中真的有太多的感謝。能順利完成論文，真的非常感謝大家！. 2.


(5) 摘要本研究試圖瞭解當施政方向擬定後，政治人物及政府官員如何透過各種關係的建立、情境的製造，將相關訊息提供給媒體報導？如何蒐集相關的民意反應？當民意對該議題做出反應後，政治人物及政府官員透過何種機制來分析並採取後續行動？這是一個完整的議題風向球操作過程，這中間有何影響機制？礙於政治運作過程對非圈內人來說是「隱晦不明」的，難以透過外在資訊的蒐集來掌握其輪廓，本研究訪談政治相關工作人員，包括政府官員、政治幕僚、記者，透過訪談資料的分析，來勾勒出議題風向球的操作機制。. 政治大的經營，平日保持良好或頻繁的互動關係，有助於消息來源釋放風向球給媒體立. 研究結果發現，議題風向球能否釋放的關鍵在於消息來源與記者間「關係」. 記者，並能掌握風向球被媒體報導的角度，而媒體記者因新聞稿量的需求而對. ‧ 國. 學. 消息來源產生依附，也讓議題風向球更容易被釋放。本研究並發現，不同的時. ‧. 間安排會影響風向球的效果，風向球在媒體議題的延續與走向，則受到消息來源、媒體議題框架及閱聽人態度三方交互影響。. er. io. sit. y. Nat. 關鍵字：民意、風向球、消息來源與記者關係、框架、議題設定. n. al. Ch. engchi. i. i n U. v.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(7) Abstract This study focuses on how the politicians or government officials detect public opinion by provide policy-related information to media. This process for agenda setting has been defined as Weather Vane in Taiwan local wording. Due to the political perspective of the policy making making process is rather obscure for outsiders, the author adoped in-depth interviews of the insiders, including government officials, politicians’ staffs, and journalists. Through the analysis of those interviews, the author then was able to illustrate the mechanism of agenda setting (aka Weather Vane).. 政治大. The study showed that whether to release the “Weather Vane” or not was depending on the relationships between journalists and the media-relation officers. A. 立. well-managed relationship and frequent interaction with the press are helpful when. ‧ 國. 學. releasing the information to the journalists; And furthermore, the information can be reported in a rather favorable way. In the mean time, journalists, by nature, have high. ‧. demand for news stories; therefore will have strong attachment with their sources which in a way make release the “Weather Vance” relatively easy. This study also. Nat. sit. y. found that the timing to release “Weather Vane” for better effects may be tricky. The. io. sources, news framing ,and the attitude of the audiences.. n. al. Ch. engchi. er. consistency and tendency of Weather Vane is affected by three different variables:. i n U. v. Key words: agenda setting, news framing, public opinion, sources and media relation, weather vane,. iii.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(9) 目錄第一章. 緒論.................................................. 1. 第一節. 研究動機..................................... 1. 第二節. 研究目的與研究問題........................... 5. 第二章. 文獻探討.............................................. 9. 第一節. 消息來源與媒體................................ 10. 第二節. 議題的感知.................................... 17. 第三節. 政治假設的驗證................................ ‧. 深度訪談法.................................... 29. y. Nat. er. io. sit. 資料分析........................................... 第一節. 消息來源對媒體的影響與操作.................... 第二節. 媒體對訊息的近用及對消息來源的附著............ iv. n. al. 第三節. n U engchi 風向球飄移方向之掌握.......................... 第四節. 消息來源與媒體對風向球的旋轉使力.............. 第五章. 24. 研究方法.............................................. 29. 第一節. 第四章. 22. 學. 第三章. ‧ 國. 第四節. 政治大小結......................................... 立. Ch. 35 36 52 58 66. 結論與建議............................................ 69. 第一節. 研究發現...................................... 70. 第二節. 研究貢獻與未來研究建議........................ 79. 參考書目...................................................... 85 附錄.......................................................... 89. v.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(11) 【圖目錄】圖 2-1. 資訊津貼對新聞的影響............................... 14. 圖 2-2. Westley 和 MacLean 的大眾傳播模式.................... 16. 圖 2-3. 議題設定過程的主要成分：媒介議題、公眾議題和政策議題............................ .................... 19. 圖 2-4. 層級式活化模式..................................... 21. 圖 2-5. 議題風向球操作過程................................. 26. 圖 4-1. 519 遊行贊成度趨勢變化圖............................ 圖 5-1. 影響議題風向球走向的三種力量....................... 77. 圖 5-2. 議題風向球操作過程及影響機制....................... 78. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 3-1. 67. i n C【表目錄】 hengchi U. v. 受訪者基本資料..................................... vii. 31.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i n U. v.

(13) 第一章緒論第一節研究動機民意反映了人民對政府施政的好惡，一個政黨如能滿足民眾的需求、爭取最大的民意支持，不僅能讓政策得以順利施行，也象徵了政權得以延續，所以在民主社會中，大多數的政黨及政治人物都相當重視民意，注重每日新聞報導的輿情反應，民意也成為公共政策制訂的重要依據（余致力，2002）。以「行動內閣」吳敦義內閣為例，前行政院長吳敦義每天進辦公室就要看近. 治政大隨時以電話向吳敦義院長反應，前行政院副院長朱立倫也善用 iPhone 隨時掌握立最新的新聞及財經資訊。 10 份報紙，院長辦公室的幕僚要為其緊盯各家新聞台報導內容，遇到重要新聞. 1. ‧ 國. 學. 行政院重視民意的例子不僅在於資訊掌握也包括事件後續處理，以發生於. ‧. 2010 年 2 月超商代收汽燃費事件為例，公路總局委由超商代收的汽燃費由於議約不及，原由政府吸收之超商代收手續費，公路總局規劃將北高以外各縣市改為. y. Nat. sit. 民眾自行負擔手續費 8 元，這項措施在媒體提前披露下引起輿論反彈，致使當時. n. al. er. io. 的公路總局局長林志明火速請辭下台2。. i n U. v. 常任文官因尚未實施的行政措施請辭下台極為罕見，吳敦義院長更因此案以. Ch. engchi. 「順民者昌、失民者亡」提醒各部會首長要重視民意，顯見民意對政府機關的重要性，像上述的例子，為避免政府施政方向不為民眾所接受，政府機關在規劃具有爭議性或是影響層面重大的政策，或是對公眾議題有某種方向的表述時，如先以風向球試探民意對相關議題的好惡，將可避免引起民怨甚至是官員為政策辭職負責的狀況。議題風向球是政府機關及政治人物用來瞭解民意趨向的工具之一，究竟何謂民意（public opinion）？Noelle-Neumann（1984）將民意視作是善良風俗的維護 1. 2. 2010 年 2 月 10 日聯合報 A2 版，記者陳洛薇報導「防民怨吳揆釘新聞手機隨時開一早讀 10 份報水庫水位也清楚朱立倫 iPhone 不離身重大事件 e 指掌控」，內文為「輿情管控，正副閣揆吳敦義、朱立倫有秘密武器…」。 2010 年 2 月 4 日聯合報 A1，記者陳洛薇報導「吳揆主導公路總局長為 8 元丟官超商代收汽燃費手續費釀風暴另經本報報導及評論交通罰單也可改寄居住地」 1.

(14) 者，是一種不成文法，是對一個人的約束力量，約束個人什麼該做什麼不該做，以達成社會和諧與整合，Noelle-Neumann 並認為我們可以把民意視為一種對個人，同時也是對公權力的要求和壓力，要求他們去做或不能去做某一件事。學術界對民意有許多不同的定義，杜陵（1968）認為「民意是大眾對於一個問題經過討論所得的綜合意見」。Hennessy 則定義「民意為有份量數量的人對公民重要問題發表其主張的綜合」（Hennessy，1965；轉引自曾虛白，1987）。魏宏晉（2008）認為民意指「對於一個重要的公共議題上，相當數目的一群公民主動發表，並且透過理性思考後的看法。」。呂亞力（1995）則認為民意是指「在公共事務領域內，人民認為政府應或不應採取行動的看法或立場；表面看來民意是群體的意見，其實，它是個人意見的集合體。」. 政治大綜合以上各種對民意的定義，本研究認為民意具有以下幾項特點：立. ‧ 國. 學. 一、涉及一定數量的大眾或公民；二、針對某項公共議題；. ‧. 三、有關於該項公共議題的意見或態度。. y. Nat. io. sit. 但民意的走向是難以掌握的（曾如瑩，1997），雖然 Noelle-Neumann（1984）. n. al. er. 提出過所謂的「準統計官能」，認為人們有能力可以觀察環境中意見分配狀況，. i n U. v. 但大致來說，民意並非人們可以直接透過觀察而得，所以為了瞭解公眾對於某項. Ch. engchi. 公共議題所採取的態度或意見，一般會透過調查統計的方式來得知民意，這裡所謂用來得知民意的調查統計方式即為民意測驗，民意測驗是用來檢視公眾的態度變化，為了有效地取得公眾態度，民意測驗強調系統性、科學性、定量性的步驟，為避免時間因素影響效度，民意測驗強調迅速、準確地蒐集公眾意見（王石番， 1995）。民意既然是公眾對於某項公共議題的態度，必先有項議題成為公共議題方能形成公眾態度，一項議題能夠為大眾所知悉並引起討論，通常是來自於大眾媒介的報導，大眾媒介的報導一方面可以引起公眾的討論，另一面提供公眾意見表達的回饋機會（如報紙民意論壇、電視及廣播 call-in 節目），對形成民意有非常大的影響，而媒體所做繼而發佈的民調，也經常會影響媒體守門行為以及議題設定 2.

(15) 偏好，進而影響閱聽大眾改變其原有的意見和態度（王興田，2000）。大眾媒介的報導，可以引起閱聽人的關注及思考，Cohen 就曾指出：報紙多半不能告訴人們想什麼（what to think），但卻告訴讀者該想些什麼（what to think about）（引自翁秀琪，1996）。媒介的報導能夠引起公眾的關注及討論，並且引導人們該去思考哪些公眾議題，因此，政治人物為了達成其特定的政治目標，例如促成法案通過，或是引導公眾關注某議題並引起討論，就會主動地或被動地向新聞記者提供新聞（祝基瀅，1990），希望透過媒體的報導讓大眾知悉或討論該項議題，並可能為大眾所接受。. 政治大. 過去之研究在探討傳播過程時，大多重視消息來源（如政府發言人）如何將. 立. 訊息傳遞給媒介，媒介經過解碼與製碼的過程，或是守門人對新聞價值的判斷、. ‧ 國. 學. 篩選，或是透過框架事件加以選擇與重組，之後再將事件傳遞給閱聽人，以上這些方式，不論其著重於傳播過程中的任一階段，大多將傳播視為單向的過程，而. ‧. 缺乏「訊息回饋給消息來源者」機制的探討（黃葳威，1996）。. sit. y. Nat. 其實，大眾媒介對政治議題的報導所引起的效果可能是雙向的，政治人物不. io. er. 僅可能藉由將消息提供給大眾媒介報導，藉此推廣某些政治目標並傳達其重要決策以及施政理念（羅文輝，1995），也可能藉此蒐集民眾對該政治議題的態度或. n. al. Ch. i n U. v. 意見，例如政府部門在政策醞釀階段，由於政治氣象不明，為了瞭解民意的走向，. engchi. 就釋放政治風向球來觀測意見氣候（祝基瀅，1990）。. 行政或立法機關在擬定的政策時，為蒐集更多的意見，可能會在政策制訂的過程中先行釋放出可能的政策方向以獲取更多意見，例如，日本的教育政策審議機構，會在審議時充分進行意見陳述及討論教育政策，並在會期中將審議結果作為期中報告進行風向球試探以蒐集更多民意（楊思偉，2005）。「風向球」是媒體報導上常用的詞，僅 2012 年年初到年底（2012/1/1~2012/12/8），中國時報、自由時報、聯合報、蘋果日報等四報，就有 240 則新聞中使用「風向球」乙詞，若進一步搜尋平面媒體報導（中國時報、自由時報、聯合報、蘋果日報等四報）中同時有「政策」及「風向球」兩個關鍵字. 3.

(16) 的新聞， 2012 年底前共有 83 則新聞報導內容中同時包含有以上兩個關鍵字，如果是六大報（以上四報再加上經濟日報、工商時報），則有高達 162 則新聞報導內文同時有以上兩個關鍵字，可見「風向球」已成為新聞報導中常見的概念。「風向球（Weather Vane）」又稱做「風向標」或「風信器」，是一種架在高處顯示風的來向的裝置，因為不同氣候狀態會導致不同結構的風，瞭解風的方向、風的轉向（順時針或逆時針轉）以及風的強度，將有助於分析氣候、農民從事農業工作以及水手航行（光復書局大美百科全書編輯部，1995）。依照辭海的定義，風向標是測定風向之儀器，其主要結構為在一根垂直的長杆上緣橫向安裝一個矢狀指標裝置，當風吹過風向標時，矢尖會指向風吹的方. 政治大. 向，觀測者只要看矢尖方向即為風向，（臺灣中華書局辭海編輯委員會，1998）。. 立. 由以上風向球相關定義來看，風向球是放置於高處，用來測定風向的工具，. ‧ 國. 學. 就如前面引述祝基瀅（1990）所說，政治風向球為當政治氣象不明之時，為了瞭解民意的走向，特地釋放出來觀測意見氣候，而當「風向球」這個概念被媒體用. ‧. 來指稱政府機關或政治人物（消息來源）釋放出議題風向球時，可以視為政府對特定政策、事件立場或人事案等公共議題，透過各種管道將消息釋放給媒體記. y. Nat. sit. 者，並藉由大眾媒介的報導得以試探並蒐集公眾對該議題或人事案的態度，以做. n. al. er. io. 為施行與否的參考，而且這釋放出的訊息通常立基某一特定方向或立場。. Ch. i n U. v. 媒體針對政治人物所釋放之議題所做並發佈的民調，也經常會影響媒體守門. engchi. 行為以及議題設定偏好，進而影響閱聽大眾改變其原有的意見和態度（王興田， 2000），因此，風向球具有蒐集民意及影響民意（促使公眾認為該議題為重要議題）之雙重效果。政府機關或政治人物通常在面對具有爭議性或者是影響層面較大的政策時，會先有一定政策的方向或立場的假設，然後就其擬定的方向或預定規劃的立場釋放政治風向球以試探民意的好惡，並將從政治風向球所獲知的公眾態度作為新政策擬定的參考（楊思偉，2005），可見政治議題風向球在政治議題操作上具有相當的重要性，值得研究者深究其操作機制，以瞭解政治議題風向球該如何釋放及如何從中獲取民意；一個完整的政治議題風向球操作過程，更代表傳播從消息來源至媒體及閱聽人再回饋至消息來源，一個完整的傳播路徑的具體呈現，對 4.

(17) 於我們瞭解傳播的過程將有很大的幫助。政府機關或政治人物透過政治議題風向球來驗證政策方向或假設是否符合公眾需求？政治訴求是否能得到民眾的支持？並據以修改政策、改變議題以藉此獲得公眾最大支持，或是獲致公眾最小反對，究竟政府機關或是政治人物要如何釋放議題風向球？議題風向球釋放過程中如何操作？有哪些因素影響議題風向球的操作？當訊息釋放出去後，要如何蒐集公眾意見以做為參考？本研究將試圖去釐清這些問題，希望後續能作為擬定政策的單位參考，以協助政府及政治人物以有效的方法瞭解民意，讓施政能最符合公眾利益。. 治. 政第二節研究目的與研究問題大. 立. 政府釋放風向球的目的在於試探政策擬定方向以及對政治情勢的說法是否. ‧ 國. 學. 能被公眾所接受，議題風向球釋放後所獲得的民意可能會成為政府擬定政策或是政治詮釋的參考依據，完整的議題風向球操作機制可能包括消息來源如何營造適. ‧. 合釋放議題風向球的情境、消息來源如何與媒介互動並影響媒介報導其所釋放的. Nat. sit. y. 特定訊息，而媒體報導的篇幅大小、正反屬性則可能會影響閱聽人接收訊息，及. n. al. er. io. 閱聽人如何思考媒介所傳遞的訊息。. i n U. v. 政府釋放風向球後會透過公聽會、網站、立法機關黨政運作機制以及相關意. Ch. engchi. 見團體蒐集民意，也會藉由蒐集媒體的報導內容及閱聽人的反應（如透過民意調查、報紙民意論壇的讀者投書，或政論節目 call-in 內容），來判斷這項政策被民眾接受的可能性（楊思偉，2005；黃葳威，1996；余致力，2002）以做為是否正式施行該項政策或修改政策內容，甚至是取消施行該政策的參考。. 一、研究目的政治是管理眾人之事，政策則影響廣大民眾的生活，一個政策在制訂過程中如果經過謹慎的評估，選擇對民眾有利、最能增進公共利益的政策方向，將可有效促進國民福祉、穩定社會發展，所以做為政策制訂與公眾說服過程中的評估手段－「議題風向球」已成為政治領域非常重要的意見蒐集工具，值得吾人對其操作過程進行深入研究。 5.

(18) 從傳播過程的角度來看，一個完整的議題風向球操作過程包含了消息來源、訊息、媒介、閱聽人以及回饋，以上這些過程構成一個完整的傳播過程，故研究議題風向球的操作機制，即等於將傳播過程進行完整的研究，並瞭解這些過程如何相互影響，有別以往將傳播過程切為個別片段式的研究。在議題風向球操作過程中，消息來源對於政策擬定與公眾說服的後續行為可能依據公眾（閱聽人）的回饋而做修正，所以「回饋」在議題風向球的過程中扮演了非常重要的角色，可以說沒有回饋，議題風向球運作的可能性即不存在，所以議題風向球研究作為一個傳播研究，將可有效地促進傳播研究者瞭解過去傳播研究中鮮少進行的「回饋」運作機制，以及回饋如何影響消息來源，建構出完整的傳播過程模式。. 政治大基於以上的看法，本研究有以下幾項目的：立. ‧ 國. 學. （一）理論方面：過去傳播研究鮮少對完整的傳播過程進行研究，本研究試圖將傳播過程中有關消息來源如何透過傳播管道將訊息傳遞給閱聽人並. ‧. 產生回饋，消息來源如何蒐集回饋內容，甚至包含回饋如何影響消息來源後續行動做一完整的探討，深入解析相關傳播過程中的操作機制，將. y. Nat. er. io. sit. 有助於提出更詳盡傳播過程理論之解析。. （二）實務方面：透過本研究，政治傳播者可以更有效地掌握試探與蒐集民意. n. al. Ch. i n U. v. 的方法，並依此作為政策擬定與公眾說服時的參考；媒體工作者則可瞭. engchi. 解政治工作者如何利用媒體釋放「虛假」議題，將有助於媒體工作者報導判斷取捨時的參考，以做盡好媒介第四權的角色，避免淪為政治工作者操作議題的工具，或讓媒體工作者更能識破政治工作者釋放訊息時的意圖與方法。（三）身為一個公民，透過本研究將可瞭解媒介新聞報導不僅是社會真實的呈現，可能也包含許多未定之虛假議題，而這些虛假議題僅僅是為了試探民意的接受度，如此，將可更客觀理性地解讀新聞，更進一步地，公民也可利用各種管道（如投書）反應其對政策、事件的看法，並相信「行動」將有助於「改變」，某種程度達到公民社會之理想。. 6.

(19) 二、研究問題政府所擬定的政策方向或企圖說服公眾的立論經由媒體報導成為議題而為公眾所週知，公眾對該政策議題方向產生態度，並為消息來源或媒體透過許多不同的方式予以蒐集，究竟政策議題產生後，如何選擇消息來源，消息來源如何釋放給媒體，媒體報導的框架及偏好，閱聽人態度如何被蒐集並影響後續政策的修訂，這一連串複雜的訊息產生、編碼、傳遞、接受與回饋過程中間運作的機制為何？一個政策方向釋放為議題風向球，可能歷經一段頗長的時間序列，歷程中政策內容並非一成不變，或許會因媒體及公眾回饋的影響而做調整，繼而再度釋放出來，經過幾次反覆，方能擬定出最後完成法定程序的政策（如立法），或是確. 政治大. 立對公眾議題的政治性詮釋，這些過程究竟是如何運作？將是本研究要試圖去釐清的。. 立. ‧ 國. 下問題：. 學. 根據以上的說明，本研究將進行議題風向球操作機制之研究，並試圖探究以. ‧. （一）消息來源如何將政策及公眾議題訊息釋放給媒體？. sit. y. Nat. （二）媒體對政策及公眾議題方向的報導內容是否會受到消息來源與媒體間. io. n. al. er. 關係的影響？. （三）消息來源如何蒐集民意？. Ch. engchi. i n U. v. （四）消息來源如何評估民意趨向並藉此修改政策及公眾議題方向？（五）是否有某些類型政策較適合透過議題風向球蒐集民意？. 7.


(21) 第二章文獻探討隨著大眾傳播媒介的快速發展、新聞報導的即時性，公眾透過媒介報導瞭解公共政策內容及政府對公眾議題的說法並產生態度，正如同麥克魯漢所謂的「客廳投票亭」（McLuhan，1967；楊惠君譯，2009），意即公眾在家中看到媒介報導後會對政策及議題產生好惡與評斷，在一個民主社會中，公眾代表選票，既然媒介報導影響層面如此之大，沒有一個政黨或政治人物敢輕忽公眾意見，更不敢輕忽媒體報導，於是政府機關及政治人物必須在政策正式施行前「預先得知」政策或行動的後果，或是在正式為公眾議題定調前「預先得知」公眾可能的反應，而. 政治大本章將分成四個部分，第一部份是「消息來源與媒體」，政策及議題方向的立. 這「預先得知」的方法即為「議題風向球」。. 消息來源（政府機關與政治人物）如何透過與媒體關係的建立、釋放消息的策略. ‧ 國. 學. 以吸引媒體報導消息來源所欲探知民意的政策方向，並藉由回饋的機制所蒐集到. ‧. 的民意修正政策、議題或推行政策。. 第二部分為「議題的感知」，政府政策方向及議題立場經由媒體報導後，其. y. Nat. sit. 重要性因媒體的重視而為民眾所知悉，並將該政策視為一個重要的媒介議題，也. n. al. er. io. 是一個重要的公眾議題，至此，政策方向及議題立場方能為公眾所關心與思考，. i n U. 政府機關與政治人物也才能藉此蒐集到民意的態度。. Ch. engchi. v. 第三部分為「政治假設的驗證」，政策制訂者（政府機關與政治人物）在擬定政策及回應公共議題過程中，對未來政治情勢的判斷必先有一番討論與假設，在民主社會中，通常會假設未來政策方向能獲得最多選民的支持，為驗證這假設，政府機關與政治人物於是透過議題風向球先期蒐集民意，以避免未經試探民意的政策貿然施行，而導致不良的政治影響。第四部分為「小結」，透過前三節文獻探討，本研究畫出議題風向球操作過程圖，說明完整風向球傳播過程中，各階段內容形式、參與者以及過去研究中所發現之相關操作機制，並以此風向球操作流程圖作為瞭解相關運作機制之基礎。. 9.

(22) 第一節消息來源與媒體一、消息來源如何利用媒體傳遞訊息（一）消息來源：當我們在大眾媒介上看到一則新聞，除了採訪記者名字及事件本身的描述外，常可以看到新聞中引述一些人士對相關新聞事件的描述、分析或評論，除了這些在新聞內文中被引述的人士外，記者在採訪過程中會與許多人建立關係，並透過這些人來瞭解新聞事件發生經過及內容以整理出新聞的輪廓，這些人都是我們一般所謂的「消息來源」。. 政治大文獻、監視器畫面，狹義的消息來源則單指人物（鄭瑞城，1991）。立. 何謂消息來源？廣義的消息來源泛指任何能作為新聞素材的資料，如訪談、. ‧ 國. 學. 依新聞主題的需求，可能有很多不同的背景的消息來源，例如進行台灣農業現況報導，可能會訪問農委會主委，也可能訪問農民，醫療保健食品的新聞，則. ‧. 可能訪問醫師、營養師、衛生署或具有相關經驗的民眾。. Nat. sit. y. 消息來源可能很多元，但部分背景的人士可能會比其他人更有機會成為媒介. er. io. 的消息來源，鄭瑞城（1991）指出，就一般事件而言，消息來源人物的背景愈有. al. 利者（如政府官員、專家學者、國民黨背景者），近用媒介的機率愈大，媒介對. n. v i n Ch 其訊息處理的顯著性也明顯高於背景不利者，於是，政府機關的官員或是政治人 engchi U 物由於常為媒介的重要消息來源，所以其對政策規劃方向的看法容易為媒介所引用，這樣的媒介與消息來源結構關係將有利於議題風向球的釋放。（二）消息來源與記者的關係：在新聞採訪的過程中，究竟記者與消息來源何者對事件的定義與描述持有比較大的影響力？ Hall（1981）認為在社會中具有地位者較可能在媒介上發表意見，並因此讓其對事件的定義傳遞給大眾且讓大眾所接受，Sigal（1986）指出，新聞內容取決於消息來源說什麼而非記者怎麼想；Gans（1979）則以舞伴關係說明雖然記者與消息來源都在相互引導，但通常是由消息來源扮演主導的角色。 Strentz（1989）表示「新聞的內容早在記者寫就第一字時就已決定，決定的 10.

(23) 因素乃是記者的能力以及其與消息來源的互動關係」（引自臧國仁，1999：p.69）。消息來源的意見或描述成為媒介報導的內容，記者成為了傳聲筒，政府機關及政治人物方能將欲試探民意的政策方向，以其所希望的內容透過大眾媒體呈現給閱聽眾，也才能有效的蒐集到與政策或議題相關的民意。媒體新聞通常有分路線，並由固定的記者跑線，因此，記者和路線上的消息來源也比較熟悉，甚至會經營一群固定的消息來源，因為記者和這些消息來源常互相往來、相互徵詢意見，遇到有新聞需求時，記者傾向訪問這些固定的消息來源作為主要的消息依據，尤其是記者每日要面臨截稿的壓力，所以記者必須依賴一群固定的消息來源，這些消息來源也瞭解記者的需求和作業模式，對記者而言. 政治大來源，其主要條件為必須具有與新聞工作者溝通的技巧，並且能在適當的時機提立這些消息來源是可靠的，也才能符合記者日常工作的要求，做為記者的主要消息. 供記者所需要的資訊（Gans，1979）。. ‧ 國. 學. （三）政治人物常成為重要的消息來源：. ‧. 羅文輝（1995）研究新聞記者選擇消息來源的偏向時指出，政府官員、民意. sit. y. Nat. 代表、學者專家及單位主管在社會上佔有重要的地位，對議題具有相當的權威. io. er. 性，上述這些人不僅有能力提供記者需要的消息，其所提供的消息相對一般人而言也比較可靠。此乃因為他們的地位重要，所提供的消息不僅需要向記者負責，. n. al. Ch. i n U. v. 更需要向社會大眾負責，所以記者有理由相信他們比一般人可靠。因此，這些人. engchi. 自然而然成為新聞最主要的消息來源。. 新聞報導中常看到有關於立法院新聞，記者會訪問立法院各政黨黨團三長的意見（以民進黨為例，三長包括總召、書記長、幹事長，各黨職稱、人數有所不同），除了因為這些人代表該黨的意見，黨團三長也有必要於主要新聞連線時段出現在立法院民進黨黨團辦公室，隨時接受媒體要求表達意見，對媒體而言，黨團三長就是一個重要的消息來源。本研究在探討議題風向球的操作機制，政府新政策走向及公眾議題詮釋方向的消息來源常來自於鄭瑞城所謂之「背景有利」者，而非來自農民、漁民、勞工等背景不利者，鄭瑞城、羅文輝有關於電視新聞消息來源背景與呈現方式之的研. 11.

(24) 究，也指出三家電視台晚間新聞中直接說話或引述的消息來源人物，機構以政府機構為最多，職業則以政府官員居多數（鄭瑞城、羅文輝，1988；引自鄭瑞城， 1991）。就政治新聞而言，近用媒介機率最高的就是政府官員及政治人物，由於政府官員及政治人物握有擬定政策的權力並掌握相關進度，對於政策及公共議題發言尤其權威性，所以政治線記者習與政府官員及政治人物互動，並引述其發言及立場，Sigal（1986）調查《紐約時報》及《華盛頓郵報》組織運作與新聞內容，就發現 2,850 件新聞剪報中，美國及外國政府官員佔消息來源比例近 3/4，也由於政府官員及政治人物成為媒體主要消息來源，他們也就因此有可能透過媒體以非正式方式發表對於某些政策的看法，藉以拋出風向球。. 政治大二、資訊津貼：消息來源藉以釋放訊息給媒體立. ‧ 國. 學. 政府機關或政治人物得以影響媒體，促使媒體報導其所釋放的議題風向球，部份原因在於政府機關與政治人物平常就與媒體記者建立了良好的互動關係。. ‧. 消息來源（政府機關或政治人物）常透過所謂「資訊津貼」與媒體建立關係，. sit. y. Nat. 此乃因為記者跑線有想要獲得獨家新聞、避免獨漏新聞的壓力，所以會積極與固. io. al. er. 定消息來源保持關係以確保穩定的新聞來源，對消息來源而言，也因此發展出一. n. 套與記者相對應的模式。. Ch. engchi. i n U. v. Gandy（1982）曾定義資訊津貼為消息來源經由控制媒介管道或資訊，「協助」媒介花費較少的成本以得到所需的資訊，並藉此影響媒介內容，資訊津貼可以降低記者在搜尋資料時所必須付出的代價或可以增加其利益，消息來源透過資訊津貼將訊息提供給記者，對記者而言，可以減少記者跑新聞的壓力，記者如果想要獲得獨家消息或是內幕，就必須與消息來源建立密切的關係（王珍瑜， 2006）。 Gandy（1982）更指出媒介並非資訊津貼過程唯一的受益者，記者接受消息來源的資訊津貼，當消息來源的資訊為媒介所刊登時，就達成了消息來源提供記者資訊的目的，這是一種「間接的補助」。消息來源提供資訊津貼給記者的目的，一方面在於與記者建立良好關係，另 12.

(25) 一方面則在控制記者，並藉此控制社會的輿論（Gandy，1982：61），透過消息的散佈，讓媒體報導消息來源所欲傳播的訊息，而風向球就在資訊津貼的模式中得以釋放出去。消息來源提供資訊津貼的管道包括：新聞發布、假事件、記者會、新聞秘書提供的每日摘要以及透過洩漏新聞的秘密方式給記者（Gandy，1982：62），政治風向球的操作過程中，政府機關或政治人物可視風向球的內容，透過正式管道抑或是以「洩漏秘密」的方式透露給媒體，不僅可以向記者示好，還可以達到將消息透過媒體發布的目的，對消息來源而言，資訊津貼在風向球的操作機制上扮演了重要的角色。. 政治大源的權力愈大就愈能影響新聞內容，所以，如果散布風向球的是權力較大的政府立媒介處理訊息時，會因為消息來源的職位高低而有不同的處理方式，消息來. 首長，媒介會用較大的篇幅報導，其所強調的重點以及排列順序也較會為記者所. ‧ 國. 學. 採用，意即有權力的消息來源較能影響新聞內容，就效果而言，只要消息來源所強調的重點為媒體所採用，就達到「資訊津貼」的效果（Gandy，1982：62；黃. ‧. 傳榜，1997），更達到釋放風向球的效果，所以為了確保訊息能為媒體所報導，. Nat. sit. y. 並有足夠的報導篇幅，可考慮由首長或是較具政治地位的政治人物來透露訊息。. n. al. er. io. 即使政府機關或政治人物透過資訊津貼的方式與跑線記者培養良好關係，新. i n U. v. 聞報導立場仍不見得會受到消息來源的影響，記者報導立場還是受報社立場影響. Ch. engchi. 較深（黃傳榜，1997），資訊津貼在風向球的操作上具有中性的效果，僅能做到透過媒介釋放風向球，在報導傾向上仍受報社立場的影響。資訊津貼在釋放風向球的過程中扮演了重要的角色，黃傳榜（1997）整理出資訊津貼對新聞的影響如圖 2-1，政府的消息來源主要包括機關首長、發言人，或是長期與記者維繫關係的公關人員，其中首長及發言人可透過正式或非正式的方式提供資訊津貼給記者，公關人員由於通常不具備代表機關發言的資格，所以會傾向以非正式的方式提供資訊，例如透過私下閒聊、意見交換的方式透露訊息，消息來源在提供資訊津貼時，必須要考量場合、時機、動機及背景，這些考量因素並會受之前報導的值所影響而有所調整。. 13.

(26) 刊出量資訊津貼量. 選擇偏向. 新聞內容. 媒介. 記者. 資訊津貼. 首長或發言人公關人員. 政府消息來源. （記者會、親身受訪）提供較具新聞性資訊. 提供一般性資訊（新聞發佈、記者會）加減什麼處理長度排列順序強調重點標題方向. 報社立場. 與消息來源互動關係. 假事件親身受訪記者會新聞發佈. 場合時機動機背景. 治政大刊出值. 依新聞價值取捨. 立. 圖 2-1 資訊津貼對新聞的影響. ‧ 國. 學. 資料來源：黃傳榜（1997）《政府資訊津貼對新聞內容的影響－以「省府組織調. ‧. 整」爭議為例》。p.45. sit. y. Nat. 消息來源的資訊津貼可透過新聞發布、記者會、親身受訪及假事件等方式提. io. er. 供，如果是比較具有新聞性的資訊，消息來源有可能會採用親身受訪的方式，而且可能是採用獨家專訪或少數幾家聯訪的形式，一般性的新聞則可透過公開記者. n. al. Ch. i n U. v. 會廣為發布，而資訊津貼的提供方式也受到記者的偏好所影響，有些記者會習慣. engchi. 和消息來源泡茶聊天，透過面對面非正式交換訊息，有些記者則可能透過電話與消息來源交換訊息。資訊津貼的「量」，即資訊津貼提供記者在工作的協助（如減少工作負擔、有新聞性的資訊），將會影響記者在選擇以何種方式取得資訊津貼（如資訊內容非常重要，而記者又希望能取得獨家，就有可能會與消息來源私下餐敘來取得資訊）。消息來源透過資訊津貼影響記者，並藉此讓訊息（風向球）被媒介報導，圖 2-1 顯示，雖然資訊津貼得以影響記者進行報導，但報導的立場、新聞內容仍受到報社立場、編輯台的守門人過程影響，換句話說，資訊津貼只能促成風向球在. 14.

(27) 媒介被呈現，但無法影響其呈現的方式與內容，另外，研究者也可透過本圖瞭解風向球釋放情境及考量因素的輪廓，以及風向球釋放者的可能背景。. 三、回饋：消息來源、媒介與公眾的串連與調整傳統的大眾傳播的過程中包括傳播者（消息來源）、訊息、媒介、接收者（閱聽人）及效果（楊志弘、莫季雍譯，1996），有時候也包括回饋。訊息由接收者傳遞給傳播者的過程即為回饋，其目的在減少歧見，傳播者可以利用回饋訊息改進或修正傳播訊息的呈現或傳遞方式（黃葳威，1996），回饋意義在可作為傳播者後續訊息傳播的參考，藉以調整、強化、減弱或捨去訊息內容，並做為後續行動的參考，風向球可以作為政策施行與否的判斷機制在於「回. 政治大. 饋」，因為透過風向球的釋放得以蒐集民意反應，而「回饋」則提供民意給政策. 立. 制訂者藉以調整、強化、減弱或捨去政策方向，回饋在傳播過程（尤其是議題風. ‧. ‧ 國. 功能。. 學. 向球過程）中扮演了將消息來源、媒介、公眾串連成一個迴圈並建立調整機制的. （一）回饋在傳播模式中扮演重要的角色. y. Nat. sit. Westley & MacLean（McLuhan & Fiore，楊志弘、莫季雍譯，1996）將傳播. n. al. er. io. 過程區分出環境 X、消息來源 A、大眾媒介 C、閱聽眾 B，C 在消息來源 A 與社. i n U. v. 會成員 B 之間扮演守門人角色，C 的訊息可能來自於消息來源 A，也可能直接來. Ch. engchi. 自於環境 X3~X∞，並且會經過編碼及製碼成訊息 X 傳播給 B，在此過程中，C 被認為具有解釋 B 的需求的能力，可將意義轉換成共同理解的符號系統（製碼），並傳遞給 B 以滿足 B 的需求（楊志弘、莫季雍譯，1996）。在此模式中，閱聽眾 B 對於事件 X 的回饋（fBC）可以傳遞給大眾媒介 C，也可能跳過 C 而直接回饋給 A（fBA），更有可能回饋給 C（fBC）之後，經由 C 回饋給 A，雖然本模式展現出回饋在傳播過程中所扮演的角色，但也暗示了在大眾傳播過程中回饋是緩慢且可能極為稀少. 15.

(28) fBA. fCA. X1 X1 X2. A. X2. X3. X’. C. X”. B. X3 fBC. X3C. 政治大. X4C. X4. 立. 學. ‧ 國. X∞. 圖 2-2. Westley & MacLean 的大眾傳播模式. ‧. 資料來源：楊志弘、莫季雍譯（1996）《大眾傳播模式》。p.52. sit. y. Nat. io. er. 雖然有些資訊可能是由大眾媒介直接取得（如模式中的 X3C、X4C），但一般而言消息來源扮演了「發動機」的角色，此模式中，回饋被首次置入新聞傳送. n. al. Ch. i n U. v. 過程之中，消息來源、傳播者、閱聽人間的互動關係，因此取得較為清楚了理論分析（臧國仁，1998）。. engchi. 如以一個議題風向球的議題操作為例，A 可能為政治人物或為政府機關裡的行政官僚，其從許多進行中的政治議題（X1~Xn）中挑選一項亟需試探民意接受度的議題 X（例如是否開放美國牛肉進口），將其政策方向的假設透過電視新聞報導 C 傳遞給閱聽人 B 之後，B 會對此一議題產生態度或意見，並且回饋給電視，電視蒐集到的閱聽人意見，可能為消息來源 A 所知悉（fCA），或是因為閱聽人 B 與官員 A 有人際往來，而直接回饋意見給官員（fBA），fBC 也可能為官員透過輿情蒐集的方式所知悉（fCA）。在大眾傳播過程中，閱聽人可以用讀者投書、叩應節目、示威活動、公聽會. 16.

(29) 或是透過收視行為來表達回饋（黃葳威，1996），閱聽人的好惡，會透過收視率、收聽率、銷售狀況回饋給媒介，在商業機制下，媒介經營者目標在追求最大獲利，所以會盡力提高收視率、收聽率及報章雜誌的銷售量以增加收益，所以有可能根據收視率、收聽率、銷售率調整報導內容（例如播報閱聽人喜歡收看的主題或內容），所以公眾對議題的回饋會反應在媒介報導的內容上，故傳播者蒐集民意的方式，不僅是蒐集報紙民意論壇的讀者投書，更會蒐集媒介報導內容，依報導方向來掌握公眾對該政策的態度。除了透過蒐集媒介對政策的報導內容來間接蒐集民意外，「回饋」也可以透過直接蒐集公眾的態度來獲得，但由於大眾媒介傳遞訊息的對象是不特定的多數人，傳播者難以用一對一的直接接觸方式蒐集最多的公眾態度，所以傳播者也會. 政治大. 進行各種民意調查以蒐集公眾意見，透過這些直接與間接的方式，得以做為政策. 立. 擬定者的參考。. ‧. ‧ 國. 學第二節議題的感知. Nat. sit. y. 對於希望藉由媒體傳播公眾議題並形成媒介議題，以蒐集公眾意見的政治人. er. io. 物或政府機關而言，透過媒體報導可以讓公眾注意到該議題，媒體愈重視該議題. al. 時，公眾愈增加對該議題的關注，而公共問題也只有在成為媒介議題後，方能進. n. v i n C h ，所以議題與新聞重要度的關連性，以及政行到政策形成的過程（Peters，2007） engchi U 策議題在媒介上的呈現方式，成為我們研究議題風向球的重要取徑。一、議題設定. Lippman 在談「民意」時指出，媒介在形成人們對公共事務認知及對外在世界經驗瞭解的重要性，「大眾傳播媒介所塑造的『外在世界』（the world outside）將會影響人們形成外在世界之『腦海中的圖像』（the picture in our head）」（轉引自李郁青，1996）。而 Cohen（1963，轉引自翁秀琪，1996）曾提出以下知名的假設：「報紙多半不能告訴人們想什麼（what to think），但它卻可以告訴讀者該想些什麼（what to think about）。」 McCombs & Shaw（1972）研究 1968 年美國總統大選期間，全國性的新聞 17.

(30) 媒介及北卡羅來納州首府 Chapel Hill 的地方媒介在三週內報導資訊的差異，發現選民的議題重要性和媒介的議題重要性相當一致（潘家慶、王石番、謝瀛春， 1990），所以 McCombs & Shaw 提出議題設定的假設：大眾媒介所強調的議題，與閱聽人所重視的議題間呈現正相關關係（翁秀琪，1996；邱雯華，2006）。但媒介議題設定功能並非對所有的人、所有的議題，在所有的情況下都具有相同影響力（McCombs and Maisel-Walters, 1976；轉引自翁秀琪，1996），Winter 指出，議題設定的效果，深受議題設定過程中的議題性質、媒介性質、閱聽人特性等相關條件的影響（Winter，1981；轉引自翁秀琪，1996）。國外許多選舉研究都發現，選民議題相當程度受到媒介議題的影響（翁秀. 政治大題報導時間的長短、議題或事件的地理鄰近性、媒介消息來源的可信度、媒介對立琪，1996），這些研究並指出媒介議題設定的效果受到議題的切身性、媒介對議. 議題的結構性強調（版面、位置）的影響（翁秀琪，1996），這些因素也影響了. ‧ 國. 學. 風向球的釋放效果，為了有效蒐集民意，意欲釋放風向球者勢必要將政策議題與公眾關連度、由誰釋放、釋放的強度等因素考慮進去。. ‧. Peters（2007）指出政策形成的過程中，公共問題唯有成為一項議題（尤其. y. Nat. sit. 是媒介議題）才會被納入政策考量之中，其並指出影響公共問題是否能成為一項. n. al. er. io. 議題，包括以下幾個因素：. Ch. i n U. v. （一）受此問題影響的人數：愈多人受影響，這個問題就愈可能成為議題；. engchi. （二）問題影響的強度：公共問題對公眾生活影響的強度愈大，愈會成為一項議題；（三）問題的可見度：某些形式的議題相較於其他議題更容易引起公眾注意（即使二者影響強度、金錢相近）。 Peters 用「登山客症候群（mountain climber syndrome）」形容問題可見度的重要性，例如：當山難發生時，社會會用極大的成本來援救一位登山客（動員直昇機、當地原住民及警察進行搜救），但卻不會將把同樣的錢用來協助那些需要金錢援助的貧民，因為登山客失蹤議題相較貧民議題更容易被公眾所關注。 Eyal（1981）界定時間延宕（time-lag）為自資料開始蒐集起到資料蒐集完 18.

(31) 畢為止過程所包含的全部時間，包括何時對媒介議題進行測量、何時對公眾議題進行測量，二者測量時間的差距所造成的時間延宕；從媒介議題的呈現到閱聽人認知的改變中間需要一個長期累積的過程，如果時間延宕太短，媒介議題還來不及擴散，時間延宕太長，人們的認知會因為遺忘、其它議題的介入，而干擾了議題設定的效果。要選擇一個「最佳效果時間（optimal effect span）」去測量公眾議題並不容易，所以一個風向球釋放後，必須有一最佳效果時間去測量民意的反應，方能作為政策施行與否的評斷依據。 Dearing & Rogers（1996）指出議題設定的過程由媒介議題、公眾議題、政策議題，及三者間交互關係所組成，研究傳統存在於這三種議題之中，第一種研究傳統是「媒介議題設定」（media agenda-setting），其主要依變項為「大眾媒介. 政治大. 議題的重要性」（the importance of an issue on the mass media agenda）；第二種研. 立. 究傳統為「公眾議題設定」（public agenda-setting），其依變項為「公眾議題中一. 學. ‧ 國. 組議題的重要性」（the importance of a set of issue on the public agenda）；第三種研究傳統為「政策議題設定」（policy agenda-setting），因為其學術傳統上的特殊關. ‧. al. n. 守門人、有影響力的媒體、特殊新聞事件. io. sit. 與菁英及其他個人間的個人經驗及人際傳播. er. Nat. y. 注在於與議題相關的政策行動，且部份回應了媒介議題以及公眾議題（如圖 2-3）。. Ch. engchi. 媒介議題. i n U. 公眾議題. v. 政策議題. 有關議題或事件重要性的真實世界指標. 圖 2-3. 議題設定過程的主要成分：媒介議題、公眾議題及政策議題資料來源：Dearing & Rogers (1996). Agenda-setting. p.5 19.

(32) 在此模式中，媒介議題與政策議題相互影響，同時媒介議題也影響公眾議題，並進而影響政策議題的形成，顯示政策議題只有透過媒介議題（釋放風向球），方能成為公眾議題並影響公眾的態度，而公眾議題則匯集成政策議題，影響政府機關與政治人物制訂政策。. 二、政策議題框架的流動：層級式活化模式新聞是一種社會真實的建構，提供社會大眾對於所發生之事的選擇性提要與再現，並且形塑這些事件的公眾定義（Tuchman，1978）。人們對新聞事件的詮釋與瞭解受限於新聞報導所呈現的方式（Iyengar & Simon，1993），消息來源將. 政治大賴媒體所採用的框架，也因如此，媒介報導在政策議題擬定過程中所扮演的角色立訊息提供給媒體藉以影響媒體報導，但媒體究竟要如何呈現一個新聞事件，仍端. 愈形重要，民眾對政策的好惡受到媒介報導框架的影響，Spitzer（1993）就強調. ‧ 國. 學. 新聞媒體已經成為政策制訂過程的一環，決策者無法忽視新聞報導對民眾的影響. ‧. 力（引自臧國仁，1999）。. 新聞媒體與消息來源（如政治人物、政府機關）在新聞產製過程中，是扮演. y. Nat. n. al. Ch. er. io. 會真實的唯一詮釋角色（臧國仁，1999）。. sit. 「共同建構」的角色，兩者的關係，可能為合作，也可能為敵對，競相爭取對社. i n U. v. Entman（2003）提出層級式活化模式（Cascading Activation Model），將框架. engchi. 影響的層面分為許多不同層級，Entman 以此模式解釋政府（尤其是白宮或州政府）以及對於國防的政策框架想法如何向下流動到其他次系統中，並贏得框架競爭及政治上的優勢。層級式活化模式認為，議題的影響可以分為由上到下許多不同的層級，每一個上層的層級對議題的框架會影響到下一個層級的框架，而且這種影響是一級傳遞至下一級，並非跨層級的傳遞。就像瀑布從愈高流下來動能愈高一樣，此模式愈上層的議題框架愈對下層有高的影響能量，例如政府框架會影響在華府的政治菁英的框架，政治菁英如國會議員、前任官員所擔任的遊說團體則影響到媒體對議題的框架，媒介的框架影響. 20.

(33) 其新聞框架，而此新聞框架所產製的新聞最後則影響到公眾的框架。在此模式中，下層階層亦可能往影響上級的階層，但其影響是微弱而且必須要有額外的助力，才可能產生回流的影響效果，就如同瀑布的水往下流後，需要靠幫浦的運作才能把水抽回上方，所以下層的回饋是稀少且微弱的（正如同 Westley & MacLean 的模式所顯示）。層級式活化模式系統將框架影響分為五個連階層次，分別為政府、其他菁英、媒介組織，新聞框架以及公眾。其中政府最具優勢，其議題的框架可以輕易地影響下一階級的框架，政府對於全國性議題具有較大的框架能力，總統以及首席顧問擁有獨立的能力去決定往下層流的議題框架，顯示出中央政府、總統由於. 政治大. 其政治位階及對媒體、公共議題的影響力，進而掌握了主要的議題框架詮釋權。. 立. ‧ 國. 學. 政府. ‧. 白宮、州、防禦. sit. y. Nat. 其他菁英. n. al. er. io. 國會議員及其部屬、前任官員、專家. Ch. 媒介 e記者、新聞組織 ngchi. i n U. v. 新聞框架框架文字、框架影像. 公眾民調、其他指標. 圖 2-4. 層級式活化模式. 資料來源：Entman, R. M. (2003). Cascading Activation: Contesting the White House’s Frame After9/11. Political Communication, 20(4), 415-423. 21.

(34) 其他的政治菁英則為政府內非政策執行部門的人士，如國會議員及其部屬、遊說人員、政策專家等，新聞從業人員則是由記者、專欄作家、編輯所組成，新聞框架則存在於全國性菁英媒體當中，這類媒體的新聞報導往往形成一種既定的新聞報導框架，而公眾的部分則是專注於其意見的匯集（Entman, 2003： 419-420）。 Entman 的層級式活化模式套用在政府議題的風向球施放機制上，政府的政策通常由行政單位擬定，並經過總統或行政院長同意，在立法上，則交由同黨的國會議員去倡導及推動，國會議員將具有爭議性的議題經由某些方式透露給媒介報導，愈是由上層發起的框架（或風向球）愈能影響下層級採用相同的框架，而且風向球的影響是一個層級往下一個層級影響。. 政治大新聞框架受到這些菁英的框架以及媒介組織框架的影響而傳遞給公眾，公眾立. 的框架可以透過民調或其他指標傳回媒介，但其回饋是微弱或是片段的，被媒介. ‧ 國. 學. 採納的公眾框架經由報導後形成新聞框架，再由其他菁英透過輿情蒐集的方式得知，透過 Entman 的層級式活化模式可以理解，政策議題框架所形成的風向球回. ‧. 饋給政治菁英的過程及路徑是微弱、片段且曲折的，需要透過媒介的報導才得以. Nat. sit. y. 為政治菁英所重視，這裡也和前面 Peters 的「公共問題只有成為媒介議題時才能. n. al. er. io. 被納入政策考量」的說法相互呼應。. Ch. i. e. i n U. v. ngch 第三節政治假設的驗證民主社會中，民意的支持是民主社會政治運作的機制，政府機關或政黨在政策方向擬定上會試圖去獲得最大的民意支持以維繫/獲得政權，所以，為確保所擬定的政策或所採取的政治立場能獲得最多公眾支持，政府機關或政黨常會假設其所擬定的方向最能符合最多公眾的利益。對政府機關及政治人物而言，這種「最多民意支持」的政治議題假設，勢必要在政策施行前或立場表態前獲得驗證，以消除日後遭受公眾反對所導致的政治危機，所以政府機關或政治人物會在政策尚未施行前預先釋放議題風向球，以蒐集民意對該政策議題的看法。 22.

(35) 一、政府政策與民意的關係政策制訂時的目標之一為回應公共的觀感（Lindblom、Woodhouse，陳恆鈞等譯，2001），政治人物常以政策民調結果作為政府決策依據，如甘迺迪藉由哈利斯（Louis Harris）的民調結果來決定民權和外交政策，尼克森透過一系列民意調查決定經濟政策和工資、價格管制政策決定，布希因為民調將掃毒政策由減少毒品需求轉為強力掃蕩販毒（余致力，2002）。公共議題可以形塑政府政策決定的焦點，包括政治人物、技術官僚、大眾媒體和利益團體，當他們發現有必要來改變政府一個既存的政策安排時，他們會將此政治問題暴露於媒體報導中，以將潛在的政策問題帶入公共領域，尋求透過民. 政治大策承諾（Gerston，2004；張明貴譯，2005）。立. 意來影響政府政策，政策制訂者則會將公共議題中顯著的問題，轉化成適當的政. ‧ 國. 學. 有關政府政策與民意間的關係可以下兩種方式分析：. （一）分析單一時間點上多數民意與實際政策的「一致性」（consistency）：. ‧. 余致力（2002）研究 1999 年至 2000 年間，台灣大眾媒體所進行的 113 項政. y. Nat. sit. 策民調與政府政策的一致性，發現約有 48%的政府政策與民意一致，42%不一. n. al. er. io. 致，另有 11%無法比較，政策與民意一致性最高的議題為「內政與民生」，尤其. i n U. v. 「治安、司法、警政、國防」類高達 73%，一致性最低的議題類型為「政治體制. Ch. engchi. 運作」，包括是否舉行公投、中央政府體制（如國大延任凍選）。一致性研究資料取得上較容易，但研究者無法確認民意與政策間的因果關係，當民意與政策一致時，有可能為民意引導政策擬定，也有可能是政治人物在政策擬定後，透過各種管道教育民眾哪些政策是有利的（如經濟部為宣導 ECFA 而製作的「一哥與發嫂」文宣），或是民意與政策同樣受到第三者－「媒體報導」的影響而呈現虛假的因果關係。（二）分析長期民意變化與政策變遷間的「同向性」（congruence）；同向性研究是透過相同的政策意見問題，重複調查相關資料，比較民意變化的以及政策改變的方向，如果二者改變方向一致，則具有「同向性」，同向性研. 23.

(36) 究如果將民意與政策決策的時間點納入研究考量，研究者可以據以推論因果關係，但同向性研究在比較民意與政策時，需找出完全相同之題目才能進行比較，所以研究困難度較高。 Page & Shapiro（1983）蒐集分析美國 1935 年至 1979 年的政策民調資料，針對 300 多項政策議題進行同向性研究，發現有 66%的政策變遷和民意變化同向（引自余致力，2002）。 Page 及 Shapiro 的同向性研究發現政府機關及政治人物在擬定政策時常依據民意走向做調整，以求政策方向能符合民意走向，獲致較高的民意支持，這在民主社會中已為政治運作的常態，而議題風向球釋放的目的在透過假設性訊息的傳. 政治大. 播蒐集民意，並藉以修正、施行政策，Page 及 Shapiro 的研究也間接證明了風向. 立. 球的運作模式。. ‧ 國. 學. 二、風向球在於驗證政治假設. 議題風向球傳播給公眾的是政策發展及政府立場的可能方向，是將一個尚未. ‧. 真實存在的假設性議題透過媒介傳播給公眾以試探其態度，李湧清、黃啟賓. sit. y. Nat. （2007）說明政策運作過程五階段時，有關「政策規劃－政策預視（policy. io. al. er. forecasting）」時，即指出政策規劃必須對於各種可能的政策方案結果及預期影響. n. 進行推測，Dunn（1994）則指出「政策預視」的目的在探討若採取某些作為或. Ch. 不作為時，未來將會形成何種政策結果。. engchi. i n U. v. 透過議題風向球的政策假設拋出所進行的政策預視，政府機關及政治人物方得以瞭解政策假設是否符合公眾需求，得以獲得民意支持，並避免掉錯誤推出無法獲得民意支持之政策所可能導致的政治風暴。. 第四節小結政府機關或政治人物擬定政策或表達公共議題態度時會對後續政治情勢抱持著假設，假設其所表達出的方向可以獲得民眾的認可，在為公眾議題定調過程，也期待此基調能為公眾所接受，當前社會對於各種議題的迅速反應，讓政府. 24.

(37) 機關及政治人物不敢輕言施行一些可能引起較大反對、具有爭議性的政策，為求慎重，於是將政策方向或公眾議題基調轉化成政治議題，所以有議題方向球的假設驗證機制。由文獻探討可知，一個完整的議題風向球操作需先對政策有其假設或對公眾議題擬定基調，認為某些政策或公眾議題基調方向可能會獲得較多的民意支持，再依據該政策假設進行議題釋放，而傳播過程中的「回饋」更是風向球得以影響政府擬定與對應公眾議題的關鍵，透過回饋，政府機關及政治人物才得以蒐集民意對政策的態度，在一個民主國家，公眾的態度是政權維繫的關鍵，所以政府機關及政治人物在推行政策時勢必要選擇民意支持度較高的方向，方能贏得公眾的支持，以期能在各選舉中勝出。. 政治大除了回饋，影響議題風向球的因素還包括消息來源與記者的關係、議題的重立. 要性，從過去的研究發現，媒體記者由於有固定的新聞路線及編採流程，所以會. ‧ 國. 學. 有一群固定的消息來源，而政府機關以及政治人物由於在議題上的重要性及權威性，往往成為媒介的主要消息來源，所以當政府機關及政治人物在擬定政策，需. ‧. 要預先蒐集民意時，就可以將消息釋放給媒介，透過媒介來把政策方向傳遞給閱. Nat. sit. y. 聽眾，也因消息來源對媒介的重要性，政府機關及政治人物方得以在需要蒐集民. n. al. er. io. 意時，能有媒介作為管道釋出政治擬定的方向。. i n U. v. 大眾媒介所強調的議題重要性與閱聽人所重視的議題呈正向關係，所以當政. Ch. engchi. 府機關或政治人物釋放的政治議題，被媒介視為重要的議題報導時，媒介設定了議題重要性，也帶動公眾將該議題視為重要議題，並可能讓公眾注意及思考該議題，政府機關及政治人物就可以透過輿情蒐集的過程來蒐集公眾意見，作為政策擬定的參考。議題風向球包括政策假設及公眾議題基調，其釋放過程是由消息來源將其政策假設及議題基調提供給媒體報導，並且藉此獲得公眾態度的過程，這過程可能依政府機關或政治人物的需求，而形成一個議題假設驗證的迴圈，政府機關或政治人物藉由前面一波議題風向球，獲得公眾態度，並藉此修正政策再度於媒體中釋放，直至修正過後的結果為政府機關或政治人物認為能獲取最多公眾支持時，. 25.

(38) 才會具體落實為政策法案並後續施行，其過程詳如附圖 2-5。. 政府機關或政黨執行媒體. 訊息設計. 傳遞. 議題報導框架. 政府機關或政黨. 政策假設. 政策方向. 立. 政治大. 閱聽眾. 評估. 回饋. ‧. io. y 資料來源：本研究. n. al. er. Nat. 圖 2-5：議題風向球操作過程. sit. ‧ 國. 資料、證據. 學. 政府機關或政黨. i n U. v. 回顧研究問題，有關於消息來源如何將政策及公眾議題訊息釋放給媒體，以. Ch. engchi. 及報導內容是否受到消息來源與媒體間關係影響，經由文獻探討，政府機關及政治人物（消息來源）擬定政策方向及議題基調，並依其對政策方向及議題基調的假設來設計訊息呈現方式，然後將訊息釋放給媒體，其釋放方式，如文獻探討所得知，可以透過資訊津貼的方式，以及因資訊津貼所建立的消息來源與記者間良好的關係，使得媒體在報導內容上使用消息來源設定之議題框架，並透過媒體傳遞釋放給閱聽人，這個傳遞可能會受到傳播情境、政治人物與媒體關係、媒體組織政治立場等影響，並將影響到閱聽人對訊息的接收。閱聽人接收到議題風向球訊息後，會對相關的政策假設及議題基調產生態度，並回饋給媒體（透過收視率、收聽率、讀者投書、Call-in 等）及回饋給政府 26.

(39) 機關或政治人物（透過民調），消息來源就透過蒐集媒體的相關報導，以及讀者投書、政論節目內容基調、媒體所做各項民調結果，以及消息來源自行所做之民調來蒐集民意，依據這些民意的蒐集來修正政策假設及議題基調。如果回饋顯示，該政策施行後能獲得多數民眾的支持，政府機關及政治人物會接著透過行政及立法程序將該政策假設具體化，並在完成相關程序後施行，如果顯示政策支持度不夠，這個迴圈將有可能繼續，以修正政策成為可獲得較高支持度的政策，但也有可能政府機關及政治人物基於理念或立場，不再修改而訴諸媒體宣傳，尋求公眾支持既有政策假設（如宣導民眾接受國光疫苗，而不是停打國光疫苗）。. 立. 政治大. 經過文獻探討結果指出，並非所有的議題都對民眾有相同的影響力，議題設. ‧ 國. 學. 定的效果受到議題設定過程中的議題性質、媒介性質、閱聽人特性等相關因素影響，而且，公共議題需成為媒介議題，才可做為政治議題風向球評估的參考，而. ‧. 公共議題要成為媒介議題，又受到相關受影響人數、問題強度、問題可見度等影. y. Nat. sit. 響，可見，並非所有政策或是政治態度議題都適合做為風向球來操作，如果對於. n. al. er. io. 民眾來說，風向球議題是「事不關己」或是「無足輕重」，並無法成為媒介議題，也無法引起公眾之注目及產生態度。. Ch. engchi. 27. i n U. v.


(41) 第三章研究方法本研究旨在檢視政府機關及政治人物如何釋放議題方向球，藉此蒐集民意對該政策及公共議題基調的態度，並據以修正其政策與對公眾議題之詮釋，以尋求能獲得最大的民意支持，同時探討在議題風向球釋放的過程中，有哪些因素影響整個風向球釋放的效果。本研究將採取「訪談法」進行研究，議題風向球的操作過程，除了前章文獻探討所勾勒出的輪廓外，可能有許多政府機關及政治人物在風向球操作上，尚不為外人所瞭解的機制及策略，透過訪談法，以求深入瞭解議題球操作之機制，挖. 政治大. 掘出受訪者在風向球操作上最隱而未明的策略。. 立. 本部分將針對政府機關及主要政黨負責政策擬定、政策管考及民意調查的官. ‧ 國. 學. 員及主管進行訪談，以瞭解政府機關及政黨政治人物在政策及政治議題成形的過程中，如何利用議題風向球蒐集民意，據以研修政策及公眾議題基調方向，並瞭. ‧. 解在議題風向球整個運作機制上，他們的考量因素及操作的策略；同時，本研究也將訪問新聞媒體政治線記者，試圖透過與政治線記者之訪談，瞭解媒介如何看. y. Nat. sit. 待政府機關及政治人物釋放風向球，並瞭解從媒介的角度來看，政府機關如何釋. n. al. er. io. 放風向球最能為媒介所接受。. Ch. engchi. i n U. v. 第一節深度訪談法（in-depth interviews）質化研究最適合研究題材不易從外觀察、只有少數人涉及在內、跨越時間和概念數目多的事務（鍾倫納，1993），政府機關及政治人物在釋放議題風向球時，並不會對外公開宣稱其正在試探民意，相反地，議題風向球的施放者，為求有效獲得民意對政策的看法，會希望新聞表現上盡量力求中性，其操作的策略也就不容易透過新聞內容分析獲得，故為有效瞭解議題風向球的操作機制，本研究將透過質性研究的方式，透過訪談議題風向球操盤者，瞭解風向球操作機制的箇中巧妙。深度訪談法是訪談者和回答者間的互動，是一種對話，訪談者在訪談過程中 29.

(42) 透過結構性的訪談計畫，以概括性的方向設定訪談內容，並追蹤受訪者所引發的特定主題，在訪談過程中，訪談者與受訪者都需能全然理解所提問的問題，有時訪談者必須能引導談話方向，才能使訪談得以流暢自然地進行，蒐集到訪談者意欲蒐集的內容（李美華等譯，2004）。. 一、深度訪談之特性及優缺點深度訪談法在於瞭解受訪者的思考方式、價值觀念、情感以及行為規範，並瞭解受訪者過去的生活經歷、對事件的意義解釋（陳向明，2002），選擇訪談法進行研究目的在於：  可瞭解無法透過其它方式觀察得知的事情；  可瞭解受訪者的觀點；. 立. 政治大. ‧ 國. 學.  可以找出有效度、可驗證的資料（黃惠雯等譯，2003）。（一）深度訪談法的特性（Wimmer & Dominick，2000）. ‧. 1. 使用較小樣本。. y. Nat. sit. 2. 可獲得與受訪者的回答相關的意見、價值觀、動機、回憶、經驗與感受等. n. al. er. io. 詳盡的背景資料。. Ch. 3. 可長時間觀察受訪者的非語言反應。. engchi. i n U. v. 4. 所需耗費時間較長，可能需歷時數小時並且需進行一次以上的訪問。 5. 深度訪談對於每個受訪者的問題都不同，並允許因受訪者回答之不同，而接續詢問不同之問題。 6. 深度訪談成功與否會受到訪談氣氛的影響，並受訪問者與受訪者間的關係所影響。（二）深度訪談的優缺點深度訪談最大的優點在於能提供研究者豐富且詳細的資料，且由於深度訪談可就受訪者回答內容進一步追問問題，對於某些敏感性或是隱而未明的問題，訪 30.

(43) 問者更可由訪談互動中獲得比較精確、符合研究目的的答案，與其他研究方法不同處在於，深度訪談由訪問者與受訪者面對面長時間互動，訪問者可藉由觀察受訪者非語言反應，如受訪者面對特定問題時不自覺眨眼、眼神閃避，藉此瞭解受訪者答案是否有更多未盡之處。深度訪談之缺點在於研究所得能否推論仍有問題，此乃因為研究方法為典型的非隨機抽樣，且因為訪問過程經常沒有標準化，所以每個受訪者的對問題的理解與回答或許都會不同，另外，深度訪談對於易受訪問者的偏見所影響，訪問所得內容也將由於訪問者及受訪者對於訪問內容的解釋或許不同而產生問題（Wimmer & Dominick，2000）。. 二、受訪對象. 立. 政治大. 本研究為瞭解風向球的運作機制，訪談對象包括行政院交通部、研考會官. ‧ 國. 學. 員，國內主要政黨的政策研究部門、文宣部門及民調部門主管，藉此瞭解政府機關及政黨如何在研擬政策的過程中，擬定出符合公眾需求的政策，如何釋放風向. sit. y. Nat. 策方向內容。. ‧. 球驗證政策能為公眾所接受，並且瞭解其如何依據風向球的蒐集到的結果修正政. io. er. 本研究為瞭解風向球如何釋放，方能有效地在媒體上呈現訊息，亦將訪問媒. al. 體政治線記者，以政治線記者長期對各項政治性議題的觀察與採訪，從而瞭解媒. n. v i n 體如何看待政府機關及政治人物釋放風向球，怎樣的風向球操作能有效將訊息呈 Ch engchi U 現在媒體上並傳遞給閱聽人。表 3-1，受訪者基本資料代號. 性別. 類別. 相關年資. 相關經歷. 受訪時間. 受訪地點. 政府官員A. 男. 公務部門. 21. 縣市政府及中央政府研考單位主管、首長. 2010/10/5. 餐廳. 15. 機要秘書、公關部門. 2010/12/6. 教會. 25. 行政院長辦公室. 2012/1/10. 會議室. 政府官員B 政府官員C. 女男. 公務部門公務部門. 31.

(44) 政治幕僚 D. 男. 政黨. 14. 國會助理、選戰幕僚、行政機關機要秘書. 2012/1/15. 立法院. 政治幕僚 E. 男. 政黨. 15. 政黨及選戰團隊新聞、文宣部門. 2012/2/7. 餐廳. 男. 政黨. 10. 2012/3/2. 會議室. 男. 政黨. 16. 2012/3/8. 會議室. 記者 H. 女. 媒體. 5. 2010/11/17. 餐廳. 記者 I. 男. 媒體. 8. 2012/1/18. 記者室. 記者 J. 男. 媒體. 8. 2012/3/1. 咖啡廳. 政治幕僚 F 政治幕僚 G. 立. 政黨及選戰團隊民調、網路部門政黨及選戰團隊政策部門政治線記者（黨部、立法院）政治線記者（黨部、行政院）政治線記者（黨部）. 政治大. ‧ 國. 學. 三、訪談綱要. （一）消息來源訪談綱要. ‧. 1. 貴部門/政黨在擬定政策及對公眾議題處理方式時，是否會透過釋放風向. y. Nat. er. io. sit. 球來瞭解民意？在議題風向球選擇上是否會根據政策性質做取捨？ 2. 貴部門/政黨在釋放議題風向球時會根據何種策略釋放，釋放過程中有哪. n. al. Ch. 些注意事項（時間、對象、場合）？. engchi. i n U. v. 3. 貴部門/政黨是否會透過不同的管道或單位釋放議題風向球？這些管道或單位如何選擇？不同的管道或單位在風向球的釋放機制上有何優缺點？ 4. 貴部門/政黨之輿情評估單位如何透過何種管道及方式瞭解並評估民眾對新政策的反應？ 5. 輿情評估單位所得知的民意趨向將如何使用，是否會影響貴部門/政黨在某項政策推行的策略？如果會，如何影響？是否有實例？上述訪談綱要 1、2、3、4 旨在探究研究問題（一）消息來源如何如何釋放政治議題給媒體？綱要 4、5 探究研究問題（三）消息來源如何蒐集民意？及（四）消息來源如何評估民意趨向並藉此修改政策方向？ 32.

(45) （二）媒體記者訪談綱要 1. 您過去採訪新聞經驗中，是否曾遇過政府官員、政治人物或其他人，故意將未定之消息透露給您報導以藉此瞭解民眾反應？ 2. 您如何判斷某些人是在釋放議題風向球？ 3. 如果遇到政府官員或政治人物刻意釋放未定之訊息方向，您會如何處理？ 4. 如果政府官員或政治人物要釋放議題風向球，以媒體的角度來看，怎樣比較容易被媒體報導？ 5. 記者與消息來源往來的經驗中，消息來源可能會透過哪些方式促進與記者. 政治大. 之關係，並且可能會因此影響記者之報導內容？. 立. 6. 有哪些因素會影響對政策方向的報導及評論（記者與消息來源關係、媒體. ‧ 國. 學. 立場、獨家壓力、其他）？. 上述綱要 1、2、3、4、6 旨在探究研究問題（二）媒體報導是否受到消息來. ‧. 源與媒體關係間的影響？綱要 4 同時也探究研究問題（五）是否有某些政策類型. sit. y. Nat. 較適合透過議題風向球蒐集民意？綱要 6 則探討研究問題（六）媒體立場與政治. io. n. al. er. 傾向是否影響議題風向球釋放過程與結果？. Ch. engchi. 33. i n U. v.