第貳章 文獻探討
本研究進行過程蒐集有關貪腐之定義與成因、政風機構組織及其特性、相 關法令、業務狀況、政策目標等文獻進行探討，並詳述目前臺東縣稅務局的業務 流程與執行方式，並參考中英文相關書籍、期刊與論文等資料，以相關主要內涵 為基礎。其次將針對稅務防弊策略進行分析，分析內容包括稅務單位業務易滋生 弊端的原因、較易產生弊端之工作項目、弊端類型、防治與杜絕弊端之相關措施 及政風工作目前執行上的困難等主題加以分析。從中深度分析稅務局政風組織與 人員在機關因應作為，以研析政風機構在廉政機制的權能。
第一節 貪腐之定義與成因
學者貝利（Bayley）研究列舉出貪汙行為可能產生「行政成本提高」、「降低 政府威信」、「政府政策無法達成預定計畫目標」、「公共支出總額的減少」、「腐蝕 行政人員道德勇氣」、「促使人民仿效負面學習」、「使公務員政治勇氣消沉」、「造 成行政效率降低」、「肇致官民糾紛不斷」、「造成社會資源錯置」等10 種負面功 能（詹政曇，2003）。防制貪汙有其必要性，雖然貪汙的內涵可能因文化、基本 價值觀而在各國有所不同，但是出於人類「自利」（self-interest）是放諸四海皆 準的。批評「自利」的人，將之稱為「貪婪」（greed）；認同的人，便將其稱「利 益極大化」（utility maximization），因此各項防制貪汙措施則應從「降低誘因，
增加成本」（reducing incentives andincreasing costs）著手（Rose-Ackerman, 1999）。 政風機構在機關內最重要的工作目標就是「防貪」、「肅貪」，廉能是政府的核心 價值，貪腐足以摧毀政府的形象，貪腐的定義與成因，是機關政風人員必需瞭解 的課題。
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圖2-1 本文結構圖 資料來源：作者整理自：（詹政曇，2003）
一、貪腐定義
「貪腐」（corruption）的問題甫來已久，自古以來皆已存在每個社會階層中，
而且中外皆然。對於貪腐的看法，在回顧與檢視相關的研究文獻可以發現，在眾 多研究之中，對於貪腐的觀點大致上可以將之歸納為幾個類別：從公共利益維護 的角度出發，該項行為是否會侵害公共利益，以用來判定該行為是否為貪污行 為，如Heidenheimer（1978）的相關研究即是以此出發點去作論述。另外，也有 學者從「道德和操守」的觀點來論述貪腐行為，認為貪腐行為將構成其在道德上 的瑕疵，因而對此類的行為加以界定並作批判，例如Dwivedi（1978）在其著作 Public Service Ethnics 中便是抱持這種立場。於此之外，McMullan（1961）是從 制度功能面出發作論點，他認為在社會上對公務人員貪污行為的刑事苛責仍有
「刑事責任的侷限」（1imits of criminal responsibility），但對於公務員的「道德責 造成社會
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任」（moral responsibility）、「政治責任」（political responsibility）卻常被忽視而導 致對貪腐發生的助長。然而對於判斷行為是否為貪腐，應以該項行為是否「違反 職權」來加以界定，亦即該項行為是否出於職務之執行者以私人利益作為考量，
而濫用或違背職權之行為，其強調此種賄賂給予的私利不一定限於金錢上的利益 形式。
除上的論述之外，尚有從經濟交易角度出發，如Van Klaveren，於 1978 年 所發表的《貪腐的概念》（The Concept of Corruption）一文中指出，從「市場行 為」的觀點來界定貪污，Van Klaveren 認為「公務人員將其公共職權視為一種『生 意』，以牟取個人最大利益；其所能獲取的利益乃是依據市場的情勢，及其自身 所能找到公共需求的最大獲利點」（Van Klaveren,1978）。除了從個人自身獲取利 益的觀點出發外，Huntington（1968）從制度環境的演變觀點出發作論述，他認 為政治制度的轉型過程中，較容易導致貪腐行為的出現，並且從文化的觀點而 言，現代化的過程中，在傳統社會價值觀中的一些行為，會因為現代化的新價值 觀而被視為是貪腐的行為（Huntington,1968）。
所以，從上述相關研究中所指涉的貪腐行為來看，在傳統上一般學者對貪 腐的定義：「濫用公權力以牟取私利」（the misuse or the abuse of public office for private gain）似乎已嫌不足（World Bank, 1997, UNDP, 1999）。尤其隨著全球化 的發展，國際間的國際組織（IGO）、國際非政府組織（INGO）對於國家事務介
此一情形亦可從最近的國際透明組織1（Transparency International ,TI）相關 研究報告中窺知。因應全球環境的變遷，TI 在相關研究報告中指出，更進一步 將「貪腐」行為的定義擴大界定為：「濫用受託的權力以牟取私利」（the abuse of entrusted power for private gain），此類行為不僅包括欺詐（fraud），侵佔公款
（embezzlement）和收受回扣（contract kickbacks）等，並且還包含多類非財務 形式的貪腐行為。非財務形式的貪腐行為可以是透過操控或轉移人道主義援助資 源的行為，用以圖利特定個人或團體，以加強貪污者的政治、社會或經濟實力；
透過分配救援資源以換取性招待（sexual favours）；在為家庭成員或者朋友進行 受益人的登記過程中給予優先的處理；或脅迫，恐嚇相關工作人員或受益人對貪
1 國際透明組織（Transparency International）是一個監察貪污腐敗的國際非政府組織。從 1995 年起，透明國際制定和每年公佈清廉指數，提供一個可供比較的國際貪污狀況列表。
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Huntington 認為現代化社會之所以會發生貪腐，大致可歸為三個主要的原 因：1.現代化涉及到社會基本價值改變：Huntington 認為「現代化」將意謂著原 有社會人群價值觀將逐漸轉為以個人成就為重的價值規範，個人成就的追逐取代
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孫德華（2002）指出，若從經濟面向檢視，Husted 與 Paldam 認為人口平均 GDP2低的窮國因為缺乏資金用於廉政建設，因此，貪污與GDP 形成惡性循環因
另外，若從尋租理論4（rent-seeking theory）的觀點來探討貪腐所產生的問
2本地生產總值（Gross Domestic Product, GDP）亦稱國內生產毛額或國內生產總值，是一定時期 內（一個季度或一年），一個國家（或地區）的經濟中所生產出的全部最終成果（產品和勞務）
的市場價值（market value）。國內生產總值是國民經濟核算的核心指標也是衡量一個國家或地區 經濟狀況和發展水準的重要指標。
3失業補償(unemployment compensation)係整體社會福利、就業安全、所得維持制度(income maintenance system)
4尋租理論（rent-seeking theory）的概念起源於西方經濟學者在研究財富的轉移而造成的資源浪 費的活動。而第一個用「尋租」一詞來描述這種活動的是美國學者安妮．克魯格（Krueger），他
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5吉尼係數(Gini coefficient)係測量洛倫滋曲線(Lorez Curve，即戶數累積百分比為橫軸，所得累積 百分比為縱軸之所得分配曲線)與完全均等直線間所包含之面積對完全均等直線以下整個三角形 面積之比率，此項係數愈大，表示所得分配不均等的程度愈高，反之，係數愈小，表示不均等的 程度愈低。
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法規範存在之必要性及其內容的探討。該研究報告提出，現行貪污治罪條例已不 符時宜，使得衍生的問題大過於其所能發揮之功效。參照外國立法及公約規範，
可以發現到現今我國的刑法關於貪污犯罪之規定並不完備，若要將貪污犯罪特性 與眾多實體和程序規定，皆增補入刑法規定中，則有可能會破壞普通刑法的整體 性。
另外，就法令規章的內容來看，則有可能因為現行法令內容繁瑣、模糊不 清，使得執行人員擁有過大的自主裁量權，而導致執行人員有不法圖利的機會。
以我國來說，我國現行法令規章過於繁瑣，加上解釋日新月異，常與現實生活現 象不合，則容易產生資訊不對稱的情形，因而滋生弊端。例如：一般民眾因普遍 不瞭解多數法條的意涵，遇到爭議反而難以申訴，反而會造成不肖基層執法員警 有玩弄法律、遊走邊緣的貪污舞弊之機會。此時，民眾為求保障自身利益，多會 設法向承辦員警或執行稽查之公務人員關說行賄請求輕罰，而使得彼等得以有收 賄的機會(蔡憲卿，2004)。
綜上所述，貪腐在法治面上的關係，主要歸因於相關機關在監督上不夠周 嚴、法令規定不明確而導致裁量權上的濫用行為、法令規章內容太過繁瑣、民眾 對法令的不瞭解，最終使得專業人員有機會遊走在法律的邊緣而導致形成貪腐。
(四)文化面的因素
自古以來貪污行為就普遍的存在於人類的社會中，無論是西方社會或是東 方社會，我們皆可以發現貪污蹤跡。有許多學者認為，貪污的現象是普遍存在社 會而不易剷除的一種政治現象，例如 Huntington(1968)認為社會價值觀念不同，
對貪污行為的看法亦有所不同，他提出：「許多在傳統社會本來是合法、且可以 接受的行為，但是經過外來的準繩一度量後，卻變成越軌、腐化的了，新的是非 觀念和標準把一些習以為常的傳統行為模式裁定為違規、有罪的」。因此，在對 於貪污行為的認定上，會伴隨者不同的社會文化、價值觀念而有所區別。也因此 形成了某種行為在甲社會是可以被接受的，然而這種行為在乙社會就會被視為是 貪污而無法被寬容。例如：在東方的中國社會文化裏，餽贈及招待飲宴方式可以 說是一種極為稀鬆平常的人之常情，但這種方式在西方的社會中即被視為是一種 不可接受的貪污行為。
此外，在一般的社會規範中是可能有容忍貪腐行為的產生。就以中國傳統 文化上的例子來說，禮尚往來的觀念，在中國文化而言是一種深植人心的禮俗，
可以發現貪腐的產生可能歸因於傳統文化上的偏差觀念所造成。陳儔美（2000）
在研究日本公職人員貪腐問題時發現，日本商界間將招待飲宴視為是理所當然 的，他們認為透過幾萬日圓的一場招待，去換得幾百萬日圓甚至幾千萬日圓的訂 單，是相當值得的交易。而在公部門中，則將招待視為一種增進彼此交流、溝通
在研究日本公職人員貪腐問題時發現，日本商界間將招待飲宴視為是理所當然 的，他們認為透過幾萬日圓的一場招待，去換得幾百萬日圓甚至幾千萬日圓的訂 單，是相當值得的交易。而在公部門中，則將招待視為一種增進彼此交流、溝通