國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文
地方稅務機關廉政角色之研究 以臺東縣稅務局為例
研 究 生：吳峻瑋 撰 指導教授：柯志昌 博士
中 華 民 國 103 年 6 月
謝 誌
人不可能永遠站在原地等待 雖然只是一小步一小步的往前走
總有一天會到達彼岸
從學校畢業一晃將近十五個年頭，在經歷了轉職、父親離別等事件的沈澱之 後，記取父親在世時的叮嚀，隔年我再度的坐在書桌前重拾書本，參加了臺東大 學碩士在職專班的入學考試。在校的兩年期間，我們一起南征過越南、參觀過高 雄捷運的心臟（行控中心），也一同奔馳過水蛙窟的大草原、爬過阿力曼會走路 的樹，當然也一起在教室的書桌前絞盡腦汁的寫到手長水泡的 OPEN BOOK 考試，
這些點點滴滴豐富了我兩年間的校園生涯。
本論文得以順利完成，首先要感謝指導教授柯志昌老師，記得一年級的時候 就要求我們要寫「很多字」的報告，那時候心想這麼狠的教授，應該要儘量避免 才對（避兇趨吉）；沒想到那時奠定的基礎成為了日後撰寫論文最重要的根基，
深深的體會：「合理的要求是訓練，不合理的要求是磨練」。柯老師無論是在論文 題目、研究架構與方向、章節編排及撰文內容上，都給予鉅細靡遺的建議與指導，
使我在論文撰寫的過程之中受益良多、永誌難忘。另外也感謝口試委員李主任玉 芬及洪教授綾君於百忙中撥冗細心審閱與愷切指正，更提出具體及寶貴的建議，
使得本論文更臻完備。
另外要感謝勝龍、俊豪、明智、隆章、俊銘等同學，在文青魂遠離我的時候，
遉時的用綠色飲料會議，讓文青魂再度上身，從討論中激發出更多的想法及思 維，讓常處於寫作瓶頸的我豁然開朗，獲益匪淺，藉由同學間的相互扶持，也增 添了彼此間的情誼。
最後，要感謝父母養育及栽培之恩，阿爸雖然你在另一個世界，當兒子的我 沒有給您漏氣，雖然我們無法再用言語交談，但彼此心靈的交會，我懂的，我會 把您交待、傳承的使命一直延續下去，阿母您的再三叮嚀我有收到了，我會做好 家中兩個寶貝女的好榜樣；再者是我的內人蕾蕾，感謝你在我進修時給予我最大 的支持，把家中的事務打理的好好的，讓我能專心課業，無後顧之憂；畢業後要 將這兩年所犧牲陪伴及玩樂的時間加倍的還給你及兩個小寶貝。
這不是終點，而是另一段緣起的開始，當論文最後端劃下一記句點時，就是 要為這兩年寫下一段浪漫的告別，然而我的來訪依就只是那樣的匆匆一瞥，但我 選擇停下我的腳步稍作駐留，然後用我最原始的心靈，由衷的感謝每一位曾為協 助、關心我的人。
吳峻瑋 謹誌 中華民國一 O 三年七月
I
地方稅務機關廉政角色之研究 以臺東縣稅務局為例
作者：吳峻瑋
摘 要
近年來，在面對全球國際化、自由化的趨勢下，為了進一步提昇國家競爭 力，建設現代化國家，更是當前政府推動行政革新的重要施政目標，也是馬政府 上任以來大力推動反貪倡廉的主軸。結合世界各國政府與民間的群聚力量，形塑 協同一致的反貪腐意向，這樣的意向已成為一股銳不可擋的全球趨勢。法務部廉 政署於2011 年 7 月 20 日正式掛牌成立，政風工作跟隨著廉政工作潮流的演變、
轉型。地方稅務稽徵工作隨著營業稅於2003 年 1 月移到國稅辦理，地方稅剩下 之稅目大都是底冊稅，稽徵工作從表面上看起來變得相對單純。實質上，稅務法 令多如牛毛，機關內部審核功能日漸式微下，政風人員在稅務機關防弊系統中，
政風人員一直是被機關所忽略的角色，目前在國內針對稅務機關政風人員角色及 功能尚未有深入且具體之研究，因此有其必要對稅務機關政風單位之角色做深入 的研究與探討。
故本研究透過文獻探討、臺東縣稅務局 102 年度為民服務暨廉政實況電話 訪問調查報告分析及質性訪談，以深入探討稅務機關政風機構對機關組織的影 響，與稅務機關員工及前來洽公民眾對政風機構的觀感與期待，基於以上述背景 及動機的論述，本研究目的說明如下：
一、藉由相關的文獻資料探討分析貪腐之成因。
二、從角色理論及探討政風工作的演進，進而去了解政風人員在機關內的角色、
功能與定位。
三、探討我國地方稅之重要業務及其易滋生弊端之原因。
四、透過深度訪談的方式，瞭解受訪者對稅務單位政風人員的觀感與期待，政風 人員在機關應扮演何種角色才能彰顯政風機構存在的價值，並就其意涵提出 相關建議。
本研究分別就政風機構之特性、有無刻板印象、地方稅務清廉度、政風人 員角色定位及政風機構未來走向等五大面向，與12 位受訪者進行深度訪談，並 將訪談結果分析後做成結論，研究結果發現如下：
一、政風機構是機關「內控機制」的一環，是機關內「防弊」及「肅貪」工作的 主軸。
二、政風單位負面印象，源自於人二時期政風工作的看法，轉型後的政風工作應 藉由行銷及宣導，並透過互動、溝通來消弭此一「刻板印象」。
三、會導致稅務局機關內發生風紀案件的主要原因「純屬個人操守的因素」，政 風工作應融入同仁的生活以及花時間來了解同仁公領域外的構面，會不會因
II
為私生活的情形來導致公領域的風紀事件發生。
四、政風人員應扮演「吹哨者」、「廉能推動者」及「反貪宣導者」，讓廉潔意識 及廉潔文化普及、扎根。
五、政風工作在未來的展望上，應「防貪再先、肅貪為後」，做好預警工作著的 角色，藉由增加同仁間的互動、溝通，攜手推動機關廉能工作。
關鍵字：政風角色、政風定位、刻板印象、角色衝突
III
The Study on Role of Government Ethics Unit of Local Tax Bureau－Tax Bureau of Taitung County as Examples
Chun-Wei Wu
Abstract
In recent years, in the face of global internationalization, liberalization trend under, in order to further enhance the country's competitiveness, building a modern country, it is the current government's policy to promote administrative reform is an important goal, but also the President Ma to vigorously promote anti-corruption.
Governments around the world combined with clustering and civil forces, and shaping a concerted anti-corruption intention, the intention has become such an unstoppable global trend. In essence, the plethora of tax laws, institutions internal audit function is declining, the government tax authority staff in a variety of measures wind systems, government ethics officers have been overlooked is the role of authority, the tax bureau are currently roles and functions of government ethics officers in the country for no in-depth and detailed research, it is necessary for the role of government Ethics Unit of the tax bureau do in-depth research and discussion.
Therefore, this study was to explore, through literature, Taitung cum IRD 102 years of serving the people live telephone interview survey independent analysis and qualitative interviews to study the impact of the tax bureau of the government ethics units, staff and come with the tax bureau placed by people on the government ethics institutions perception and expectation, based on the above discussion of the background and motives, purposes of this study are described below:
First, by analysis of relevant literature to explore the causes of corruption.
Second, from the role of theory and discuss the evolution of the work of government ethics, and then to understand the role of government ethics officers within the authority, function and location.
Third, explore the important business of local taxes and the reasons for the shortcomings of the easy to breed.
Fourth, through depth interviews, respondents understand the tax unit perception of government ethics officers and expectations, government ethics officers should play what role the agency can demonstrate the value of existing government ethics agencies, and make recommendations on its implications.
This study on the characteristics of the government ethics units, whether the stereotype, the degree of local tax clean, role of government ethics officers and future direction of the government ethics units such as the five-oriented, with 12 respondents conducted in-depth interviews, analysis and interviews made conclusions, research findings are as follows:
First, the government ethics units is the "internal control mechanisms" in a ring, is the organ "variety of measures" and "corruption" work spindle.
Second, the government ethics units negative impression from the second period
IV
on the political views of people working in the wind, the wind work after the transition government should be marketing and promotion, and interactive communication to eliminate this "stereotype."
Third, will result in discipline cases mainly occurred within the tax bureau "purely personal conduct of the factors" should be integrated into the work of government ethics colleagues to take the time to learn about life and my colleagues in the public domain outside dimensions, and due to the circumstances leading to the private life of public areas of discipline event occurs.
Fourth, the government ethics officers should play "who blow the whistle", "cheap energy facilitator" and "anti-corruption advocates" so clean and cultural awareness and popularity, rooted.
Fifth, the government ethics in the vision of the future, should "be the first anti-corruption, anti-corruption after" a good early warning role by increasing interaction between colleagues, communicate, work together to promote organ honest work.
Keywords: Role of Government Ethics, Government Ethics Position, Stereotypes,
Role ConflictV
目 錄
摘 要 ... I 目 錄 ... V 表 次 ... VII 圖 次 ... VIII
第壹章 緒論 ...1
第一節 問題背景...1
第二節 研究動機...2
第三節 研究目的...3
第四節 研究範圍與對象 ...3
第五節 研究流程...5
第貳章 文獻探討 ...7
第一節 貪腐之定義與成因...7
第二節 「角色」理論及政風人員角色定位 ...17
第三節 政風機構及其特性...22
第四節 政風業務職掌事項及政風機構之功能...25
第五節 政風人員角色相關研究 ...28
第六節 我國地方稅之重要業務 ...34
第參章 研究設計 ...45
第一節 研究架構...45
第二節 研究方法...47
第三節 訪談內容及對象 ...48
第四節 研究限制...51
第肆章 研究結果及分析 ...52
第一節 政風機構及其特性...52
第二節 政風機構的形象 ...60
第三節 地方稅務機關清廉程度 ...67
第四節 政風人員角色與功能的提昇...72
第五節 政風機構未來走向...81
第伍章 結論與建議...87
第一節 研究結論...88
第二節 研究建議...90
VI
參考文獻...93
一、中文書目...93
二、英文書目...95
附錄...96
附錄一...96
附錄二...114
附錄三...115
附錄四...117
VII
表 次
表 1-1 受訪者對公務人員評價彙整表...4
表 2-1 違反廉政行為狀況表...17
表 2-2 我國政風組織演進歷程表 ...23
表 2-3 政風人員角色相關研究彚整表...29
表 2-4 地方三大稅目課稅彚整表 ...43
表 3-1 訪談大綱彙整表 ...49
表 3-2 訪談對象彙整表 ...50
表 4-1 受訪談人對於政風室同仁工作內容或業務職掌彙整表 ...54
表 4-2 受訪談人對於法務部政風司轉變到廉政署看法彙整表 ...56
表 4-3 受訪談人對於政風機構存在機關內的效益及組織文化價值看法彙整表 ...59
表 4-4 受訪談人對於政風單位正、負印象彙整表 ...61
表 4-5 受訪談人對於目前政風單位業務的觀感與早年之人事查核（俗稱人二）、 保防、安全等單位之觀感有無改進提升彙整表 ...64
表 4-6 受訪談人對於政風機構有無讓人詬病的地方彙整表 ...67
表 4-7 受訪談人對於臺東縣稅務局機關內整體政風狀況彙整表...68
表 4-8 受訪談人對於臺東縣稅務局機關內若發生風紀案件的主要原因彙整表 ...71
表 4-9 受訪談人對於遇有同仁不法行為「會」或「不會」主動提供政風機構調查 彙整表...73
表 4-10 受訪談人對於政風人員能否促進機關的廉潔風氣彙整表...75
表 4-11 受訪談人對於政風人員應扮演何種角色才能提升機關廉潔的組織文化彙 整表...76
表 4-12 受訪談人對於政風人員最需要具備條件、在服務上應加強哪些事項彙整表..81
表 4-13 受訪談人對於政風組織或權責應如何調整或改革才能增進政風機構的功 能彙整表 ...83
表 4-14 受訪談人對於政風機構應如何融入機關組織文化，共同推動機關廉能工 作彙整表 ...86
VIII
圖 次
圖 1-1 本文研究流程圖 ...6
圖 2-1 本文結構圖...8
圖 2-2 貪腐的成因...14
圖 2-3 歷史層面上政風人員的角定位...21
圖 2-4 目前政風工作面臨重要問題...25
圖 2-5 政風機構功能 ...28
圖 2-6 政風人員角色相關研究 ...34
圖 2-7 房屋現值核計圖 ...37
圖 3-1 本研究之研究架構圖...46
圖 4-1 政風機構存在機關內的效益及組織文化價值的正面影響圖 ...58
圖 4-2 政風機構存在機關內的效益及組織文化價值的負面影響圖 ...59
圖 4-3 政風單位的負面印象圖 ...63
圖 4-4 政風機構有無讓人詬病彚整圖...66
圖 4-5 發生風紀案件的主要原因 ...70
圖 4-6 政風人員必需具備的條件 ...78
圖 4-7 政風人員在服務上應加強的事項 ...79
圖 4-8 政風機構融入機關組織文化共同推動機關廉能工作 ...85
圖 5-1 政風人員在機關內的角色、功能與定位...90
1
第壹章 緒論
第一節 問題背景
近年來，在面對全球國際化、自由化的趨勢下，為了進一步提昇國家競爭 力，建設現代化國家，更是當前政府推動行政革新的重要施政目標，也是馬政府 上任以來大力推動反貪倡廉的主軸。結合世界各國政府與民間的群聚力量，形塑 協同一致的反貪腐意向，這樣的意向已成為一股銳不可擋的全球趨勢。此刻，人 民要的是一個透明化政府與誠信企業的廉潔公民社會，更期望能夠邁向一個零貪 腐的世界。對人民而言，沒有廉能的政府，就不可能創造美好的生活環境；對企 業而言，沒有廉能的政府，就不可能構築良好的投資環境。換言之，隨著全球化 經濟體系的蓬勃發展，全面提升國家競爭力是打造優質投資環境的不二法門，相 對地，競爭力高低乃成為衡量一國經濟發展實力的重要指標，不論是世界經濟論 壇 （World Economic Forum, WEF ） 所 公 布 的 全 球 競 爭 力 指 標 （ Global Competitiveness Index, GCI）或瑞士洛桑（Lausanne）管理學院（International Institute for Management Development, IMD Switzerland）所公布的國家競爭力指 標，皆把政府清廉度的指數列入重要的指標之一。然而一個國家的競爭力，乃奠 基於總體經濟環境健全以及政府治理結構的透明、效率與廉潔；也因此，多項國 際性競爭力指標中，政府人員的廉潔程度皆被列為重要的指標項目之一，因之，
測量政府相關人員貪腐的嚴重程度，以及瞭解不同時空環境下的變化情形，是建 立廉能政府的基礎工程，也是各國政府必須認真面對的政策議題。
法務部廉政署於2011 年 7 月 20 日正式掛牌成立，政風工作跟隨著廉政工 作潮流的演變，檢肅貪污，澄清吏治，建立廉能政府，為國家永續發展之基石。
公務員為人民公僕，薪資來自納稅義務人，操守廉潔，戮力從公，為公務人員的 本分，若貪污腐敗，除破壞法律秩序，腐蝕社會之根基外，更直接、間接影響政 府的公信力，降低國家競爭力。尤其近年來重大貪腐弊案頻傳，嚴重衝擊國民對 政府之信賴，而且侵害公務之適當性與公正性之運作，最終導致政府的誠信力及 公正力受到質疑。
而政風機構的設置目的，依「政風機構人員設置條例」（以下簡稱政風條例）
第一條即明白揭櫫：「端正政風，促進廉能政治」，政風機構的架構設計是居於機 關防制貪瀆的前哨也是機關防貪的守門員，主要的工作任務在機關內機先發掘並 防杜貪瀆不法情事的發生，使得政府運作體系更為健全；換言之，就是以預防與 查處公務人員貪贓枉法為手段，以確保政府推動各項革新及施政的成果不致退 色、侵蝕，最終目標則在建立一個既廉潔又有效能的政府。
派駐在機關的政風人員在機關的角色上，政風人員人事組織的管理方面並 非是由地方政府所派任，其人事權的管理仍是以法務部廉政署統一派任，機關首 長幾乎無權干涉政風人員人事任用之權利，「一條鞭」的設計使得政風人員猶如
2
有兩個老闆一樣，從組織的外部看來，政風人員像是自己人；從組織的內部看來，
由於長期擔任機關內部干涉及同仁違法違紀的查處函送，導致在勤業務的執行上 多有衝突，這些衝突乃源自他人對政風工作的固有觀念所致。長期以來造成政風 人員在機關內部裏外不是人的氛圍，在雙首長制的運作之下，政風人員往往受直 屬上級政風機構的督導與管理，並兼受派駐機關首長的行政指揮，因而形成獨特 的政風制度。
大多數政風工作的執行成效，皆以肅貪案件數及統計數字作為主要的績效 依據，然而這樣的分析數字是無法確實反映出政風人員在機關內的實質效果，諸 如政風人員辦理的廉政教育訓練、廉政社會參與、廉政村里平臺等，這些無法量 化的預防性政風工作，因此本研究將藉由文獻探討以及訪談與臺東縣稅務局常有 事務往來之機構、公司、民眾及內部公務人員為訪談對象，訪問其與稅務相關業 務人員往來及其執行勤業務時的經驗與對廉政肅貪的看法。預期本訪談之結果，
將可補官方統計資料之不足，並作為臺東縣稅務局或其他稅務等相關單位爾後推 行廉政工作政策擬定之參考。
第二節 研究動機
瑞士洛桑管理學院每年所公布之全球國家競爭力評估報告，總會引起政府 及民間相關單位的高度關切，並以此作為施政及營運的指標。而該學院之評估仍 對各國之經濟實力、國際化程度、政府效力、金融實力、企業管理、基礎建設、
科技實力、人力及生活素質等八大項進行評估（彭若清，2000）。其中「政府效 力」為其評比指標之一，政府效力與國家競爭力關係密切，且影響政府效力最鉅 者，莫過於「清廉度指數」。「全球貪腐趨勢指數」是國際透明組織委託國際蓋洛 普公司（Gallup International）執行的一項跨國性民意調查，也是該組織近年新開 發的測量貪腐工具。該指數於2003 年 7 月首度公布，於 2004 年正式將臺灣納入 評比國家。可見得一個國家政府的「清廉度指數」日漸的受到重視。
再者，時有報載稅務員利用其職務違反貪污治罪條例，如北區國稅局新店 稽徵所前職員高ＯＯ，因利用職務之便，於稅務管理系統漏洞中，製造上百筆不 實退稅記錄，再利用人頭詐領退稅金新臺幣 845 萬元（聯合報，2008.05.21）;
高雄縣政府稅務局岡山分局，股長盧ＯＯ利用職掌之職務，刪除電腦紀錄裏的稅 務記錄，讓廠商免繳四百多萬元的滯納金（自由時報，2009.03.19）……等有許 多稅務員利用職務之行為違返了貪污治罪修例。由於稅務機關內部本身就設置有
「審核員」的角色，在稅務機關防弊系統中，政風人員一直是被機關所忽略的一 環，目前在國內針對稅務機關政風人員角色及功能尚未有深入且具體之研究，因 此有其必要對稅務機關政風單位之角色做深入的研究與探討。
政風單位在關機許多同仁的眼中，大概就像是「專門檢舉」的單位一樣，
往往經常出入政風單位的同人，會被以異樣的眼光看待，造成大多數的同仁對政 風單位皆敬而遠之，然而現代轉型中的廉政工作價值，在於機關預防、興利、服 務等工作。政風人員正在轉變為幕僚角色、內控角色、監督角色、管理角色、廉 政角色、揭弊角色等，短時間內很難獲得稅務機關同仁的認同。此外政風人員於
3
稅務機關所扮演的角色中仍存在著專業能力不足、人力配置問題不合理、法令宣 導易生死角、業務性質過於龐雜及未能完全做到防貪應重於肅貪等問題；藉由深 入探討稅務機關易滋生弊端業務，政風人員如何在機關的防弊工作上協助單位人 員，以期能重塑稅務風紀，並有助於稅務單位政風機構制定政策與執行工作之參 考，經由不斷的研究，以探求政風單位存在機關之價值形象？民眾及員工對政風 人員的印象？了解政風單位是否已跟隨廉政署的成立而轉型？及如何讓組織成 員瞭解並接受政風人員之角色-發揮「防疫功能-使機關更健康」，以發掘及預防 貪瀆不法行為，建立廉潔效能的健康工作環境。
第三節 研究目的
在國內相關文獻資料對稅務機關政風單位的防弊功能少有研究，且研究大 多數僅對機關外部作問卷訪查，鮮少針對機關內部及外部進行實證研究；故有必 要對其做深入之探討。故本研究透過文獻探討、臺東縣稅務局2013 年度為民服 務暨廉政實況電話訪問調查報告分析及質性訪談，以深入探討稅務機關政風機構 對機關組織的影響，與稅務機關員工及前來洽公民眾對政風機構的觀感與期待，
基於以上述背景及動機的論述，本研究擬完成下列各項目的：
一、藉由相關的文獻資料探討分析貪腐之成因。
二、從角色理論及探討政風工作的演進，進而去了解政風人員在機關內的角色、
功能與定位。
三、探討我國地方稅之重要業務及其易滋生弊端之原因。
四、透過深度訪談的方式，瞭解受訪者對稅務單位政風人員的觀感與期待，政風 人員在機關應扮演何種角色才能彰顯政風機構存在的價值，並就其意涵提出 相關建議。
第四節 研究範圍與對象
依據法務部廉政署2012 年廉政民意調查及指標研究期末報告書（法務部廉 政署，2012）指出(表 1)，稅務稽查人員於 2012 年度調查清廉程評價排名第 6，
較 2011 年同期調查的結果，有下降的情形，而稅務稽查人員的清廉程度也遠不 及一般的公務人員（排名第 3），這項調查結果顯示，稅務機關較多稽查與干涉 人民的權利義務，較容易出現弊端。
本文之研究範圍主要是針對地方政府稅務局之業務及工作職掌等。地方稅 務局主要職司稽徵房屋稅、地價稅、土地增值稅、牌照稅等四種稅捐，以這四種 稅捐項目為分析對象；探討從稅務政風單位在防制稅務員貪瀆不法作為上應如何 去查察；如何預防以及如何從稅務業務易滋生弊端之單位去因應。同時稅務單位 的政風工作亦有許多執行上的困難，亦作深入的探討。至於稅務政風執行成效評 估，乃針對與地方稅務較常接觸之公司、房仲業者、民眾及稅務機關同仁等為訪 談對象。
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表1-1 受訪者對公務人員評價彙整表
2012 年 6 月 2011 年 6 月
人員類別
平均數 標準差 個數 排名 平均數 標準差 排名
排名 變化 公立醫院醫療人員* 6.14 1.98 1018 1 5.88 2.19 2 ↑1
軍人* 5.99 2.08 978 2 5.84 2.32 4 ↑2
一般公務人員 5.97 2.01 1020 3 5.87 2.22 3 -
監理人員* 5.93 2.07 1001 4 6.11 2.30 1 ↓3
環保稽查人員* 5.68 2.16 1004 5 5.45 2.16 6 ↑1
稅務稽查人員 5.66 2.19 977 6 5.73 2.22 5 ↓1
消防設施稽查人員 5.57 2.13 1014 7 5.13 2.35 7 -
檢察官* 5.34 2.33 994 8 5.00 2.44 8 -
殯葬人員 5.07 2.35 927 9 4.99 2.47 9 -
警察* 5.01 2.17 1050 10 4.76 2.34 13 ↑3
法官 4.99 2.40 986 11 4.56 2.51 16 ↑5
海關人員 4.86 2.17 943 12 4.91 2.19 11 ↓1
監獄管理人員 4.83 2.20 917 13 4.72 2.25 14 ↑1
縣市政府首長及主管* 4.77 2.17 991 14 4.92 2.32 10 ↓4
建管人員 4.77 2.12 971 15 4.34 2.26 17 ↑2
中央政府首長及主管* 4.68 2.31 986 16 4.84 2.43 12 ↓4
鄉鎮市公所首長及主管 4.63 2.18 963 17 4.67 2.39 15 ↓2
鄉鎮市民代表 4.35 2.21 990 18 4.29 2.44 20 ↑2
辦理政府採購業務人員 4.34 2.31 981 19 4.31 2.30 18 ↓1
辦理公共工程人員 4.25 2.28 988 20 4.30 2.27 19 ↓1
縣市議員 4.14 2.25 1023 21 4.21 2.45 21 -
立法委員 4.09 2.27 1029 22 4.19 2.44 22 -
河川砂石管理業務人員 3.83 2.28 987 24 3.77 2.36 23 -
土地開發重劃人員 3.93 2.28 958 23 - - - - 資料來源：法務部廉政署（2012）
註：
1.本表係在不考慮區間估計的前提下計算排名，各類政府人員的平均數差 距有 可能在誤差範圍內。
2.*表兩個年度間呈現顯著差距。
3.「土地開發重劃人員」為 2012 年度新增列之調查項目，故未進行年度排名比 較。
4.因 2012 年度未針對「地政人員」進行調查，故 2011 年調查結果乃排除「地政 人員」，以23 類人員進行比較排名。
5
第五節
研究流程
本文之研究程如下：第一章為緒論，敘述研究背景、動機、目的、範圍、
對象、方法等，第二章為文獻探討，主要概述我國肅貪政策之演進，稅務重要業 務職掌之稽徵流程及機關政風單位體系之運作、稅務單位防弊策略分析、臺東縣 稅務局2013 年度為民服務暨廉政實況電話訪問調查報告分析比較，第三章為研 究方法，將詳述本研究所應用之研究方法，藉由深度訪談與稅務單位較有往來之 民眾、業務及資深稅務人員，了解其對稅務單位政風人員的觀感與期待，及其政 風機構存在的價值、將來之定位，第四章為實證分析，從政風機構及其特性、政 風機構的形象、地方稅務機關清廉程度、政風人員角色與能的提昇及政風機構未 來走向等五個面向作實證分析，第五章為結論，本章中將本研究的結果做一結 論，並對有關當局的政策方向做出適當建議，也提出未來研究方向，以利未來研 究者進行相關更深入的研究。
6
圖1-1 本文研究流程圖 資料來源：本研究整理
第一章為緒論
研究背景、動機、目的、範圍、
對象、方法
第二章為文獻探討
貪腐成因分析、肅貪政策之演進、
角色理論及政風工作定位探討、政 風人員角色相關研究、分析地方稅 重要業務
第三章研究方法
研究架構、方法、訪談內容及 對象、研究限制
第四章研究結果及分析
政風機構及其特性、政風機構的 形象、地方稅務機關清廉程度、
政風人員角色與能的提昇、政風 機構未來走向
第五章結論與建議 研究結論、建議
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第貳章 文獻探討
本研究進行過程蒐集有關貪腐之定義與成因、政風機構組織及其特性、相 關法令、業務狀況、政策目標等文獻進行探討，並詳述目前臺東縣稅務局的業務 流程與執行方式，並參考中英文相關書籍、期刊與論文等資料，以相關主要內涵 為基礎。其次將針對稅務防弊策略進行分析，分析內容包括稅務單位業務易滋生 弊端的原因、較易產生弊端之工作項目、弊端類型、防治與杜絕弊端之相關措施 及政風工作目前執行上的困難等主題加以分析。從中深度分析稅務局政風組織與 人員在機關因應作為，以研析政風機構在廉政機制的權能。
第一節 貪腐之定義與成因
學者貝利（Bayley）研究列舉出貪汙行為可能產生「行政成本提高」、「降低 政府威信」、「政府政策無法達成預定計畫目標」、「公共支出總額的減少」、「腐蝕 行政人員道德勇氣」、「促使人民仿效負面學習」、「使公務員政治勇氣消沉」、「造 成行政效率降低」、「肇致官民糾紛不斷」、「造成社會資源錯置」等10 種負面功 能（詹政曇，2003）。防制貪汙有其必要性，雖然貪汙的內涵可能因文化、基本 價值觀而在各國有所不同，但是出於人類「自利」（self-interest）是放諸四海皆 準的。批評「自利」的人，將之稱為「貪婪」（greed）；認同的人，便將其稱「利 益極大化」（utility maximization），因此各項防制貪汙措施則應從「降低誘因，
增加成本」（reducing incentives andincreasing costs）著手（Rose-Ackerman, 1999）。 政風機構在機關內最重要的工作目標就是「防貪」、「肅貪」，廉能是政府的核心 價值，貪腐足以摧毀政府的形象，貪腐的定義與成因，是機關政風人員必需瞭解 的課題。
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圖2-1 本文結構圖 資料來源：作者整理自：（詹政曇，2003）
一、貪腐定義
「貪腐」（corruption）的問題甫來已久，自古以來皆已存在每個社會階層中，
而且中外皆然。對於貪腐的看法，在回顧與檢視相關的研究文獻可以發現，在眾 多研究之中，對於貪腐的觀點大致上可以將之歸納為幾個類別：從公共利益維護 的角度出發，該項行為是否會侵害公共利益，以用來判定該行為是否為貪污行 為，如Heidenheimer（1978）的相關研究即是以此出發點去作論述。另外，也有 學者從「道德和操守」的觀點來論述貪腐行為，認為貪腐行為將構成其在道德上 的瑕疵，因而對此類的行為加以界定並作批判，例如Dwivedi（1978）在其著作 Public Service Ethnics 中便是抱持這種立場。於此之外，McMullan（1961）是從 制度功能面出發作論點，他認為在社會上對公務人員貪污行為的刑事苛責仍有
「刑事責任的侷限」（1imits of criminal responsibility），但對於公務員的「道德責 造成社會
資源錯置
肇致官民 糾紛不斷
造成行政 效率降低
使公務員 政治勇氣
消沉 促使人民 仿效負面
學習
腐蝕行政 人員道德
勇氣
公共支出 總額的減
少 政府政策 無法達成 預定計畫 降低政府
威信 行政成本
提高
貪汙行為 可能產生
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任」（moral responsibility）、「政治責任」（political responsibility）卻常被忽視而導 致對貪腐發生的助長。然而對於判斷行為是否為貪腐，應以該項行為是否「違反 職權」來加以界定，亦即該項行為是否出於職務之執行者以私人利益作為考量，
而濫用或違背職權之行為，其強調此種賄賂給予的私利不一定限於金錢上的利益 形式。
除上的論述之外，尚有從經濟交易角度出發，如Van Klaveren，於 1978 年 所發表的《貪腐的概念》（The Concept of Corruption）一文中指出，從「市場行 為」的觀點來界定貪污，Van Klaveren 認為「公務人員將其公共職權視為一種『生 意』，以牟取個人最大利益；其所能獲取的利益乃是依據市場的情勢，及其自身 所能找到公共需求的最大獲利點」（Van Klaveren,1978）。除了從個人自身獲取利 益的觀點出發外，Huntington（1968）從制度環境的演變觀點出發作論述，他認 為政治制度的轉型過程中，較容易導致貪腐行為的出現，並且從文化的觀點而 言，現代化的過程中，在傳統社會價值觀中的一些行為，會因為現代化的新價值 觀而被視為是貪腐的行為（Huntington,1968）。
所以，從上述相關研究中所指涉的貪腐行為來看，在傳統上一般學者對貪 腐的定義：「濫用公權力以牟取私利」（the misuse or the abuse of public office for private gain）似乎已嫌不足（World Bank, 1997, UNDP, 1999）。尤其隨著全球化 的發展，國際間的國際組織（IGO）、國際非政府組織（INGO）對於國家事務介 入的普遍（如人道救援、經濟發展援助）以及各國「政府再造」風潮的興起，再 加上國內非政府組織(NGO)與第三部門的普遍發展，由於政府的業務及工作量日 益增加，普遍的開始將其業務大量的委託由民間機構執行，使得公權力的行使不 僅侷限於一般的公務人員，亦可能包括受委託的民間團體或是個人，因此貪腐的 主體亦可能是受政府委託的當地民間團體或個人，對於貪腐對象的防範因此必須 擴大及於後者（余致力、陳敦源、黃東益，2003）。
此一情形亦可從最近的國際透明組織1（Transparency International ,TI）相關 研究報告中窺知。因應全球環境的變遷，TI 在相關研究報告中指出，更進一步 將「貪腐」行為的定義擴大界定為：「濫用受託的權力以牟取私利」（the abuse of entrusted power for private gain），此類行為不僅包括欺詐（fraud），侵佔公款
（embezzlement）和收受回扣（contract kickbacks）等，並且還包含多類非財務 形式的貪腐行為。非財務形式的貪腐行為可以是透過操控或轉移人道主義援助資 源的行為，用以圖利特定個人或團體，以加強貪污者的政治、社會或經濟實力；
透過分配救援資源以換取性招待（sexual favours）；在為家庭成員或者朋友進行 受益人的登記過程中給予優先的處理；或脅迫，恐嚇相關工作人員或受益人對貪 污視而不見或非自願性的參與貪污等等。
二、貪腐的成因
Williams（2000）認為，如同貧窮一般，貪汙問題一直存在，不僅因地方而 有所不同，亦會隨著時間而改變。貪汙的成因乃根基於貪婪等人性的弱點，所以 試著去控制貪汙，其實是一種資源浪費，不過這種看法忽略貪汙在各國有不同程
1 國際透明組織（Transparency International）是一個監察貪污腐敗的國際非政府組織。從 1995 年起，透明國際制定和每年公佈清廉指數，提供一個可供比較的國際貪污狀況列表。
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度的影響，換言之，將人性貪婪等視為常數，透過政治經濟制度可將貪汙的影響 控制在一定的範圍之內。
貪腐的研究相當多元；綜觀各學者的研究中，大致上可分為政治、經濟、
法治、文化等四個主要的研究面向：有從經濟面去探討貪腐對經濟成長的影響；
也有從法律條文的規範去探討法治面向中貪腐的異同；也有學者是利用文化面的 道德觀、人民的生活習慣、背景、教育程度、就業狀況等因素來探討貪腐的程度；
甚至也有學者是從政治的角度去探討貪腐的成因及其影響。以下就政治、經濟、
法治、文化等四個主要的研究面向來探討貪腐的成因。
（一）政治面的因素
Huntington（1968）從政治制度環境演變的觀點出發，認為一個國家若處在 威權體制轉型過程之中，則貪腐的情況會普遍變的比較嚴重。之所以如此，是因 為威權轉型常導致國家統治機器控制能力弱化，統治菁英階層對於貪腐集團成員 索賄行為的控制力減弱，導致不同層級的政府機關公務人員或是政治菁英所擁有 的裁量權相對變大，得以自行訂定其索賄的標準，從而使得政府在運作的過程中 欠缺效率，各個機關各行其事，進而影響人民的權益。
Huntington 認為現代化社會之所以會發生貪腐，大致可歸為三個主要的原 因：1.現代化涉及到社會基本價值改變：Huntington 認為「現代化」將意謂著原 有社會人群價值觀將逐漸轉為以個人成就為重的價值規範，個人成就的追逐取代 了原有的自我道德追求。2.現代化會促成新的財富與新的權力：甫於現代化的規 範尚未完全為社群所接受，而擁有新資源的人群會致力於在政治體系中想要擁有 權力，但在此種權力競逐的過程中，若使用不當的手段將新的人群同化到政治體 系中，就會造成腐化，而衍生腐化行為。3.政治制度變革會助長腐化：就行政官 僚立場而言，在制度變革與產出過程中，公務人員容易因為個人的利益而濫用或 違背職權託付，此類行為就是貪瀆的行為。
所以，一方面對於政府的結構而言，政府的職能正在逐漸的擴張中，與民 眾的接觸是越來越普遍的。在經過一連串的行政改革後，以前所認為最少管事的 政府已不再是最好的政府，伴隨著公共事務遽增與人民需求的增加，政府所負擔 的事務已不只是傳統的保衛與輔助功能而已，它必須具有管制、服務、發展等功 能。也因此，政府與民眾的互動頻率相對提高，然而政府在資源有限的情形下，
民眾的需求日益增加，容易造成供需失衡的情形，民眾乃利用各種途徑以獲取這 些有限的資源。再加上政府單位業務龐大、複雜，且其工作環境中充滿誘惑，這 些都是助長貪腐之風的主要成因。
另一方面，在單位行政組織及結構上的缺陷也可能導致貪腐問題的產生，
學者林水波（1983）認為，在任何一種行政組織之中，皆會有上下層級之分，也 會有平行的不同單位，這種組織結構基本上可藉著上對下的指揮監督及平行的權 責劃分來達到監督的目的。但實際上卻非如此，誠如學者宋筱元（1998）所述，
這種組織結構並不可能完全防止弊端，因下級仍可矇蔽上級，各單位之間也可能 各自為政、相互勾結、包庇而共同貪污。因此，僅憑機關內部的監督機制，也很 難防止貪瀆行為的發生。一般而言，處在貪污氛圍瀰漫的組織中，集體貪污的行 為，則可能成為組織內的「行規」，然而新進人員則需遵守這「近朱者赤，近墨
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者黑」的組織文化，才可能不致在這組織織被邊緣化、被排拆，因而導致貪污問 題的日趨嚴重。
在許多的民主國家當中，行政、立法、司法三種權力應當相互獨立且彼此 制衡不受影響，但當其中某一部門遭到其他部門的干擾時，則會形成權力失衡的 狀況，因而形成貪腐問題。舉例來說：各級的民意代表為選舉經費籌措或獲取選 票時，往往都會利用各種手段進行關說，如：利用金錢誘惑的方式影響政府機關 的行政行為，因此產生金權政治。使得政府的主管單位往往因為某些壓力，不得 不屈從與民意代表私下交換條件，給予某種便利或利益，而形成民意獨大之政治 氛圍。因此也使得人們開始產生投機的心理，而落入貪腐惡性循環之中。
(二)經濟面的因素
孫德華（2002）指出，若從經濟面向檢視，Husted 與 Paldam 認為人口平均 GDP2低的窮國因為缺乏資金用於廉政建設，因此，貪污與GDP 形成惡性循環因 果關係。這樣的關係大致可歸因於所得的不均以致於產生相對的剝奪感，再加上 都市化的影響、失業率的增加、教育程度與貧富差距的增加都可能是造成貪腐的 主因。
就以失業率來說，失業率反映了整體勞務市場的狀況以及國家經濟狀況好 壞。所以，失業率上升則意味著經濟狀況可能不佳，反之則代表著經濟發展良好。
因此，即有人提出「失業率愈高的地方是否貪污也愈嚴重」的看法。這個的問題 的解決方法，我們則可以從學者宋筱元（1998）的看法中發現到，他認為若我國 的失業補償3沒有予以恰當的規劃，只是頭痛醫頭、腳痛醫腳，那麼尚在職場的 人為求萬一失業後還能繼續維持生活，不免會利用職權營私舞弊，以便預先儲備 足夠的積蓄，以供未雨綢繆之用。
另外，若從尋租理論4（rent-seeking theory）的觀點來探討貪腐所產生的問
2本地生產總值（Gross Domestic Product, GDP）亦稱國內生產毛額或國內生產總值，是一定時期 內（一個季度或一年），一個國家（或地區）的經濟中所生產出的全部最終成果（產品和勞務）
的市場價值（market value）。國內生產總值是國民經濟核算的核心指標也是衡量一個國家或地區 經濟狀況和發展水準的重要指標。
3失業補償(unemployment compensation)係整體社會福利、就業安全、所得維持制度(income maintenance system)
4尋租理論（rent-seeking theory）的概念起源於西方經濟學者在研究財富的轉移而造成的資源浪 費的活動。而第一個用「尋租」一詞來描述這種活動的是美國學者安妮．克魯格（Krueger），他 在1974 年發表的「尋租社會的政治經濟學」一本書中探討尋租問題，其將尋租定義為：利用資 源通過政治過程獲得特權，而構成對他人利益的損害，從而使自己獲得租金收益的行為，例如：
利用賄賂、腐化、走私、及黑市等的行為是非法手段來追求利潤的方式，創造了少數持有特權者 透過不平等競爭方式，憑權力取得超額收入的機會，此種行為即稱為尋租活動。
簡言之，所謂的尋租（rent-seeking）是指私利追求者與政府代理人之間資源交換問題。而尋租行 為是使用稀少資源去營造「人為的」稀少性以圖得人為獨佔利益的行為。依據市場學之理論，企 業追求利潤，必須在合法合理的市場競爭環境中進行，才具有公平的意義。只有政府才有權力決 定競爭的規則（如進口限制、貸款限制、消費品配額供給、貿易管制措施、外匯管制政策、股匯 市干預措施等），但企業往往會利用各種手段（如遊說、賄賂官員、政府壟斷）促使政府做出對 自己有利（如給予經營許可證、專利權）或不利於競爭對手的規定，以獲取額外的利益，因此有 學者認為尋租將妨礙生產活動，從而降低社會總體福利水平。另有學者們利用「尋租理論」來解 釋貪污腐敗行為和利益追求行為的研究。
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題。人們常常為了要獲取超額利潤或是獨占的利益，因而以合法或是非法的手 段，如關說、行賄或是遊說等方式從中獲取牟益，如果再加上政府對市場經濟干 預存在，因而則使得民眾向政府官員行賄以獲取政策偏好的空間便相形增加，進 而增加貪腐的生存空間。
至於貧富差距與貪腐的因果關係為何，陶在樸（2000）曾提出了相同問題：
「究竟是貪污引起財富不均，或是財富不均使貪污增加？」他在自己的文章中表 示：「這樣的爭議為時已久，至今也未得出統一之答案。」與「其實貪污與不均 的關係並非開放的線性關係，而是封閉的非線性循環。如果用人口平均的 GDP 作指標，國民教育只有初中程度的國家，貪污指數與5吉尼係數是緊密相關的，
也就是：愈窮的地方，貪污愈盛行。」。孫德華（2002）則是提出了透過實質國 內生產毛額增加率、失業率、吉尼係數、公務人員所得比例、國防支出比例及都 市化比例等來探討貪腐的成因，從中發現了貪污與一個國家的國民生產毛額、社 會貪富差距、國防支出、及都市化程度有著密不可分，特別是貧富差距及都市化 程度兩者影響最甚，並根據其研究結果發現，貧富差距與貪污程度具有正向關係 的成長，而都市人口比例越高的其貪腐的程度也越嚴重，甫此可以印證貪腐與貧 富差距、都市化程度是具有一定程度的正向關係的。
此外，林子揚與陳琮淵（2008）在研究東南亞四國貪腐問題後發現，貪腐 與經濟發展有顯著的負相關、經濟開放程度與經濟發展間則呈現顯著的正相關；
相反的，失業率與經濟成長的關係則不顯著，但卻不能說明失業與經濟發展間是 完全沒有關聯性的。此外，他們還提出了外資在前往投資往往會先參考國際透明 組織的貪腐印象指數，已致使貪腐盛行的國家更不易有資本流入。
綜上所述可以發現，貪腐在經濟的面關係上，由於所得的不足較容易產生 相對剝奪感的心理，而失業率的增加也可能會導致不確定的心理，還有教育程度 以及貧富差距、都市化程度等相關問題，都是有可能會直接或間接造成貪腐的情 形發生。然而，貪腐也會對經濟成長產生許多負面的影響，例如：逐漸侵蝕經濟 成長等。所以，若貪腐在社會中成為了一種氛圍後，則可能會導致相互仿效而造 成共同貪污的結果。
(三)法治面的因素
從法治的方面來看，貪腐的行為所造的犯罪問題可以說是層出不窮，在此 一問題上，國內外皆有相當多的學者，對於因貪腐形成的犯罪問題而衍生對於法 治規範問題加以討論。例如：國際透明組織於2007 年全球反貪腐報告中，指出 貪腐的形成原因之一，「是因為法院訴訟程序的行政監督不足而濫用裁量權所造 成的，再加上缺乏現代化的辦公設備，使得案件處理沒有電腦化，而造成檔案管 理不當。以及司法人員缺乏專業訓練、待遇差，抗拒不了誘惑，而形成濫用裁量 權而貪污的行為」（國際透明組織，2007）。
林昱廷（2007）從本國刑法規範的角度，針對貪污犯罪之特別法進行特別
5吉尼係數(Gini coefficient)係測量洛倫滋曲線(Lorez Curve，即戶數累積百分比為橫軸，所得累積 百分比為縱軸之所得分配曲線)與完全均等直線間所包含之面積對完全均等直線以下整個三角形 面積之比率，此項係數愈大，表示所得分配不均等的程度愈高，反之，係數愈小，表示不均等的 程度愈低。
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法規範存在之必要性及其內容的探討。該研究報告提出，現行貪污治罪條例已不 符時宜，使得衍生的問題大過於其所能發揮之功效。參照外國立法及公約規範，
可以發現到現今我國的刑法關於貪污犯罪之規定並不完備，若要將貪污犯罪特性 與眾多實體和程序規定，皆增補入刑法規定中，則有可能會破壞普通刑法的整體 性。
另外，就法令規章的內容來看，則有可能因為現行法令內容繁瑣、模糊不 清，使得執行人員擁有過大的自主裁量權，而導致執行人員有不法圖利的機會。
以我國來說，我國現行法令規章過於繁瑣，加上解釋日新月異，常與現實生活現 象不合，則容易產生資訊不對稱的情形，因而滋生弊端。例如：一般民眾因普遍 不瞭解多數法條的意涵，遇到爭議反而難以申訴，反而會造成不肖基層執法員警 有玩弄法律、遊走邊緣的貪污舞弊之機會。此時，民眾為求保障自身利益，多會 設法向承辦員警或執行稽查之公務人員關說行賄請求輕罰，而使得彼等得以有收 賄的機會(蔡憲卿，2004)。
綜上所述，貪腐在法治面上的關係，主要歸因於相關機關在監督上不夠周 嚴、法令規定不明確而導致裁量權上的濫用行為、法令規章內容太過繁瑣、民眾 對法令的不瞭解，最終使得專業人員有機會遊走在法律的邊緣而導致形成貪腐。
(四)文化面的因素
自古以來貪污行為就普遍的存在於人類的社會中，無論是西方社會或是東 方社會，我們皆可以發現貪污蹤跡。有許多學者認為，貪污的現象是普遍存在社 會而不易剷除的一種政治現象，例如 Huntington(1968)認為社會價值觀念不同，
對貪污行為的看法亦有所不同，他提出：「許多在傳統社會本來是合法、且可以 接受的行為，但是經過外來的準繩一度量後，卻變成越軌、腐化的了，新的是非 觀念和標準把一些習以為常的傳統行為模式裁定為違規、有罪的」。因此，在對 於貪污行為的認定上，會伴隨者不同的社會文化、價值觀念而有所區別。也因此 形成了某種行為在甲社會是可以被接受的，然而這種行為在乙社會就會被視為是 貪污而無法被寬容。例如：在東方的中國社會文化裏，餽贈及招待飲宴方式可以 說是一種極為稀鬆平常的人之常情，但這種方式在西方的社會中即被視為是一種 不可接受的貪污行為。
此外，在一般的社會規範中是可能有容忍貪腐行為的產生。就以中國傳統 文化上的例子來說，禮尚往來的觀念，在中國文化而言是一種深植人心的禮俗，
可以發現貪腐的產生可能歸因於傳統文化上的偏差觀念所造成。陳儔美（2000）
在研究日本公職人員貪腐問題時發現，日本商界間將招待飲宴視為是理所當然 的，他們認為透過幾萬日圓的一場招待，去換得幾百萬日圓甚至幾千萬日圓的訂 單，是相當值得的交易。而在公部門中，則將招待視為一種增進彼此交流、溝通 的方式，希望藉此達到資訊情報的交流，以使日後政策執行更加的順利。而在日 本公職人員的認定中，認為沒接受金錢餽贈就不算貪污，因此招待飲宴的風氣為 之盛行。
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圖2-2 貪腐的成因 資料來源：本研究整理
由此可知，貪污的觀念在不同得文化背景下，會有著不同界定的標準及被 接受的程度。例如：蔡憲卿（2005）指出在警察團體中長期因流行「師徒輩份制」， 即師父帶領徒弟，資深長輩教導資淺晚輩，因而形成有長官有責任「挺護」部屬，
部屬也有責任「孝敬」的公私不分、護短循私行為，也因此違背公義和貪污行為 逐漸走向一種不成文的制度化，久而久之則容易形成貪腐的家族鏈。因此，貪污 問題之所以會日漸坐大，與這種護短的心態則有很大的關係，而這樣的行為，確 有可能間接的產生貪腐的行為。
三、公務人員可能涉貪之態樣
根據學者蔡墩銘 （1982）的觀點，綜合整理出以下就目前公務人員位可能 涉貪之情形，加以研析歸納，供作參考。
（一）利用經辦業務機會，集體收受賄賂
於同一辦公處所之人員，基於共同不法犯意，利用其職務上之機會，收受廠 商或民眾（通常為與該業務事項或與該等公務員之職務上有利害關係者）所給予 之賄賂或不正利益，此種集體性的貪污類型，較常出現於封閉性或者是獨立性的 單位，常發現這類型的案例均是由單位主管帶頭貪污，而有些則是該單位長久以 來的陋規（潛規則）。
（二）製作不實憑證，詐領經費款項
公務機關於業務上所支出之經費，在報支、核銷的程序上，均須檢附支出憑 證，以作為撥款核銷的依據，然而在公務機關經費的核銷事項方面，非常繁雜，
多數皆僅能作書面上的審查，除非有特別的事項，極少作實地查證、訪查，在這 貪腐的成因
政治面因素 經濟面因素
法治面因素 文化面因素
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樣的情形之下，使經辦業務的人員有機可乘，藉由不實之單據、憑證混充，詐領 公款，或以浮報價額、數量之方式，來詐取公款。
（三）利用職務職權機會，直接間接圖利
公務員因為身份職務之關係，可以較他人預先得知一些未發佈的公務訊息，
然而這些公務訊息（像是都更案、土地標售）可以從中獲取相關的利益，以及可 以運用其身分或職務上之機會，便利從事某些特定行為，因此得以對其主管或監 督之事務，直接或間接圖利，或是利用其職務機會與身分關係，對於非主管或監 督之事務圖利。
（四）洩漏底價圍標綁標，圖利特定廠商
採購發生錯務態樣是公務員最常發生貪瀆事件的始端，公務機關為因應事務 的需要，常有辦理營繕工程或採購定製物品、變賣財物、勞務委託之情行，依其 經費額度之多寡及採購標的的屬性，而有各種關於招標適用之規定；依據採購法 之規定，招標之方式，有公開招標、限制性招標、選擇性招標等方式。最常發現 有不肖公務員，基於消耗經費預算之考量，或任意曲解法令便宜行事，常未依規 定辦理招標事宜；或為圖利特定之廠商，不當限制投標廠商資格、產品規格，或 是履約之方式等，亦或是只通知少數特定廠商來參與投標、競標，更有甚者，以 洩漏底價的方式，使特定廠商得標，不僅圖利他人，更浪費國家公帑，若遇不肖 廠商予以偷工減料，公務員在驗收做不實的登載，對於公共工程品質與公眾安全 影響甚鉅。
（五）製作虛偽不實資料，藉以圖利他人
公務員明知為不實之事項，竟予以製作或記載於職務上所掌管之文書，藉以 圖利他人，在工程的採購方面較常見的有監工不實（即偽造不實的監工日誌）、
驗收不實（未實地前往驗收、製作不實的驗收記錄）、查勘不實（如未實地前往 勘查即予填載或是未將實際所見事項予以註記）；工程營繕單位、稅務稽徵單位 或公營金融行庫之放款部門，是較常出現此類貪污弊端之情形。
（六）官員民眾犯意勾聯，共謀詐領費用
政府機關在辦理土地徵收、拆除地上物、災害救助或是社會救濟（救助）等 事項，致有發放款項予民眾之情形，部分不肖公務員因此藉機與民眾勾聯，以搶 種農作物、搭蓋臨時違建或以「幽靈人口」虛增人頭等方式，以不實之情形，造 冊向經辦公務單位詐領取費用。
（七）其他類型
由於公務機關所經辦之業務繁雜，與人民權益又息息相關，因此所衍生之貪 污犯罪案件類型亦多，另外如：稅務、戶政、監理單位人員與徵信社勾結販售財 稅、車籍資料、港警安檢人員包庇漁船走私物品；公務機關利用舉辦活動機會，
扣留節餘款項或收取廠商回扣；經辦工程有人員介入關說施壓等。
總結而言，發生貪污之原因已頗為複雜，但實際上可以發生貪污的原因，
絕不只如此，無論何時、何處，只要公務員在心理上產生一絲貪念，或在制度上
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出現任何一點縫隙，貪污即可能因而發生。
四、地方稅務清廉度
為探究民眾對於臺東縣稅務局在2013 年廉政工作表現之狀況，臺東縣稅務 局委外辦理的「臺東縣稅務局102 年度為民服務暨廉政實況電話訪問調查報告」
（附錄一）中顯示：
（一）民眾認為向臺東縣稅務局人員關說對洽辦業務之幫助性；約有一成九
（18.5%）的民眾認為向臺東縣稅務局人員關說對洽辦業務是有幫助的，約有七 成一（70.5%）則認為沒有幫助，另有 11.0%表示不知道。若以職業類別區分的 話，以企業、商店負責人表示有幫助的比例最高（26.1%）。
（二）曾經歷或聽說過臺東縣稅務局人員有收受賄賂之情形；調查顯示沒有民眾
（0.0%）曾經歷或聽說過臺東縣稅務局人員有收受賄賂的情形，約有九成八
（97.5%）則表示沒有經歷或聽說過，另有 2.5%表示不知道。
（三）曾經歷或聽說過臺東縣稅務局人員在處理稅務問題時收受案件關係人禮物 之情形；調查顯示無任何民眾表示有經歷或聽說過臺東縣稅務局人員在處理稅務 問題時有收受案件關係人禮物的情形，有九成五（94.8%）表示沒有經歷或聽說 過，另有5.2%表示不知道。
（四）民眾認為臺東縣稅務局同仁參與不當飲宴應酬之情形；約有七成五（74.5%）
的民眾表示臺東縣稅務局同仁完全沒有參與不當飲宴應酬的狀況，有 9.8%表示 幾乎沒有，有6.3%的民眾認為該情形輕微，有 1.3%表示有點嚴重，有 1.0%則表 示非常嚴重，另有7.1%表示不知道。
（五）臺東縣稅務局整體表現之清廉度；調查顯示約有八成（80.3%）的民眾認 為整體臺東縣稅務局表現清廉（非常清廉14.0%、清廉 66.3%），有 3.5%表示普 通，有 2.5%表示不清廉（不清廉 2.5%、非常不清廉 0.0%），另約有 13.7%表示 沒意見。
（六）臺東縣稅務局近一年推動廉政工作之成效；調查顯示約有六成九（68.8%）
的民眾認為臺東縣稅務局近一年推動廉政工作成效良好（非常良好13.0%、良好 55.8%），有7.3%表示尚可，有 6.1%表示成效不好（不好 5.3%、非常不好 0.8%），
另約有一成八（17.8%）表示不知道。
從上述統計資料中顯示出，民眾對於臺東縣稅務局在機關整體的清廉度上 有非常高的評價上。並針對「關說對洽辦業務幫助性」、「收受賄賂」、「收受禮物」
及「參與不當飲宴應酬」等行為作分析比較，調查中民眾認為臺東縣稅務局人員 有上述行為的比例，依序為「關說對洽辦業務幫助性」(18.5%)、「參與不當飲宴 應酬」(8.6%)， 而「收受賄賂」與「收受禮物」則無任何受訪者表示有此情形。
與2012 年度相比，「關說對洽辦業務幫助性」表示有的比例較去年度呈現下降的 趨勢(7.5 個百分點)，在「收受賄賂」則從 2012 年度的 0.8%至今年則為完全沒有 (0.0%)，在「收受禮物」二年度均維持完全沒有之情形，而在「參與不當飲宴應 酬」則較 2012 年度略上升 0.7 個百分點，整體而言，各項違反廉政行為之感受 較2012 年相比，民眾感受有不法情事之狀況皆略有下降的趨勢。
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表2-1 違反廉政行為狀況表
項目 年度 樣本數
(人) 不知道 沒有 有 102 年度 400 11.0% 70.5% 18.5%
101 年度 400 6.5% 67.5% 26.0%
關說對洽辦業務幫助性
年度變動 4.5% 3.0% -7.5%
102 年度 400 2.5% 97.5% 0.0%
101 年度 400 0.9% 98.3% 0.8%
收賄賂
（紅包或不正利益）
年度變動 1.6% -0.8% -0.8%
102 年度 400 5.2% 94.8% 0.0%
101 年度 400 3.5% 96.5% 0.0%
收到案件關係人禮物
年度變動 1.7% -1.7% 0.0%
102 年度 400 7.1% 84.3% 8.6%
101 年度 400 6.8% 85.3% 7.9%
參與不當飲宴應酬
年度變動 0.3% -1.0% 0.7%
資料來源：臺東縣稅務局102 年度為民服務暨廉政實況電話訪問調查報告（2013）
第二節 「角色」理論及政風人員角色定位
一、角色理論
「角色」，最好的策略之一是從「每一個個體在社會中的位置」出發，也就 是從「職業」或是「工作性質」作為立足點。對於角色認知的探討，本部分引用 社會心理學及社會學理論，學者李美枝（1989）主張：「角色理論（role theory）
是導自社會學的理論。角色乃對應於某個社會地位（position）而被界定的一組 行為。居於某地位的人通常能知曉社會對該地位的角色期望，而表現合乎角色期 望的行為。」再根據李美枝之論述引申：通常提供人際知覺的主要訊息來源有三 種：情境與目標人物的角色，目標人物的特徵及觀察者本身的特質。
（一）情境與目標人物的角色
觀察者與被觀察對象接觸的情境，通常可以從一些線索或是特徵上來告訴 我們，觀察者會對被觀察者形成某種的特徵或是印象；一個人在社會上所擁有的 角色地位或職位，通常是給人造成主觀印象上的一個判斷線索。在社會上，我們 對各種角色通常多會抱著共同的角色期望（shared role expectation），因此，我們 如果知道某某人在社會階層中佔有什麼樣的角色或是地位，我們會根據對該角色 行為的預期，判斷他有可能具有什麼樣的人格特質。但是根據一個人的社會角色 而形成的印象，固然有其部分的真實性存在，但是發生錯誤的情形也屢見不鮮。
例如政風人員在一般人的印象中可能是個神秘兮兮、難接近的或是自成一個小團 體的，但是實際上，這些推測性的假設可能犯了以偏蓋全的錯誤。
（二）目標人物的特徵
被判斷的目標人物（target person）從他的外表、神情、言行、風度及隱含
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在行為表現之下的特質，都是提供印象判斷的重要一些訊息。雖然說人不可貌 相，但是人的外表對於第一印象的影響卻普遍的存在人際關係中。美的外表常導 致善良的判斷結果，反之；醜的外表則引發了另一種不善的聯想。隨著互動時間 的增加，判斷者在累積了較多被判斷者的訊息之後，就能夠解開表相所帶來的第 一印象而更加了解對方較內在的一些特質。在本研究中，稅務局員工對政風人員 的角色認知上亦有可能會隨著被判斷目標人物（稅務局的政風人員）的特徵，第 一印象來判斷政風人員，給人的感覺是平易近人或是嚴肅冷酷；或是充滿活力又 樂於助人，亦或自視清高不可一世。從學者李美枝的論述中得知，「好的印象引 發好的聯想導致了正面的評價；壞的印象引發壞的聯想並導致了負面的評價。」
以上這些第一印象的表面評價並不一定是正確的，惟有隨著互動時間的增加，才 可能作出更加客觀的評斷。
（三）觀察者的特質
觀察者「認知系統」的複雜度與「權威性格」的強度（authoritarion personality）
也會影響對他人的判斷；認知系統簡單及權威性格較強烈的人，通常會用二分法 來判斷知覺界內的各種事象事，如視人非好人即壞人，政治立場不同者就是敵 人。（李美枝，1989）。學者潘松濂（2001）認為：「沒有人能夠完全不受偏見的 控制（聰明的你可能想到了刻板印象），其實刻板印象是一種認知（想法或看法）， 也就是一種觀念而已。但是偏見卻是將刻板印象轉變成態度，使偏見極具情感的 成分（如厭惡感）。因此偏見是一種表現，可能是負面的或是敵對的態度」。例如 服務年資較久的公務人員，對於政風人員的角色認知若尚停留在早期6「人二」
時間的單位刻板印象，往往就停留在對政風人員的角色仍是「機關告密者」的刻 板印象，而忽略了在法制化及轉型過後的政風人員角色，其實際執掌和功能，進 而產生一種疏離或是敵對的態度。
由上述的社會心理學及社會學的理論中可得到下列初步的認知：
（一）稅務機關員工對政風人員角色的認知，受到情境與政風人員這個目標人物 的特徵及觀察者（稅務局員工）的特質所影響，所謂情境，也就是在臺東縣稅務 局的工作環境中所孕育的特殊歷史背景及傳統和人口結構；再加上在這個環境中 所接觸到的歷任政風人員的個人特質以及執行法定角色職務的行為，或在該稅務 局中曾引發的特殊事件引致政風人員的角色行為特別凸顯，帶給員工所呈現的深 刻印象，並對歷次政風人員本身的特質，如外表、談吐、年齡、性別、教育程度、
言行舉止等特徵所形成的印象判斷，據此印象判斷所形成的認知。
（二）稅務局員工本身的特質，也就是上述理論所謂的「觀察者本身的特質」也 會影響員工對政風人員的角色認知。
6人二，人事室第二辦公室，名義上屬人事室，但它的編制卻隸屬調查局人事查核系統，而人二 對機關成員的思想報告檔案，處處影響人事的正規升遷，它混跡在人事室中，但成員來自法務部，
不考核人事能力，只考核人事思想。動員勘亂時期保密防諜辦法第四條規定，機關保防工作，由 法務部直接辦理，同時，各級政府機關應設置保防機構。人二系統根據此法源而來，同時併入各 政府機關人事室。1992 年 6 月，立法院三讀通過政風機構人員設置條例，各政府機關單位依法 成立政風室接續政風工作，人二系統正式畫下句點，它代表一個時代的結束，個人思想不再成為 受考核的目標。
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（三）角色認知發展的結果通常會產生「刻板印象」，也就是說個人為了快速的 判斷第一次所接觸到的事物，會主動的將認知系統分析簡化，以達到「執簡馭繁」
的功能。如果對特定一個人的印象是好的，那麼就會將所有正面的特質加諸在這 個人的身上；反之，如果對一個人有相關的偏見，即使客觀上這個人沒有犯什麼 錯誤，也會把壞的特質加諸在這個人的身上；然而「刻板印象」通常都是一些負 面的印象居多，而且是一種根深蒂固的觀念。刻板印象通常是一個人對事物的概 括印象，是一種抽象的而不是具體、個別的，若一個人已經形成刻板印象時，要 改變他主觀上的認知是非常困難。要打破這種刻板印象，首先在目標人物與觀察 互動者在平時接觸時保持正面的個人行為特質，如友善、熱忱、關懷、主動，並 將社會的正面條件評價，如專業知能、學養、工作效率表現在行為上，久之，可 降低員工對政風人員的刻板印象。
（四）一個人若對特定事物形成負面「刻板印象」，就會在心理上對該事物產生
「疏離感」；在態度上會傾向排斥，在行為上會保持距離。假設本研究臺東縣稅 務局員工對政風人員角色認知形成「刻板印象」，我們就可以判斷該單位員工對 政風人員有疏離感和距離感，而對政風人員的角色認知形成保守或負面的判斷。
二、政風人員的角色定位
調查局為了提昇肅貪功能，於1968 年起將各機關保防單位（安全處、安全 室）納入肅貪體系中。根據《調查局組織條例第五條規定》，有關機關保防業務 由該局第二處管轄，行政院所屬各機關中職司機關保防及人事查核之安全處、
室，在業務上均由該處督導，人員亦由該局負責調派。1969 年 5 月制定《各級 機關保防機構辦理政治風氣調查業務規定》函轉各機關保防單位遵照執行，根據 此項規定，保防單位以負有「舉發」及「調查」該機關所屬公務人員貪污瀆職行 為，成為法務部調察局肅貪工作之分支機構，直至2011 年 7 月法務部廉政署的 成立，政風機構正面臨由「舉發」及「調查」的工作，轉型為「防貪」及「肅貪」
的階段。然而，從安全處（室）至人事查核單位仍至政風室，其人員均受法務部 調查局之指揮監督，負責機關安全保防、忠誠調查、品德查核等工作，是具有情 治色彩的角色。我們可以從歷史層面、實際層面及分析層面中來發現政風人員的 角色：
（一）歷史層面
法務部調查局司職對國內各單位危害國家安全及違反國家利益之保防調 查，對於政府機關的公務人員、學校的教職人員及國營事業人員，也兼負有「安 全」的責任（彭懷恩，1985），而早期法務部調查局在當時在進用查核人員時，
皆以革命精神為主要號召，強調「良心」與「血性」，受訓期間與調查員同樣唱 著「調查員進行曲」。在法務部調查局幹部訓練所－展抱山莊，早期強調之使命 是「我們團結在一起永遠跟著總統走」，其核心價值是以鞏固最高領導中心為首 務，著重於國家安全與機關保防（林福成，2001）。因此其所扮演的角色亦為多 樣化，具體而言，較重要者有下列幾種：
1.政權維護者
安全人員、查核人員職司機關安全及保防工作，在威權（戒嚴）時代，領
