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第二項 銀行法修正之前立即糾正措施規定評析
綜觀 1970 年代以來，處理問題金融機制，主管機關雖已從金融檢查中瞭解 金融機構經營問題，惟只能施以糾正、限期改善或輔導處置，鮮少斷然採取立即 嚴厲措施99。另外修正前之存款保險條例第 19 條第 1 項賦予中央存款保險公司對 違反法令、保險契約或經營不健全業務之問題要保機構，提出警告並要求限期改 正100，但從 1985 年成立以來至 1999 年尚無任何金融機構因此被警告101，綜上，
即使參照相關規定可認為，銀行法修正前我國金融監理雖有立即糾正措施之建構，
但似未有效落實，且其內容有容有可供探討之處。
一、立法體例疑義
銀行法第 61-1 條明文規定，監理機關對金融機構違反法令、章程或有礙健 全經營之虞時，得命糾正、限期改善、並視情節輕重為撤銷法定會議決議、停止 銀行部分業務、解除經理人或職員職務、解除董事監察人職務或停止其執行職務 等具體處分。而銀行資本適足性管理辦法內糾正、限制處分與第上述處分性質、
種類相似，卻以法規命令形式呈現，可徵體例顯然不符。
二、銀行資本適足性管理辦法之法律授權明確性疑義
首先為銀行資本適足性管理辦法之法規性質。銀行法第 44 條雖授權監理機 關就銀行資本適足性之管理自行訂定辦法。可知其性質為法規命令，但觀該辦法 內容，監理機關得對銀行採取多種立即糾正處分，限制銀行經營與運作，影響利 害關係人財產權與營業自由權，故應以授權明確性標準檢驗之。
大法官認為限制人民基本權，在符合憲法第 23 條要求下，得以法律限制之，
至於何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應 視規範對象、內容或法益本身及其所受輕重而容許合理之差異102。換言之，此即 為法律保留原則之層級化保留體系。除憲法保留與絕對法律保留事項外，若涉及 基本權利限制者，應由法律規定，如法律授權主管機關發布命令為補充時，亦應 符合授權目的、內容、範圍明確之要求103。本文觀察修正前銀行法第 44 條 3 項 規定104，授權主管機關就資本適足性不足金融機構，監理機關得限制分配盈餘並 為其他必要處置或限制。但本項內容之具體糾正措施僅有限制分配盈餘，根據條
99 參照李智仁，前揭註 5 文，頁 186。
100 此條文修正後移至存款保險條例第 25 條：「要保機構有違反法令、保險契約或業務經營不健 全情形時，存保公司得提出終止存款保險契約之警告，並限期改正。」
101 林維義，從金融風險管理談我國存款保險建制之績效，金融監理與存款保險制度論述選集，
中央存款保險公司，1999 年，頁 I-34。
102 參照大法官釋字第 443 解釋理由書。
103 參照大法官釋字 491、522 號解釋。
104 2008 年修正前銀行法第 44 條第 3 項：「凡實際比率低於規定標準之銀行，主管機關得限制其 分配盈餘並為其他必要處置或限制；其辦法，由主管機關訂之。」
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文內容，概括授權範圍亦應與具體措施相關。
而本辦法中監理機關所採取的各種措施如解除負責人職務、命處分資產等規 定，顯然超過限制分配盈餘之授權範圍，是否符合大法官對授權明確性之要求即 有疑問。
雖有學說認為105，法律基本上係針對未來、一般與抽象事務加以規範，本質 上立法只能針對具有相當程度可預見性與可描述性事項，預先以文字予以把握、
整理與設計出規範。反之，若不具此種特殊性者（縱使事項也許符合重要性理論）， 不具規範可能性時，就落入行政範圍，不適用法律保留原則。一般而言，變遷迅 速而需要國家立即適切反應的事務領域，均不具規範可能性，特別是外交、國防、
景氣、金融與基本設施（infrastructure）就是此類事務代表。在此領域，縱使勉 強立法，頂多只能做粗略的目標設定或設計若干機制。但無論如何，針對何種狀 態應採取何種措施因應問題，立法者無能為力。此見解認為，有部分行政領域有 法律保留有所不能之處，但是否完全可交由行政權決定，不受法律保留原則拘束，
本文認可為如此理解。
外交、國防、景氣、金融與基本設施之行政領域，雖容許行政權較大空間，
但並非毫不受拘束；如外交與國防事務，立法院往往透過預算控制106；而景氣本 身，究竟是何種行政領域難以得知。若以刺激經濟活動為思考方向，則可能包含 了貨幣政策107、優惠貸款108、刺激消費109等。此等領域若為私經濟行政或有行政 權自由空間，若為給付行政範疇又有重要事項保留看法110。另外對於國家基本設 施部分，釋字第 520 號針對核能發電廠是否停建問題認為：「…（前略）行政院 提議（停建核能電廠）為上述報告者，立法院有聽取之義務。行政院提出前述報 告後，其政策變更若獲得多數立法委員之支持，先前停止相關預算之執行，即可 貫徹實施…（後略）」。大法官對於國家重大基礎建設仍採重要性理論，肯定立法 院應參與，似乎否認行政權有完全自由餘地。
對金融監理領域而言，如銀行法第 1 條之立法目的明示，銀行法乃為健全銀 行經營，保障存款人權益，適應產業發展，並使銀行信用配合國家金融政策而制 訂。如此可見，銀行監理事務不僅為單純行政管制，同時肩負配合金融政策角色，
銀行法之解釋應朝向便利此政策目標達成，此領域或說完全不受法律保留原則制 約，倒不如廣泛地解釋法律保留原則之適用，亦即就法律整體所表現之關連意義 為判斷也就是審查從寬的態度111。以此理解出發，銀行法第 44 條授權訂立之資 本適足管理辦法，就以金融監理政策出發而解釋概括授權條文，使監理機關享有
105 Vgl. Herzog, in Maunz-Dürig, Komm. z. GG. Art. 20 V Rdnr. 100(Anm.2); Osssnbühl, cbenda, S.34.；整理自許宗力，法與國家權力，1995 年 2 版，頁 77。
106 例如我國購買新型武器的預算、援外計畫預算皆須立法院通過。
107 例如我國中央銀行的升降利息。
108 例如優惠房屋貸款、中小企業貸款等。
109 例如我國分發之消費卷，為此立法院通過「振興經濟消費券發放特別條例」。
110 吳庚，前揭註 42 書，頁 89。
111 許宗力，行政命令授權明確性問題之研究，法與國家權力，國立台灣大學法學叢書，1993 年，
頁 261。
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廣泛之立即糾正權限實為正當。
上述學說見解，雖能使修正前銀行法第 44 條之概括授權規定得到論理支持，
但目前通說認為，概括授權限於單純執行法律之細節性、必要性事項，或不涉及 重大公益之給付行政措施，或不涉及限制或剝奪人民權利者，其非重要事項外方 能概括授權下，此見解已無著力處112。
就法院判決觀察修正前銀行法第 44 條規定之實踐結果，本文搜尋台北高等 行政法院近年來以銀行法為爭訟法規之判決資料，其爭訟法規與件數下表所示：
表七、銀行法之行政爭訟概況113
爭訟事由 件數
第 132 條監理機關之法規命 令禁止事項
6 第 62 條接管問題銀行 5 第 33-3 條銀行對同一人或
關係人放款限制
5 第 45-1 條銀行內控 4 第 22 條銀行經營未核准業
務
3 第 61-1 條銀行非常規營運 1 第 35-2 條銀行負責人資格 1 第 83 條儲蓄銀行之投資限
制114
1
程序裁定115 3
合計：29 件
資料來源：本文自行整理 此統計資料可知，資本適足性管理辦法公布施行（2001 年）後，行政法院 從未受理因本辦法而爭訟的案件。可推測主管機關意識到本辦法在法律保留與授 權明確性原則存有爭議下，或許根本不依本辦法做出處分，而採以無對外法律效 力的行政指導為之。綜上，我國雖有立即糾正措施立法，卻似從未落實。
三、構成要件明確性之討論
112 大法官許宗力教授於其後著作，似乎已修正早年見解，改採重要事項保留說，參照許宗力，
依法行政與法律的適用，行政法，翁岳生主編，2006 年，頁 155。
113 以司法院法學資料檢索系統搜尋 http://jirs.judicial.gov.tw/Index.htm，搜尋裁判案由為「銀行法」， 相關判決時間自 2001 年至今。
114 現行條文已刪除。
115 有缺乏提起訴之要件如台北高等行政法院 95 年訴字 2722 號裁定；無審判權如台北高等行政 法院 93 訴字 2116 號裁定；與再開言詞辯論如台北高等行政法院 91 訴字 690 號裁定。
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解，略以：「…（前略）原告自八十九年八月三十一日檢查基準日起，其逾放比 率即高達百分之四十五．三，應予評估資產為六億三千八百餘萬元，資產可能遭 受損失為一億四千六百餘萬元，嗣後於九十年六月三十日檢查基準日，其逾放比 率更攀升至百分之五十五．二，資產可能遭受損失亦同步上昇為一億七千八百餘 萬元，顯示中央存保公司對於放款可能遭受損失之評估標準向來一致，並無過於 嚴苛情事。又原告於檢查基準日九十一年四月三十日應予評估資產六億八千六百 萬元，資產可能遭受損失高達一億八千六百萬元，同日帳列新價準備僅一億一千 五百萬元，不足彌補資產可能遭受損失七千一百萬元，調整後淨值為負數一千四 百萬元，資產品質惡化，逾放比率為百分之五十三，較九十一年第一季同業平均 數百分之二○．六為高；是以原處分機關以其業務或財務狀況顯著惡化，調整後 淨值為負數；從而，原處分機關於九十一年七月九日邀集農委會、中央銀行及中 央存保公司召開協商會議後，依金融機構合併法第十三條第一項及銀行法第六十 二條、第六十二條之二規定，自九十一年七月十二日下午三時三十分起停止原告
解，略以：「…（前略）原告自八十九年八月三十一日檢查基準日起，其逾放比 率即高達百分之四十五．三，應予評估資產為六億三千八百餘萬元，資產可能遭 受損失為一億四千六百餘萬元，嗣後於九十年六月三十日檢查基準日，其逾放比 率更攀升至百分之五十五．二，資產可能遭受損失亦同步上昇為一億七千八百餘 萬元，顯示中央存保公司對於放款可能遭受損失之評估標準向來一致，並無過於 嚴苛情事。又原告於檢查基準日九十一年四月三十日應予評估資產六億八千六百 萬元，資產可能遭受損失高達一億八千六百萬元，同日帳列新價準備僅一億一千 五百萬元，不足彌補資產可能遭受損失七千一百萬元，調整後淨值為負數一千四 百萬元，資產品質惡化，逾放比率為百分之五十三，較九十一年第一季同業平均 數百分之二○．六為高；是以原處分機關以其業務或財務狀況顯著惡化，調整後 淨值為負數；從而，原處分機關於九十一年七月九日邀集農委會、中央銀行及中 央存保公司召開協商會議後，依金融機構合併法第十三條第一項及銀行法第六十 二條、第六十二條之二規定，自九十一年七月十二日下午三時三十分起停止原告