一、前言
根據國家發展委員會的人口推估，台灣老年人口占總人口比率將於 2018 年超過 14%，我國將邁入高齡社會。到了 2025 年，此比率將超過 20%，我國將成為超高齡 社會之一員。推計結果顯示，2060 年 65 歲以上老年人口將大幅增加為 2012 年的 2.9 倍。占總人口的比率，將由 2012 年的 11.2%，上升為 2060 年的 39.4%。而 80 歲以 上的老人占老年人口的比率，也將由 2012 年的 25.4%，大幅上升至 2060 年的 41.4%。
高齡人口絕對數與占率快速的增加，對台灣社會最顯著的衝擊，便是醫療與照護體 系。
隨著人口老化趨勢，即便在失能率不變情況下，台灣長期照顧需要人口，也由 2016 年的 77.7 萬人，約占總人口之 3.45%，增加至 2026 年的 103.9 萬人，約占總人 口 4.39%，以及 2051 年為 196.4 萬，約占總人口之 9.44%1(衛生福利部社會保險司，
2015 年)。
社會福利服務的規劃，必須要經過 4 個面向：財源、生產、配置與規範(鄭清霞，
1995)。長期照護服務也不例外。換言之，必須要規劃錢從那裡來？誰來生產？誰可 以使用服務？服務的規範為何？政府已於 2015 年 5 月通過長期服務法，即要規劃服 務的供給。然而，在政府財政已趨緊縮，高齡人口卻快速增加，單靠公部門的力量，
已無法獨力完成服務輸送的提供。如何引進私部門的力量，共同打造完善的照護設施，
並提供就業機會，已成刻不容緩的事項。然而，由於照護產業的獨特性，如何引進民 間力量而又尊重被照護者的尊嚴，便是本文探討的重點。本研究先從私部門之角色談 起，接著討論非營利機構與政府互動的模式。至於營利機構參與長照產業的狀況，則 是以國內廣慈博愛院 BOT 案與日本實施的 PFI 架構為主。在反覆的討論中，希望能 找出政府與民營機構合作的方式。如此，一方面能活絡長期照顧產業，為國內過盛的 資金找到出口。另一方面，能為快速老化的台灣社會，提供足夠的長期照顧服務。
二、社會福利民營化政策下私部門之角色
有關社會福利服務的供給部門之類型劃分、內涵，以及應有型態，到目前為止，
仍然是一個具有爭議相的議題。過去，社會福利供給部門，大致上劃分為公部門(public sector)與私部門(或稱民間部門，private sector)，近年來，各國的福利服務供給部門逐 步多樣化，又可以進一步分為政府部門(seatutary sector)，非正式部門(informal sector)，
1 失能率定義為下述任一狀況為失能：(1)僅 IADLS 分數＞70 分，且 8 項 IADLS 中 5 項無能力執行。
(2)僅認知功能障礙，為 ADLS 分數＞70 分，且 SPMSQ 答錯 6 題以上。(3)ADLS 分數為 51~70 分。
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志願性部門2(voluntary sector)，與商業部門3(commercial sector)等(張英陣，1999，謝 儒賢，2002)。由此對照，政府部門相對應為公部門，非正式部門，志願性部門與企 業，可劃為私部門。
在上述社會服務供給部門中，關於政府的角色與功能，通常沒有太大的爭議。而 另一方面，隨著政府財政惡化，人口迅速老化下，私部門在社會福利供給的角色與功 能，逐漸受到重視。吸納民間的力量，已成為許多國家活絡福利服務供應體系的良方。
然而，由於私部門的構成要素很複雜(至少包括非正式部門、志願部門，與企業等)，
各界對其角色之定位、與功能之質疑，一直未曾間斷。
即使社會福利民營化已被多國政府宣示為社會福利服務輸送之主軸。然而，有關 社會福利民營化之定義，仍然相當分歧。就各家所論述之定義，大致上有以下數個特 質。首先，社會福利民營化政策，乃是指政府引進市場規則，將社會福利供給的角色，
逐漸移轉至私部門，其主要目的是在於減輕政府財政負擔，調節資源的分配，將市場 機制，成為資源分配的主要方式。其次，在公部門中形成擬市場機制，使資源運用更 有效率，提供多元需求的滿足管道，以確保福利服務品質(劉淑瓊，2001；趙碧華，
2003)。
古允文(1997)依民營化程度之差異，將社會福利民營化分為「廣義的民營化」及
「狹義的民營化」兩種。前者是指「商品化」的過程，將市場機制與營利組織，納入 到社會福利事業中。也因此，社會福利服務未必是服務性、低價的，也可以符合營利 性及目的。而後者是鼓勵志願型的非營利組織，加入社會福利服務事業。在民營化過 程中，政府並不迴避其原有職責，只是改變其服務方式而已。
綜上所述，所謂社會福利民營化，就本質上來說，只是一個「準市場」(Quasi-Market) 的行為，它意味著政府仍然扮演支配性角色，只是誘導與鼓勵不同性質的民間組織，
使其成為供給主體，來參與行政主導之制度運作。其次，目前在推動民間部門參與社 會福利服務，其對象仍然是針對非營利組織(NPO：non-profit Organization)，而國內 學者對於非營利團體參與社會福利的討論，已經相當廣泛(劉淑瓊，2001；洪久雅，
2004；趙碧華，2004；沈慶盈，2005）。
其次，過去社會福利與醫療服務，曾經被視為市場機制不得侵犯的聖地，因此，
企業的參與並未受到期待。早期「推動社會福利民營化實施要點」(1997)中，從其內 容來看，社會福利服務的供應主體，乃是指志願性的非營利組織，企業似乎排除在外，
並顯示企業的營利主義也常受到質疑。
不過，既使如此，事實上企業早已悄悄進駐到社會服務供給的領域。而且，近年 來國內陸續通過「照顧服務產業發展方案(2002 年)」，以及「促進民間參與老人住宅
2 或稱非營利部門(non profit sector)，第三部門(third sector)，獨立部門(independent sector)，
慈善部門(charitable sector)等。
3 以企業為代表。
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推動方案(2004 年)」，對於企業的老人福利供給之限制，已經逐漸鬆綁。
三、社會福利機構公設民營之經驗
自 1980 年代以來，我國開啟公私合作執行社會行政之模式。公私部門以合作關 係履行相關行政任務，其主要方式為社會福利方案委託與社會福利設施委外經營。合 作之私人夥伴為社福團體，但僅有內政部所發布之行政命令，或是各地方政府所發布 之自治規範，做為主要法令依據，其相關法制並不完備。我國於 1998 年制定之「政 府採購法」，以提升政府採購程序的公平性與公開性。此外，為了因應公私協力之國 際潮流，2001 年制定之「促進民間參與公共建設法」。近年來在民營化的政策導向 下，促參法第八條的規範的各種公私協力模式，被廣泛運用在交通建設，衛生醫療，
觀光遊憩設施以及社會福利項目。
公設民營模式，使得政府由監督管理的角色，轉變為契約架構下的服務買方，初 期由於本身管理能力，同時也出現了不少公部門邏輯，與私部門邏輯扞格，相關法令 無法配合的難題，這些現象迫使政府開始思考是否為社會福利公辦民營建構一套法制。
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隨著政府採購法及促參法陸續完成立法，社會福利服務民營化之程序與實體，以 及權利救濟事項，有了法律層級上一致之規範。其中政府委託民間機構提供福利服務，
是屬於勞務之委託，適用政府採購法之規範。政府機構委託民間經營之公設民營模式，
政府給付報酬。若適用促參法以公設民營模式承接福利機構，民間社福機構不僅須依 約提供社會福利，亦須維護運用硬體設施，而且契約存續期間較長，對承接者的財務、
專業與經營能力，是莫大的考驗。同樣地，公設民營契約所規範的權力義務事項，亦 較政府採購契約更為複雜。
社會福利民營化的邏輯是政府退居監督者的角色，不再直接提供服務，而是透過 民間服務者之市場競爭機制，使人民獲得有效率，多元、以及可近性的服務，同時也 可降低政府人事及財政負擔。然而，就過去實證經驗顯示，從締約對象之選擇，到契 約之簽訂，履約，再到監督與續約，多年以來，普遍出現以下的狀況5：
(一) 是否存在競爭市場
民營化與促參法所規範之程序，是以競爭市場存在為前提。然而，相關文獻檢討 近二十年來社會福利民營化政策，均指出福利服務並非完全競爭市場，有能力提供之 民間社會福利團體十分有限，政府難以做出充分之選擇。甚至，政府必須私下拜託社 福團體承做，當然也無法確保受委託團體的品質。在不完全競爭的結構下，政府與民
4 林萬億等，社會福利公設民營模式與法制之研究，內政部委託，1997 年。
5 以下說明，主要來自於劉淑瓊，社會服務民營化之再造：迷惘與現實。江亮演，應福國，社會福利
與公設民營化制度之探討，社區發展季刊，108 期，2005 年 1 月，郭登聰，政府與民間關係之再造，
促進民間參與公共建設與社會福利民營化實施民營化之比較論述。
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間社福團體，形成一種共生依賴的關係，使得品質監督機制無法真正運作。
(二) 契約內容之協商與規範密度
政府與民間福利團體所簽訂之契約，不僅規範雙方之權利義務，甚至間接地影響 服務對象之權益。但是，實際上契約內容，大多由委託之政府機關，依照內政部之契 約範本擬定，受委託者只能接受，欠缺公私協力與合作之精神，更未考量服務對象之 需求。
此外，就契約之核心事項，例如服務對象人數，委辦經費之計算基準以及額度，
服務項目範圍之界定，服務績效評估基準等，並未詳細規定。通常僅就政府負擔之費 用，做上限總額之規定。以致雙方經常就機構是否超收，服務品質是否下降，產生了 諸多的爭議。因此，政府也難以依約，對經營者加以監督。
(三) 自負盈虧？
公設民營的精神，是由經營者自負盈虧，而政府之所以將福利服務大量委外，主 要也是基於降低政府財政負擔之考量。然而，問題是在於，社會福利領域中，自負盈 虧究竟是何定義？政府依法提供給人民的福利服務，是否可以藉由公設民營契約中，
自負盈虧之規定，將其費用轉嫁至受委託經營之民間社福團體承擔？更何況，事實上
自負盈虧之規定，將其費用轉嫁至受委託經營之民間社福團體承擔？更何況，事實上