台灣長照產業的發展與挑戰

專題報告

2016– 02

中華民國 105 年 12 月

台灣長照產業的發展與挑戰

財團法人中技社(CTCI Foundation) 於 1959 年 10 月 12 日創設，以「引進科 技新知，培育科技人才，協助國內外經濟建設及增進我國生產事業之生產能力為宗 旨」。初期著力於石化廠之設計與監建，1979 年轉投資成立中鼎工程，承續工程業 務；本社則回歸公益法人機制，朝向裨益產業發展之觸媒研究、污染防治與清潔生產、

節能、及環保技術服務與專業諮詢。2006 年本社因應社會環境變遷的需求，在環境 與能源業務方面轉型為智庫的型態，藉由專題研究、研討會、論壇、座談會等，以及 發行相關推廣刊物與科技新知叢書，朝知識創新服務的里程碑邁進，建構資訊交流與 政策研議的平台；協助公共政策之規劃研擬，間接促成產業之升級，達成環保節能與 經濟繁榮兼籌並顧之目標。

本著創社初衷，為求對我們所處的環境能有更深的貢獻以及協助產業發展，對國 內前瞻性與急迫性的能源、環境、社會及經濟議題邀集國內外專家進行研究探討，為 廣為周知，提供讀者參考，特發行此專題報告。

此專題報告作者共八位，第一位薛承泰為社會學博士，曾任行政院政務委員，現 為臺灣大學社會學系教授；第二位吳淑芳為護理博士，現為臺北護理健康大學高齡健 康照護系主任；第三位吳肖琪為公共衛生學博士，現為陽明大學衛生福利研究所教 授；第四位郝充仁為經濟博士，現為淡江大學保險系副教授；第五位王雲東為社會工 作暨社會政策博士，現為臺灣大學社會工作學系教授；第六位楊培珊為社會工作學博 士，現為臺灣大學社會工作學系教授；第七位黃耀榮為建築碩士，現為馬偕醫學院長 期照護研究所教授；第八位蔡芳文為醫療機構管理碩士，現為雙連安養中心執行長。

發 行 人：潘文炎

作 者：薛承泰、吳淑芳、吳肖琪、陳慧珊、郝充仁、王雲東、

楊培珊、黃耀榮、蔡芳文 主 編：詹火生

執行編輯：余騰耀、鄒 倫、陳潔儀、潘惠萍 發 行 者：財團法人中技社

地址 / 106 台北市敦化南路二段 97 號 8 樓 電話 / 886-2-2704-9805

傳真 / 886-2-2705-5044 網址 / www.ctci.org.tw

本社專題報告內容已同步發行於網站中，歡迎下載參考

序 Ⅰ

第一章 我國人口變遷與長期照顧政策 薛承泰 1

第二章 高齡社會之醫療需求、預防與照顧 吳淑芳 15

第三章 長照服務產業的水平與垂直整合 吳肖琪 陳慧珊 35 第四章 長照產業中公私部門合作夥伴關係 郝充仁 47 之探討

第五章 長照服務與產業中人力的需求與培育 王雲東 65 第六章 台灣長照體系中社區照顧與失智症 楊培珊 85 特別照顧之探討

第七章 長照環境之建築特性與發展架構 黃耀榮 101 第八章 長照之多元機構服務模式與科技 蔡芳文 125

創新應用

第九章 結論與建議 薛承泰 143

目錄

I

國際間將 65 歲以上人口佔總人口數的 7%、14%及 20%的國家分別定義為高 齡化社會、高齡社會及超高齡社會。台灣在 1993 年 65 歲以上人口已突破 7%，

邁入高齡化社會，2014 年底 65 歲以上人口佔總人口比例為 12%。根據國家發展 委員會(2014)推計，2018 年將達到 14%，成為「高齡社會」，2025 年更達到 20%，

成為「超高齡社會」。台灣從高齡化社會轉變為高齡社會費時 25 年，而從高齡 社會轉變為超高齡社會，預計只費時 7 年，老化速度之快僅韓國和新加坡與我國 相仿。政府及產業若不儘早因應，影響所及，除了勞動力將減少，家庭與社會的 照顧人力也將更吃緊、國家稅收亦會受到衝擊。但從另一方面視之，由於高齡人 口數量及比例增加，將帶動高齡商品及服務需求，即所謂的銀髮產業，其內容除 涵蓋保健、醫療及照護外，也涵蓋了高齡者的食衣住行育樂。

有鑑於此，本社 2015 年已針對高齡化對台灣產業勞動力及產業發展的影響進 行探討，並出版專題報告；但仍深感高齡化不僅衝擊到社會的制度，舉凡照顧產 業以及相關科技與環境，都將成為未來社會發展的重點。因此，2016 年特以「老 人長照產業」為核心，特別就長期照顧政策、醫療需求、預防與照顧、產業的垂 直與水平整合、公私部門合作夥伴關係、勞動力需求及培育、社區照顧與失智症、

建築特性與發展架構、以及科技創新應用等 8 項高齡化社會需求主題，邀請 8 位 學者專家，對長照所涉及多元層面來進行介紹、論述與建議。

此外，日本高齡人口比例位居全球之冠，且在社會經濟狀況與台灣有許多相 似之處，其推動長照相關政策，可引為台灣借鏡。因此，本社在 2016 年 9 月舉 行「我國長照產業的發展與挑戰國際研討會」，邀請兩位日本專家來台分享日本 長照產業與制度，一位是日本一橋大學經濟研究所 Yoshihiro Kaneko(金子能宏) 教授，另一位是日本國立社會保障暨人口問題研究所 Katsuhisa Kojima(小島克久) 室長，分別以「伴隨少子化與人口高齡化之社會保障財源的政策改革」及「日本 長照體系對台灣相關政策的啟示」為專題提出報告，並邀請本報告 8 位作者於研

序

財 團 法 人 中 技 社

2016 -02

II

討會中一起探討國內長照制度、產業整合、長照軟硬體規劃及科技創新應用等主 題，希望有助激發未來產業發展的視野，經濟成長與福國民生、魚與熊掌得兼的 目標。研討會資料詳見本社網頁(www.ctci.org.tw)。

詹火生教授以其從政經驗與長年對社福政策的關懷，對於本報告提供許多指 導，讓本報告能順利組成團隊，並有明確的議題分工。當然，最需感謝薛承泰教 授及參與撰寫的學者專家共襄盛舉，發揮團隊精神，讓一切順利完成。

1

第一章 我國人口變遷與長期照顧政策

一、我國人口變遷特性

根據聯合國世界衛生組織(WHO)對於「高齡化社會」(Ageing Society)定義為 65 歲以上人口占總人口 7%，台灣在 1993 年正式步入。到 2015 年底老人人口占比增至 12.5%，國家發展委員會(2014)推計 2018 年將達到 14%成為「高齡社會」(Aged Society)，

2025 年達 20%成為「超高齡社會」(Super-Aged Society)。因 OECD 國家 2015 年平均 已達 18%，日本更超過 26%，我國人口高齡化程度至今並不算高；問題是，今後我 國高齡化速度會加快，特別是從「高齡社會」到「超高齡社會」只需 7-8 年，這樣的 速度世界少有。

若以聯合國人口發展司(UNPD)2015 World Population Prospects 提供的資料，以年 齡中位數來觀察世界最老的三個國家，依序為日本(46.5 歲)、德國(46.2 歲)、義大利 (46.1 歲)，相較之下，台灣為 39.7 歲並不算老。根據該資料採中推計對 2050 年的推 計，這三個國家雖然持續上升，例如日本將達 53.3 歲、德國 51.4 歲、義大利 51.7 歲

；可是，台灣將超越他們成為全球最老國，年齡中位數高達 56.2 歲，韓國居次也有 53.9 歲(見圖 1-1)。¹

圖 1-1、當前與未來最老國年齡中位數(2015 年之後為推計值)

1 由於我國非聯合國會員國，在 2015 世界人口概覽(World Population Prospects: The 2015 Revision)在東 亞國家分類中以 Other non-specified areas 標示之。

0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

WORLD Japan Korea Germany Taiwan

年 歲

2

圖 1-2、台灣人口出生數、結婚對數與總生育率

人口高齡化主因為生育率下降以及平均餘命的延長。台灣在 1950 年代初總生育 率(TFR)高達 7 人，當時堪稱世界之最，1984 年降至人口替代水準(2.1 人)，2003 年 生育率為 1.23 人，開始進入「超低生育率」(1.3 人)階段，2010 年甚至達 0.9 人的歷 史新低，2015 年為 1.18 人，仍是處於世界最低之列(見圖 1-2)。半個世紀以來，台灣 生育率從世界最高變為最低，也堪稱「奇蹟」！

至於「零歲平均餘命」(又稱「平均壽命」)在一個世紀前男女分別為 34 與 38 歲，

低於世界平均；然而，上升速度也是驚人，2014 年男女分別成長到 83 與 77 歲，平 均為 80 歲，明顯高於世界平均(71 歲)，也高於美國以及許多工業國家。簡言之，台 灣人口面臨「少子高齡化」雙重人口趨勢，尤其我國有明顯的戰後嬰兒潮(國際上通 常指 1946-1964 年之間出生者)，這批人在台灣可以從 1950 年算到 1966 年的出生人 口，到 2015 年仍有 617 萬人(占總人口 26%)。他們從 2015 年開始陸續進入老年，使 得老人在數量與比例上均將快速上升！估計 2025 年台灣進入「高齡社會」時，人口 總數和當前差不多，可是老幼比將從 1:1.1 變成 1.6:1，老人人口總數將達 470 萬人(

占 20%)；到 2060 年老人則為 40.6% (國家發展委員會 2014）。

從 1950 年代迄今，台灣人口變遷如同一般工業國家朝向少子化與高齡化，可是，

台灣的特色在於兩者變遷的速度都較快！未來數十年，台灣除了維持相當低的生育水 準，高齡化程度所帶來的挑戰更是空前！過去幾年政府的政策(以 2013 年人口政策白 皮書的修訂為例)，除了積極鼓勵生育之外，也展開長期照顧。

內政部 2013 年「老人狀況調查報告」結果顯示，高齡者有 27％自覺健康與身心 功能不好，81.1％患有慢性或重大疾病，22%過去一年曾住院。另一方面，根據衛生 福 利部 2014 年國民醫療保健支出統計，我國健保費用的支出，以在醫療院所總支出中 60 歲以上人口支出占比，從 2004 年占 38.5%，至 2014 年已增加至 45.5%，10 年間

38.5

21.3

7.37 7.04

0.00 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 6.00 7.00 8.00

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0

1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014

嬰兒出生數(萬人) 結婚對數(萬對) 總生育率(人)

(

單 位

： 萬 人

、 萬

對) (

單 位

： 人)

3

增加七個百分點；如果考量這段時間平均每人醫療保健支出從平均每人 882 美元上 揚到 1,324 美元。按此速度，當 2025 年老人人口占比達到 20%時，健保總支出中老 人支出占將超過一半。從以上統計，即可了解到高齡化對醫療保健需求與健保的影響，

這些都是今後國家的施政重點。

二、勞動力趨於高齡化

在另一方面，勞動力結構也隨人口趨勢而改變，台灣工作年齡人口(15-64 歲)於 1980 年達六百餘萬，2015 年成長到 1,164 萬(男女比為 55.8：44.2)。2013-2014 年間 工作年齡人口占比達到頂峰(占總人口超過 74%)，之後開始下降，目前(2015 年)仍占 73.92％，仍是世界上少有的高比例；工作年齡人口所占比例偏高，意味著扶養比偏 低，例如 2015 年整體扶養比 35.3%(其中扶老比 16.9%，扶幼比 18.4%)。2060 年工作 年齡人口比例將只剩下 50.8％，幼年人口占 8.7％，老人則為 40.6％(國家發展委員會 2014)。

表 1-1、台灣兩性勞動力，就業與失業人口(2015 年)

(千人) 2015 年 15 歲以上 15-24 歲 25-44 歲 45-64 歲 65 歲＋

總人口 19,842 2,991 7,135 6,861 2,856 勞動力人口 11,638 905 6,236 4,246 251

就業人口 11,198 796 5,990 4,162 250 勞參率 0.587 0.303 0.874 0.619 0.088 就業率 0.962 0.880 0.961 0.980 0.996 失業率 0.038 0.120 0.039 0.020 0.004 資料來源：勞動部統計處(2016)

由於並非所有 15-64 歲人口都參與勞動，也並非參與勞動者都處於就業狀態。「

勞動力參與率」(簡稱「勞參率」)從 1987 年達到階段性高峰(60.9%)開始下降，2001 年產生新低(57.2%），之後的 15 年，除了全球金融海嘯時再度下降，基本上呈現微 幅上揚趨勢，2015 年整體勞參率為 58.65%(見表 1-1)。

值得注意的現象，近30餘年來勞參率呈現男降女升的趨勢，根據行政院主計處 歷年「人力運用調查」報告，1980年我國女性的勞參率為39.2%，至2015年已上升至 50.74%；而同一時期男性的勞參率則是由76.36%下降至2010年65.42%，之後回升，

2015年為66.91%。以35年間觀之，兩者各自呈現約十個百分點升幅與降幅。

另外，於在15歲以上勞動力人口當中，目前中高齡45-64歲有424.6萬人占整體勞 動力36.5%，比重已較20年前29.8%，增加6.7個百分點(行政院主計總處「人力資源調 查」，2015)，未來仍會持續增加。值得注意的，目前這群中高齡勞參率61.9%雖低於 青壯25-44歲組的 87.4%，但就業率達98%為各年齡組之冠。

4

由於我國整體勞參率(58.7%)相較主要國家仍是偏低，如韓國、新加坡、香港分 別為62.6%、68.3%、61.2%，也低於日本(59.6%)與美國(62.7%)。其實我國勞參率以 年齡來看，25至50歲男性超過90%，算是相當高的，而女性從25-44歲也有不錯的勞 參率，整體勞參率會偏低是25歲以下以及男性50歲以上與女性45歲以上勞參率明顯 偏低的關係(見表1-2)。

前者和我國高等教育的普及有關，後者除了涉及中高齡工作意願之外，產業結 構不利於中高齡就業或再就業，以及受到我國退休制度促使退休年齡提早的影響。

例如我國勞動部國際勞動統計(2013)²指出，我國平均退休年齡為61 歲(男62.3歲；女 59.7歲)，低於韓國 70.45 歲(男71.1歲；女 69.8歲)、日本67.9歲(男69.1歲；女66.7歲) 及美國65歲(男65 歲；女65歲)。

表1-2、勞動力參與率的國際比較

資料來源：勞動部「國際勞動統計」。美國為 16 歲以上勞動力參與率

由於未來 40 年工作人口將平均每年減少約 18 萬人，勞動力人口將明顯減縮並趨 向高齡，我國未來經濟動能大受影響，國民產值與稅收當然也會受到衝擊。如何因應 日益增加的老年人口，尤其是長期照顧需求的快速上升，已成為全球的共同議題，在 人口與勞動力變遷特別快速的我國，又該如何面對呢?

綜上，台灣步入高齡化時間點，相較於西方工業國家，如法國於 1864 年、德國 於 1932 年、美國於 1942 年、日本於 1970 年達到高齡化門檻，我國是晚了許久，可 是今後我國高齡化速度將非常快速，雖然目前世界上有日本、德國、義大利等國進入

「超高齡社會」，可是台灣綜和了少子與高齡雙化，其步調與力道並無前例可循，加

2 國際勞動統計，取自：http://www.mol.gov.tw/statistics/2452/2457/

5

上這些國家自己本身因應的結果不盡理想，我國能參考的地方相當有限，面對未來須 有自己的策略。本研究認為研議策略的關鍵，不能只是泛泛的強調長照的重要，而應 重視政策的步調，而決定步調的依據主要於掌握人口與家庭的變遷。本文重點即在於 介紹過去 16 年長照政策的形構與發展，並以我國人口特質與變遷趨勢來檢視發展的 軌跡，期能對我國即將步入高齡與超高齡社會，提供政策建議。

三、長照需求將快速上升

過去傳統社會因為人們壽命較短且醫療科技尚不發達，活到 65 歲機率較低；即 便成為老人，一旦健康出了問題，能透過治療而延續生命的機會也不高。在那樣的社 會中，老人雖然也需要照顧，但時間較短，可以稱為「短期照顧」，且家庭中照顧人 力較為充沛，工作與照顧之間的衝突性也較低。簡言之，在傳統社會中較欠缺的是食 物、營養與醫療，而現代社會普遍的困擾則是慢性疾病、照顧人力以及政府該有的責 任。

我國除了人口變遷朝向少子高齡化，在另一方面，家庭與居住型態也隨著人口與 社會經濟變遷產生了一些變化。尤其是家戶規模逐漸縮小，例如 2007 年平均還有 3.5 人，2009 年之後即低於 3 人，居住型態朝向「核心與小型化」。

在人口與家戶雙重變遷下，老人居住型態也受到影響，根據歷年內政部「老人生 活狀況調查」，在過去 20 年間，老人獨居以及僅和配偶居住的比例從 25%上升至 32%，

增加了 7 個百分點；至於老人和子女共居的情形則是不斷下滑，從 70％下降至 61%，

減少 9 個百分點。此外，老人的經濟來源是子女的情形也在降低中，以 2005 年與 2013 年兩次調查來比較，從前者為 53.4%，後者為 43.9%，八年間下降近十個百分點，這 些都凸顯出老人的居住與照顧問題！

工業化與都市化改變了人們工作型態與居住狀況，傳統家庭中的照顧功能逐漸式 微，在台灣也不例外；進入 1980 年代後，此現象趨於明顯，於是相關社會福利立法，

例如關於老人、身心障礙、社會救助等逐步完成，此時期社會福利制度發展迅速。2000 年之後資訊社會的形成與全球化，更加速產業的併購、遷移與轉型，民眾面對更多元 的風險社會，對生活與工作的保障要求更高，國家社會安全體制如何因應新情勢，特 別是高齡化速度持續加速，在這新世紀中將是一大挑戰。

四、長照在 2008 年之前

公元 2000 年政黨輪替前，政府即注意到長期照顧的議題，1997 年行政院「社會 福利推動小組委員會」由當時劉兆玄副院長召集，1998 年除了通過「加強老人安養 方案」，也開始研擬「建構長期照顧體系先導計畫」，並且由內政部於 1999 年委託 吳淑瓊等幾位學者專家執行「建構長期照護體系十年計畫」執行前之規劃研究。

6

緊接著，內政部於 2000 年啟動長照先導計畫，除了委託學者進行需求調查，並 於嘉義市與臺北縣三鶯地區進行實驗計畫。這是國內首度大型長照議題的研究與實驗，

2001-2002 兩年合約金額共 3 億 4 仟餘萬元。先導計畫(包括實驗計畫與需求調查)結 束後，2004 年行政院在「社會福利推動委員會」下設立「長期照顧制度規劃小組」，

以 3 年時間(2004 年至 2006 年)就長期照顧制度之「服務輸送」、「資源開發」、「財 務制度」、「法令制度」、及「資訊系統」等進行規劃；2004 年 10 月「社會福利推 動委員會」第 8 次會議，當時行政院游錫堃院長裁示「希望在 2006 年底完成規劃後 即可順利推動實施」。雖然游前院長裁示了實施時間，到了 2006 年，又花半年(2006 年 7 月到 2007 年 1 月)以內政部專案補助「台灣社會工作專業人員協會」來進行統整；

同時參考日本「(新)黃金十年計畫」發展經驗，研擬規劃「我國長期照顧制度整備計 畫」。最後「長期照顧制度規劃小組」於 2007 年 3 月完成總結規劃報告，行政院於 該年 4 月 3 日院臺內字第 0960009511 號函核定為「我國長期照顧十年計畫~大溫 暖社會福利套案之旗艦計畫」，頒行各有關機關據以執行，並訂定 2008 年元月開始 實施。

長照十年計劃 2008 年元月正式上路，照顧服務主要包括：居家護理、社區及居 家復健、輔具購買與租借、居家無障礙環境改善服務、老人營養餐飲服務、喘息服務、

交通接送服務、長期照顧機構服務等八項。至於長照的服務對象，根據長照十年計畫，

以日常生活受損而需他人協助者為主(經 ADLs , IADLs 評估)， 包含下列四類失能 者：(1)65 歲以上老人；(2)55 歲以上山地原住民；(3)50 歲以上之身心障礙者；(4) 僅 IADLs 失能且獨居之老人。以服務提供(實物給付)為主，以補助服務使用者為原 則。並依失能者家庭經濟狀況提供不同補助：(1)低收入者全額補助；(2)中低收入者 補助 90%，使用者自行負擔 10%；(3)一般戶補助 60%，使用者自行負擔 40%；(4) 超過政府補助額度者，則由民眾全額自行負擔。

其實長照十年計畫行政院核定前，有幾個地方政府已推動長照相關措施多年，提 供的服務內容和「長照十年計畫」項目類似。無論如何，「長照十年計畫」規範長照 對象與服務項目，全台灣才有了一致性的政策。

五、長照在 2008 年至 2016 年

2008 年 5 月之後，政府有鑒於當時老人人口占比已達 10%，社會感受到人口高 齡化也更為明顯。恰巧在那時候，因石油價格快速上漲導致全球性通貨膨脹，接著 9 月美國雷曼兄弟宣布倒閉，掀開全球金融風暴序幕。當時政府即時宣示「三挺政策」，

以政府挺銀行，銀行挺企業，企業挺勞工，積極搶救經濟與失業。當時沒有人知道這 波金融海嘯會持續多久？就在那樣的環境中，財政狀況極不穩定，然而政府並未中斷 長照，採漸進成長方式推動。

7

長照十年計劃從 2008 年 5 月後經過一年的推動，發現實際狀況和規劃時有所落 差，除了進行滾動式檢討，政府對一般戶補助從 60%提升到 70%。於 2009 年 5 月行 政院為推動長照保險政策，完備長照服務機制及發展服務資源，設置「行政院長期照 護保險推動小組」(簡稱長照小組)，進行長照保險政策之建議及諮詢、重大議題之協 調與督導，以及其他規劃推動事宜；該小組由蔡勳雄及薛承泰兩位政務委員共同召集，

當時的衛生署也於同年 7 月成立「長期照護保險籌備小組」，由李玉春教授擔任總顧 問，就相關議題進行討論與規劃。

時至 2010 年上半年，「長照十年計畫」推動已有兩年，認為國內長照相關資源 與人力仍不足以因應高齡化趨勢；此外，地方資源分配不均，偏遠地區資源尤為稀少，

以及缺少法規來統整散在社政、衛政、退輔會所屬機構的長照措施，... 這些問題若 沒有妥善處理，長照保險是無法落實的；於是將草擬中的「長照保險法」關於定義、

範圍、資源與機構管理等內容移出，並參考長照十年推動經驗重新規劃草擬「長期照 顧服務法」(簡稱照服法)。同時，因規劃十年長照時所依憑的資料(2002 年)年代已較 久，2010 年長照小組決議請衛生署立即進行較大規模之「長照需求調查」，並於一 年內完成，有助於了解當下與未來可能之需求，至今政府的相關推估即採用該調查資 料。

簡單地說，2008 年至 2016 年政府長照政策以完善長照制度為政策主軸，基本上 可分三個階段：(一)持續推動長期照顧十年計畫，為長照服務模式建立與量能擴展的 時期；(二)推出長期照顧服務法以及長期照護服務網計畫；(三)推動長期照顧保險制 度。

(一) 服務量逐年提升

2008 年以前，只有資源相對豐沛的地方政府能夠提供相關照顧服務，2008 年長 照十年計畫上路後，由於是一項新的政策，政府需時間宣傳，民眾也需時間熟悉；於 是實施的第一年使用狀況並不如規劃時之推計，雖然如此，2008 年到 2015 年的八年 間使用數量逐年提升。首先，「居家服務」為「社政」在長照項目中的主軸，使用也 最多，2008 年為第一年只有 22,305 人次，到 2015 年成長至 45,173 人次。以「衛政」

為主的服務，主要包括「居家護理」、「居家或社區復健」與「喘息服務」三項，2008 年分別為，1,690、1,765 與 2,250 人次，2015 年則分別增至 24,547、27,417 與 39,135 人次，增幅相當明顯，都有 15 倍以上的成長。

若以使用長照十年計畫的人數觀之，2008 年共 9,148 人，2009 年即增至 23,963 人，2015 年更達 170,465 人；8 年間失能老年人口涵蓋率，從 2.3%升至 35%。除了 老人失能為主要對象，政府也計畫逐步擴大服務對象，在量能擴增計畫下，將優先納 入 50 歲以上失智症者，以及不分年齡身心障礙失能者。

8

(二) 完成長照需求調查

2010 年行政院長照小組決議請衛生署進行較大規模之「國民長期照護需要調查」，

衛生署即針對各縣市 5 歲以上民眾進行抽樣調查，以瞭解最新失能情形，作為發展 長期照顧服務體系參考。該調查樣本數高達 35 萬人，一年後完成調查與量化分析。

結果發現，我國 5 歲以上人口失能率為 2.98%，65 歲以上人口失能率則為 15.42%；

失能率隨年齡而上揚，尤其是 85 歲以上男性失能率高達 39.1％，女性更高達 56.2%。

根據該調查，2010 年全國失能人口達 67 萬人，65 歲以上失能人口為 41 萬人；

根據前述失能率來推算，2016 年與 2031 年全國失能人口將分別達 77.7 萬與 118 萬。

該調查選擇失能者繼續進行第二階段訪查，結果顯示，25.65%的主要照顧者因照顧失 能者而有「壓力性負荷」，其中負荷率較高的前 4 項原因分別為「經濟上的負荷」

(40.65%)、「社交活動受到限制」(34.24%)、「煩惱個案的改變」(33.82%)與「無法 承受照顧壓力」(33.32%)。

這個調查讓政府對於我國老人的狀況與需求有了較新且完整的了解，長照相關政 策的方向也更為明確；此外，政府也配合聯合國「高齡友善城市計畫」(AFC)的推動，

於 2012 年達成全部縣市簽署高齡友善城市公約，成為全球推動高齡友善城市密度最 高的國家。接著，行政院於 2013 年底核定「友善關懷老人服務方案」第 2 期計畫，

標舉「健康老化」、「活力老化」、「在地老化」、「智慧老化」及「樂學老化」5 大 目標，由中央及地方政府共同推動 84 項工作項目。

(三) 制定長照服務法，建置長照服務網

長期照顧服務法已於 2015 年 6 月 3 日總統華總一義字第 10400064391 號令公布，

並將自公布後二年施行。至於長期照護服務網，自 2013 年開始三年完成建置，於 2015 年底 368 鄉鎮完成建置「一鄉鎮一日照」的目標。

根據衛生福利部的盤點，2014 年居家式服務已達 906 家，較 2010 年成長 7.2%；

社區式服務 233 家，成長 78%；此外，截至 2016 年 3 月底共設置 241 所多元日照服 務單位(含 181 所日照中心、55 處日間托老、5 處原民會健康站)，鄉鎮涵蓋率為 55.43%。

在機構方面，住宿式服務有 1,536 家，每萬人 1448 床，也分別成長 2.5%與 24%；此 外，至 2016 年 3 月底止，已完成建置 26 個失智症社區服務，這些都是完備長照服務 網的重要工作。

由於長照服務法原規劃透過立法來強化與擴大當時實施中的「長照十年計畫」，

並作為「長照保險法」的先行。因此，當時衛生署對於照服法草案，將重點置於各項 資源配置、機構管理、設置標準、服務人員之資格條件、品質規範與評鑑標準等，來 進行基本規範。此外，基於服務的對象將隨著人口高齡化而增加，服務的樣態、方式、

項目等也可能隨著社會變遷而迭有創新，長照服務法的規範無法以當下的經驗「一網

9

打盡」未來的需求與狀況，於是留下了一些彈性，透過子法來規範才能「與時俱進」。

授權子法包括一部法(「長照法人法」)及 9 部子法(施行細則、長照機構評鑑、長 照人員訓練認證繼續教育及登錄、長照服務資源發展獎助辦法、長照機構設立標準、

長照服務機構設立許可及管理、長照服務機構改制、長照服務機構專案申請租用公有 非公用不動產審查、外國人從事家庭看護工作補充訓練等)，需因應未來需求來規畫，

衛生福利部必須在母法 2017 年 6 月施行前完成相關子法。

六、未來挑戰

2008年政府推動《長照十年計畫》(2008-2017)，並接著陸續推動《長照服務網計 畫》(2013-2016)、《長照量能提升計畫》(2015-2018)。如前述，長照服務各項目使用 量八年來一直在成長，不可否認，執行中也遭遇或產生一些問題，特別是部分地區資 源與人力之不足，以及政府委託民間團體提供服務，其效能也有待提升，特別是缺乏 橫向的整合。此外，尚有需持續加強的議題，包括地區資源不均與偏遠地區(含山地 離島)發展的困難、中央衛生福利部與地方社政、衛政關係的調整與分工等。其中最 為迫切者，仍是人力與財源的規劃。

(一) 人力

自 2000 年有長照籌備小組以來，就已經知道我國最缺的是「照顧人力」，而隨 著人口高齡化，長照需求上升必然會帶來照顧人力需求的增加。儘管政府一直都有在 培訓照顧人力以及補助財團法人老人福利機構、基金會、立案之社會福利團體等，辦 理照顧服務員在職訓練，人力缺口仍在。

2008 年長照十年上路第一年，即發現實務與最初規劃存有相當落差，政府隨即 進行滾動式修正，並且在 2010 年進行了第一次人力盤點；四年後，2014 年衛生福利 部進行第二次盤點，以下針對兩次盤點的比較摘要如下：

在照顧人力方面，(1)照顧服務員，本國籍為 26,942 人，成長了 30%；在機構住 宿式服務的外勞有 9,201 人，成長了 62%；(2)社工人員 3,439 人，成長 17%；(3)護 理人員為 10,826 人，成長了 25%；(4)物理治療人員 1987 人，成長 53%；(5)職能治 療人員 1,091 人，成長 67%。這樣的照顧人力照顧 170,465 失能人口，占老人失能人 口比例達 35％，相較於 2008 年只有 2.3%，已有明顯成長。

雖然照顧人力已有明顯增加，距離目標仍有距離(因到 2015 年底失能人口涵蓋率 35%)，尚有 1,985 人力需補足。若以將來實施長照保險(以涵蓋率 70%為參考標準) 來推估，那麼缺口更大，照顧服務員將缺 30,912 人，社工人員缺 2,628 人，醫事人 員將缺 7,796 人(其中護理人員 5,668 人、物理治療人員 705 人、職能治療人員 1,423 人)。此外，在評估人員方面，全國 22 縣市 62 個「長期照顧管理中心」(簡稱 照管中心)照管專員來計算，2014 年共有 331 人。2016 年雖已核定增至 353 名，和預

10

估至 2017 年的需求 1,146 名，還有很大的落差。

2014 年盤點結果，合計有 26,942 本國籍照顧人力，相較於政府自 2003 年至 2014 年所培訓照顧服務員 101,829 人，留任在長照服務領域者只有近四分之一。換言之，

超過四分之三未投入，可能因素相當多元，其中(1)參與培訓人員當中有部份是為了 照顧自己的家人，或是儲備將來需要時(例如有家庭經濟需求)才會投入；(2)過去所訓 練照顧人員以中高齡為多，這 10 餘年當中，年齡漸長而退出勞動力市場。這兩個因 素，屬於個人的生涯規劃或配合家庭經濟的需求；而(3)屬於結構性因素，則是需要 政府持續改善，包括待遇不佳，工作環境與工時不友善，社會聲望不理想等。

此外，依教育部統計，至 2015 年(104 學年度)約有 37 校相關所系科(含 29 科系、

8 學程、11 研究所)，約 2000 名畢業生；若將社會福利相關科系也算進去，總數 61 科系所，每年約有 4700 名畢業生。可是投入長照產業者相當有限，每年約千餘人，

畢業後投入照護產業一年後仍留任者，不超過一半。

(二) 外勞與新住民

「家庭照顧者」至少包括失能者的家人以及外籍看護工兩大宗。由於外籍看護工 的工作型態(全天候)與薪資水準(一般家庭看護每月17,500元，若含4天加班與健保費 用，每月近兩萬元；此外，雇主另需擔負每月2,000元就業安定費)，目前仍少有「本 勞」可取代，短時間內尚無法停止外籍看護工的引進。因此，現階段應先處理最令人 詬病的兩件事，亦即，「因濫用而增加」與「照顧品質良莠不齊」。

透過嚴謹的「評估」來減少「濫用」，增加訓練以提升其照顧品質，即成為長照 服務法的規範內容之ㄧ，並納入外籍看護以「個人看護者」稱之，且照服法第六十四 條規範：「個人看護者，應接受中央主管機關公告指定之訓練。於本法施行後初次入 國之外國人，並受僱於失能者家庭從事看護工作者，雇主得為其申請接受中央主管機 關所定之補充訓練。」

目前約有23萬外籍看護工，扣除在機構服務者，約有21萬在家庭中服務，其中近 八成來自於印尼。由於東南亞國家近年來經濟成長相對迅速，印尼更對外宣稱在未來 5年將不再輸出勞動力，這也將使得國內外籍看護面臨大洗牌甚至缺工。勞動部積極 開發新的替代，近期內似乎還很難有適合的替代國家。然而，危機或許是轉機，一旦 減少外籍看護的輸入，則有利於長照制度的轉換。

針對此，本報告認為，可以訓練新住民相關照顧技能，來彌補國內照顧人力的不 足。在近50萬名新住民(含來自中國大陸)當中，近一半已取得我國國籍或永久居留，

她們在台灣生活較久，對於語言與生活習慣也較為熟悉，若子女長大而有就業的意願，

是值得開發的人力來源。

(三) 稅收制還是保險制

11

長照制度如採社會保險制，每年保費收入可以有一千億，在保險剛上路時，若大 家都能繳保費，經費即相當充沛；然而，隨著人口高齡化，仍會面對繳保費者逐年減 少而保險支出逐年增加，最後仍逃不出「長壽效應」的影響，將來總會上調保費以因 應此趨勢。另外一個缺點，乃因為全民皆須繳長照保，由於失能風險會隨年齡而增加，

有可能像國民年金保險一樣，年紀輕者繳保費的意願偏低，這也是需要去克服的事！

雖然長照保險有以上缺點，為了因應未來快速高齡化，仍是值得考慮的政策，考 慮的重點在於「推動的時間點」(進入「高齡社會」之後為宜)。2009 年成立「長照保 險籌備小組時」，本文認為鑒於當時「二代健保」改革正如火如荼進行，引發各界對 於「保險費」負擔的疑慮；尤其是長照保險並不如健保具有全民風險分攤的特質，而 是對老人以及有失能人口之家庭較具吸引力，若要推動長照保險，保險對象「為全民 (如德國與韓國)或特定年齡群(如日本)」，首先須尋求社會的共識。當時老人人口尚 不及 11%，且舊資料不足以來推計未來需求，當時本人主張先完成需求調查，對未來 長照需求較精確的了解，才有助於人力、資源以及長照體制的建立!

總之，社會保險制的好處在於一定時間內(20 年)財務相對充裕且穩定，如果在 2020 年上路，前十年嬰兒潮世代步入老年，多數仍在 75 歲以下，長照需求成長還不 是很快，將可累積龐大基金。若能同時積極發展長照產業，並隨著醫療照護科技的進 步，將會有一番新的氣象，長照產業在可預期下將興盛起來，有助於普及與多元的服 務。

其實過去 2008 年至 2015 年推動長照十年計畫，財源就是「稅收制」。以目前長 照規模而言，稅收制尚可以維持幾年，可是當民眾逐漸習慣使用，隨著高齡化的加速 需求人數快速增加，屆時沒有穩定的財源將無法支撐長照制度的運作；因此，若要延 續稅收制，加稅乃為必然。

至於稅收制，以增加遺產稅與房地產稅以及調升營業稅(0.5%)為主要財源。遺贈 稅與房地產稅，雖然大多數來自富人稅，因屬於「機會稅」性質，調升的結果未必能 增加稅收。簡言之，機會稅較不穩定，且稅基較窄易於外流。另外，大眾稅(如營業 稅)雖較穩定，卻易導致民眾負擔的增加，對於中低所得者影響尤為明顯。關於這點，

2001 年的「先導計畫」中，也對於稅收制抱存疑慮，並認為在稅收制下民眾使用服 務接受政府補助，可能會產生烙印效果。

七、結論

(一) 目標：形構我國特色的成功老化與活躍老化

面對老人時期的拉長，如何活的健康與快樂是每個人的期盼，因此老年期的生理、

心理、社會相關議題都必須受到重視。老化過程中最基本的問題，通常是因器官的退 化或意外而造成「失能」，不僅自己生活品質受到影響，也會影響照顧者的生活品質

12

並且增加家人與政府的負擔。如何在高齡化趨勢中維持健康或減少需他人照顧的情況，

即成為重要課題。

至於會有多少的時間需要被照顧呢？許多人將「平均餘命」減去「健康餘命」，

宣稱我國老人失能年數平均達 7.3 年。這句話或許過度誇張，因為失能可分不同程度，

這 7.3 年「不健康」時期，未必是「失能」也不完全是需「密集照顧」。若根據 2011 年衛生署長照需求調查顯示，65 歲以上失能者人數為 41 萬，當中嚴重而需臥床只有 8 萬餘人，比例未達五分之一。無論如何，如何延長「健康餘命」才是政策的重點，

相關的觀念有「活躍老化」與「成功老化」，目的就是要減少失能機會，縮短「被照 顧」的時間！

世界衛生組織(WHO)早在 2002 年即提出「活躍老化」(Active Ageing)概念，強調 健康、參與及安全，以提升高齡者生活品質。為了檢視各國落實情形，歐盟採用「就 業」、「社會參與」、「自立健康安全生活」、「活躍能力與環境」等四個面向共 22 個指標。至於「成功老化」(Successful Ageing)，通常包括：(1)減少疾病與失能風 險、(2)腦筋清楚身體好，亦即維持高認知與身體功能、(3)主動參與社會，甚至對社 會產生的貢獻(包括關係的建立與生產力的提供)。

誰都不希望活得久的時間都是疾病纏身，因此這兩個概念在告訴我們，除了追求 身心靈的健康，還必須重視生活的品質與社會的參與。此外，還應該加上「家庭的參 與」，包括對自己年邁父母照顧的參與！尤其是我國有較明顯的戰後嬰兒潮，超過總 人口四分之一，目前是中高齡且多數健康狀良好，應鼓勵其照顧自己的親人，除了可 以發揮家庭支持功能(包括兄弟姊妹間的相互照顧)、落實在地老化、也能訓練預防失 能與自我照顧的能力。

由於進入高齡老年之後，難免會經歷某種程度的失能，如何強化自己減少依賴，

不要被束縛在床上或屋內而加速機能的退化？在步入中高齡或初為老人時是最好的 學習時機，尤其是這群人的父母也是失能主要人口群，「做中學」是最好的實踐，也 是最好的預防！這才是營造我國成功老化的重要特質。

日本「一億總活躍社會」，白皮書中提出具體理念:(1)健康生活:延長健康時間，

提升生活品質；(2)幸福家庭:永續長照服務，促進世代共融；(3)活力社會:促進多元參 與，提高自我價值；(4)友善環境:普及支持網絡，消弭障礙歧視。和國際上所呼籲的

「活躍老化」與「成功老化」相當契合，第 2 項和本文的主張類似，只不過日本目前 提出來，似乎已經太遲了，家庭機制一旦被摧毀就很難回來！

(二) 政策建議

1. 家庭機制有助於長照制度的永續

當社會上仍存在眾多子女可以分攤年邁父母長照費用與照顧時間，家庭機制仍

13

可發揮照顧功能，不僅做為子女者也可盡孝道(我國嬰兒潮世代更具照顧經濟與時 間分擔的機會)，同時學習日後如何減緩自己的老化，對年邁的父母來說，有子女 陪伴走最後一里路，何嘗不是他們的願望？這是台灣一直到 21 世紀初仍保有的特 色，在高齡社會尚未到來之前，應強調家庭機制的重要，鼓勵子女照顧年邁父母，

這不僅是父母所願，也是子女了解老化過程、學習照顧技能並儲備自我照顧的機會；

尤其是龐大嬰兒潮世代陸續步入老年，目前多數仍有此能力，照顧年邁父母同時提 升自我照顧能力。

2. 保留長照保險選項

如果要採取長照保險制，本文認為時間點應該在 2018 年台灣進入「高齡社會」

之後，同時也應配合年金的改革時程。簡言之，年金改革後，老人退休年金會減少，

尤其到高齡老年時期長照需求上升，在年金所得減少之際，家庭經濟負擔即快速上 揚，本文認為，長照保險即會成為重要制度。至於長照保險要單獨立法或在全民健 康保險法中另設「長照」專章，應視長照保險範圍而定。「長期照顧保險法」草案 雖已於 2015 年 6 月 4 日行政院通過，送請立法院審議，2016 年政策決定採稅收制，

短期間稅收制尚可支撐，但長期而言，社會保險制仍可作為一個選項。

3. 重視未來失智症盛行

根據世界衛生組織(WHO)報告，失智症患者 2010 年全球估計有 3,560 萬人，

每 20 年成長一倍，估計 2030 年將達 6570 萬人，2050 年甚至可能突破 1 億 1 千萬 人(國家衛生研究院電子報第 458 期)。我國 2031 年估計將超過 47 萬人，2051 年將 達 86 萬人(台灣失智症協會 2015 年)³。由於失智症初期症狀不明顯，容易被輕忽，

而隨著持續進入高齡，罹患機會大增；因此，失智症的預防、治療與照顧，將會在 長照服務中逐漸提升其比例。

4. 輔具發展與居住空間設計

結合資訊智慧科技，以我國在研發上的優勢來面對未來銀色海嘯，既可創造一 個新的產業，也能讓老人自主行動與生活，能融入社會並且擁用有安全環境，形構 一個友善生活環境。(請參考黃耀榮教授文)

5. 發揮社區互助精神，引進多元民間資源

當我國家庭機制尚未崩壞，透過政策來強化，讓老人在最適當的環境中(自己 的家人與自己的住所)終老，不僅是老人的首選也最具尊嚴。因此，政府需有機制 鼓勵(如稅制上減免措施)，並提供家人照顧的技能與設施之協助；後者，即可配合 社區化(包括老人活動據點以及社區發展中心)來建構輸送服務網絡，同時發揮社區

3台灣失智症協會(邱銘章、陳達夫、王培寧、白明奇、黃正平、花茂棽、林克能、湯麗玉、孫瑜、林

仲志(2013)

14

(鄰里)的互助。

面臨高齡社會即將到來，過去在福利資源分配上， 係以弱勢優先為原則，以 照顧貧困與孤獨老人為重點。由於失能(含失智)可能發生在任何老人上，我國老人 失能率目前為 16.5%，鑑於老化速度加快，將來長照應擴展至健康與亞健康老人，

從食衣住行育樂等層面來預防失能。因此，未來的需求不僅增加也趨於多元，適度 引進民間資源，透過公私協力機制，有助於創新與效能的提升。

6. 掌握台灣特質發展相關配套－以房養老方案為例

「不動產逆向抵押」(reverse mortgage)也就是俗稱的「以房養老」乃鑑於國人 以家戶為單位的「住屋擁有率」已高達八成五，是世界少有的現象，儘管多數人仍 具「有土斯有財」的觀念當下未必能接受，但在未來幾年，當嬰兒潮世代逐步踏入 老年，他們的子女少，就算是照顧老年父母的意願與能力沒有改變，子女的奉養的 情形也將呈現下降！除了現有的制度，如何給自己的未來「多」一個保障呢？簡言 之，年輕時打拼為了房子，年老時若缺少養老來源，何不用房子來養自己！

由於「以房養老」在我國是一項全新的理念，且涉及財務、保險精算、資金流 量、不動產估價、人口餘命、社會救助，長期照顧... 等專業。一開始金融保險機 構並無實務經驗，意願並不高；此外，國人的觀念也需一段時間調整，特別是繼承 之家產不輕易去進行抵押；再者，推動的時機也必須注意，當不動產價格波動時，

鑑價困難度高，觀望氛圍濃厚。最後，相關法規，包括繼承，產權移轉等...也都需 要突破修改。本文認為，2020 年之後，大量嬰兒潮世代進入老年，由於其子女數 相對少，家庭互助功能將相對較難發揮，此方案將可提供一個新的選擇，以解決「有 房無錢」長者的困境！

15

第二章 高齡社會之醫療需求、預防與照顧

一、前言

醫療的發達，人口老化成為社會結構變化的長期發展趨勢。一般而言，65 歲以 上佔總人口數大於 7%為高齡化(aging)社會，如果超過 14%稱為高齡(aged)社會，超過 20%則稱為超高齡(superaged)社會。台灣於 2015 年 65 歲以上人口已達 12.51％，約有 294 萬人(內政部統計處，2015)，根據國家發展委員會預估，2036 年將有 640.7 萬的 老人，至 2061 年高達 735.6 萬，將佔總人口 41%的比率(國家發展委員會，2014)。至 於 85 歲以上超高齡老人則由 2014 年的 11.5%上升到 2061 年的 25.6%，亦即每四位 高齡者即有 1 位超高齡長者。人口老化不僅是台灣的問題，全球各地許多國家也都有 此共通現象，因此這年齡層的病患可預期將是醫療照顧最重要的族群(白禮源，2013)。

因應人口快速老化，台灣極需要完善的「長期照護制度」，包括結合醫療、機構、居 家與社區發展或提供多元化的照護服務，以進一步及早預防及因應。

本文將從高齡者之醫療需求、照顧人力資源談起，接著高齡常見疾病與症狀、預 防與健康管理、打造優質高齡健康照護環境，最後針對營養與養生及特殊照護(如失 智、癌症臨終照護)、智慧化照顧與管理及高齡福祉科技作為描述綱要。

二、高齡社會之醫療需求

台灣長期照護資源尚未建構及整合，且高齡人口的生理及心理隨著年齡增加而逐 漸退化，如：長期罹患慢性疾病，加上所需的機構照顧與衍生的醫療支出龐大，雖然 部份可透過全民健康醫療保險給付，如遇上健保未給付或長期需照護時，亟需要相關 的醫療補助或政府長照福利及相關產業服務的協助。

台灣全民健保自 1995 年開辦以來，以自助互助及風險分攤方式讓全國民眾能夠 獲得門診、住院、居家照護及社區復健的醫療照顧，減輕就醫時龐大的經濟負擔。隨 著人口結構的加速老化，65 歲以上人口 1995 年至 2000 年共增加 17 萬人，因此健保 支出增加 313 億台幣，老人醫療支出不但佔去家庭醫療總支出的 20%，也耗費 3 成以 上全民健保的醫療資源，顯示健康保健、疾病預防的健康維護需求增加與重要性。

加上台灣目前城鄉差距過大、醫療及預防保健的資源分配不均，對於老人照顧資 源供給不足，尤其高山、離島、偏遠地區不易接近先進醫療設備與照顧品質。在整體 健保醫療費用支出成長遠高於保險費收入，逐漸入不敷出、收支赤字持續沉重，2009 年的財務缺口已達 280 億台幣，亟需開源與節流方面的加強改革，開源是增加保費收 入，包括:調整費率、擴大費基、提高保費收繳率等；而節流則可從醫療不當浪費、

藥價黑洞、部分負擔與合理支付制度著手。一代健保確保醫療的可近性，使全民有保、

16

就醫無礙；二代健保則朝醫療的可靠性，提升品質、公平與效率努力，例如以家戶總 所得計收保費，擴大計費基礎，低所得者可依現行制度保障，所得較高者，負擔多一 點保險費，而相同所得的家戶，負擔相同的保險費(詹火生、李安妮、戴肇洋，2006)。

隨著高齡與身心障礙人口的增加，民眾對於長期照護的需求將日益增加，例如，

老年疾病往往是單一個體同時罹患多種慢性疾病，根據研究，台灣 80%老人罹患至少 一種慢性病，而 50%存在兩種以上。失智症會隨著年齡上升增加其發生率，患者常常 無法察覺自己身體上的不適甚至自我照顧因難。另外，65 歲以上的患者將占所有癌 症病人的 70%。為避免國家財政負擔沉重，進而影響民眾的醫療與安養權益，建議及 早透過國家長照/高齡相關政策福利或社會保險提供因應。

高齡人口「在地老化」與「去機構化」的照護措施，已是各國家發展照護服務政 策最主要的目標，也能符合民眾的期待。台灣目前長照資源、機構分布不均，醫療資 源不足、人口老化也比較嚴重，亟需一個新的長期照護制度建立；長照制度是基本醫 療服務與「在地老化」的銜接體制，瑞典挪威等北歐國家生活願景是臨終前二週才躺 在床上，台灣衛生福利部 2010 年報告顯示，國人一生中長期照護需求時段約 7.3 年，

老人不可能從長青學院直接銜接到失能失智的日照中心，應提早從預防做起以延緩失 能發生，延後長照需求年數。當老人逐漸衰退，應提供日間照護或居家的支持服務，

甚至進駐到機構化照顧。以系統化整合資源及發展長期照護相關完整的服務，並應該 逐漸提升提供服務的品質與量能。

三、照顧人力資源

目前國內與兩岸在長期照顧(養老)人力普遍以直接照護人力為主要思考模式，也 是需求量最大的人力缺口。然而社會大眾對於長照(養老)產業照顧服務人員的印象，

普遍認為是外傭或看護工的工作，社會印象不佳、薪資水準偏低，造成照顧服務人力 短缺。提升照護專業人力與品質勢在必行，應先從政策與制度面去解決。此外，業界 應致力於提升就業環境，以吸引更多年輕人就業。長期照顧產業所提供之直接或間接 服務人才，不論是專業、半專業的工作人員，都必須接受職前教育及定期在職訓練或 繼續教育，方能提昇完善服務品質，因此產業學或各政府單位皆朝這方向在努力。

隨著人口老化，伴隨疾病漸增，失能人口將急速增加，長期照護服務體系的建構 刻不容緩，體系建構的核心在於人力，行政院過去推動和執行的「長照十年」已經感 受到人力不足的問題頗為嚴重。以教育端而言，解決或因應的方案很多元，長照人力 發展的一個重要管道就是大專或大學相關的教育。目前我國大專以上教育體系有大約 60 餘個老人照顧、老人事業管理或老人健康促進相關的系科所。如果能夠妥善運用 這些畢業生人力，對於解決長期照護人力不足的問題必有助益。舉例而言，國立臺北 護理健康大學建置的「健康照護產學合作中心」，主要職責為發展長照教育事業、長

17

照產業組織與政策溝通，針對長期照護科系學生規劃長照「核心課程」、「課程地圖」

等，搭配已建置上線之長照產學實習媒合平台，培育學生具有貼近實務的專業知識和 能力。藉由計畫執行過程進行滾動式研析，對政府相關單位即時提供政策建言。

(一) 長照人力在哪裡？台灣長照相關科系畢業生投入職場現況

長期照顧在臺灣發展多年，無論是社福或事業化觀點，長照人力與服務專業化皆 必須克服的挑戰。學校端培育的相關科系人才是穩定優質的照護人力來源。以台灣長 照相關科系畢業生為例，剖析長照專業人力投入的職場現況與發展動態，我們針對台 灣地區 39 個大專院校長期照顧直接相關科系及研究所之畢業未滿三年之畢業生為樣 本，結合質性與量化方法分析並歸納台灣長照畢業生投入職場之動態模式。發現台灣 長照直接相關科系之近三年畢業生實際進入長照職場的比例為 41.5-44.4％。歸納長照 科系畢業生不願投入長照職場因素：(1)職場條件不佳：薪資水準低、福利差；(2)社 會觀感:專業形象與工作尊嚴；(3)家人壓力:專業成長與職涯發展（進階制度）缺乏未 來性與願景。建議產、官、學、研各界應共同致力提升長照專業人力之職涯進程、進 階制度完整規劃，提供未來願景與發展創新服務機會，吸引更多元學子投入長照產業，

奠定華人區發展長照新興事業基礎，增加照顧品質。

(二) 長照從業人員須具備之核心職能與素養初探

計畫中，關於職系歸類，台灣二十二個長照相關科系與三大長照場域（機構、社 區、居家）之代表參與，以設計結構化問卷，收集來自學校、長照機構、非營利組織 等十五位專家意見後，以量化分析結合質性歸納長照人力必備之核心職能，長照場域 實務需求考量，重新解構長照人才具備之專業職能，並以照顧服務員、居家服務督導 員、照顧管理專員等職系為例，探討長照人才應備核心職能，結果發現核心素養包含：

瞭解與關懷、認識和持守專業倫理、溝通與協調、安全與應變、品質照護、熟悉福利 與資源運用、指導與督導等核心能力對應。以上提供人才培育與訓練規劃重要依據，

期待強化長照人才發展提供服務與專業量能。

四、高齡者常見疾病與症狀 (一) 高齡者疾病特徵

高齡者的疾病特徵為：(1)常見高齡者疾病；(2)罹患多種疾病；(3)容易重症化且 恢復緩慢；(4)個別差異性大；(5)常為非典型症狀；(6)水、電解質異常，容易伴隨精 神相關症狀；(7)容易出現藥物副作用；(8)社會環境對患者預後影響很大(TAIC & JSDC, 2015)。

老年疾病最根本原因是老化過程，例如：骨骼疾病的骨質疏鬆症及退化性關節炎 等脊椎疾病，其實與骨骼關節老化有密切關係；另外，腦部疾病和老化最有關連，常 見的有導致失智症的阿茲海默症(Alzheimer’s disease, AD)、合併運動型障礙失智症的

18

巴金森氏症(Parkinson’s disease, PD)等退化性神經疾病。因此，老化雖將高齡者區分 為不會出現疾病症狀的「生理性老化」及會出現疾病症狀的「病理性老化」，但是隨 著年紀越大的高齡者，要區分兩者的不同就越發困難，例如，重聽幾乎會出現在所有 高齡者身上。

(二) 代謝症候群及生活習慣病

全世界約三個成人中就有一個罹患高血壓，其中有一半的人是因中風和心臟疾病 導致死亡；在十個成人中就有一個患有糖尿病(World Health Organization, 2012)，有鑑 於此非傳染性疾病負擔日益嚴重。我國 2008 年統計死於腦血管疾病、心臟病、糖尿 病及高血壓等代謝異常的人數達 29.3%，超越癌症的 27.3%(何雪華、蔡宗益，2010)，

而於衛生福利部公布 2011 年國人十大死因中即有四項疾病與代謝性症候群有關係，

其死亡人數率依序為：心臟疾病佔 10.9%；腦血管疾病佔 7.1%；糖尿病佔 6.0%；高 血壓性疾病 3.0% (衛生福利部，2012)，由此可見因代謝異常所致的疾病已嚴重威脅 國人健康，國內於 2004 年公佈第一版的國人代謝症候群的診斷標準，並於 2007 年考 量國人對身體質量指數(body mass index, BMI)之定義，衛生福利部修訂版(2007)針對 代謝症候群之定義：為具有下列三項或三項以上危險因子者；(1)腹部肥胖：腰圍男 性≧90 公分，女性≧80 公分；(2)血壓≧130/85 mmHg；(3)空腹血糖≧100 mg/dl；(4) 高密度脂蛋白膽固醇：男性＜40 mg/dl，女性＜50 mg/dl；(5)三酸甘油脂≧150 mg/dl。

代謝症候群所衍生之腦血管疾病、心臟病、糖尿病、高血壓等慢性疾病，皆年居 台灣十大死因榜中，儼已成為我國重要公共衛生議題，會隨年齡增加而上升。另年齡 較高者及有嚼檳榔習慣者，其罹患代謝症候群的風險顯著較高。研究結果顯示，隨著 年齡增加代謝症候群盛行率就越高，男性代謝症候群的盛行率高於女性，但此差異在 60 歲有所轉變，女性代謝症候群的盛行率高於男性，因此高齡者應積極因應，以維 持良好生活品質(吳淑芳、吳孟嬪、李梅琛、劉介宇，2016)。

疾病進程、惡化、治療成功與否，受到生活習慣的影響，近年來稱為「生活習慣 病」。出現在高齡者的疾病稱為「老年病」；需從中年就開始預防的疾病稱為「成人 病」，這些病因受到生活習慣影響很大，由於抽菸、喝酒、高鹽、高油、高熱量飲食 等不良生活習慣，所導致或惡化的慢性疾病，統稱為「生活習慣病」，甚至許多屬於

「成人病」的慢性疾病，也被納入此範疇中，例如，高血壓、缺血性心臟病與腦梗塞 等動脈硬化疾病、糖尿病、高血脂症、肥胖、痛風、癌症等都包含在內(TAIC & JSDC, 2015)。

以下就常見的生活習慣病簡述：

1. 高血壓(Hypertension)

收縮壓在 140mmHg 以上，或舒張壓在 90mmHg 以上，即可被診斷為高血壓。

對高血壓有著最直接影響的是鹽分攝取量，高血壓原因有很多，如中年開始就一

19

直持續的原發性(本態性)高血壓；及因為年紀老化，主動脈壁伸縮性降低，導致只 有收縮壓上升(獨立型收縮性高血壓)等類型較為常見。高血壓本身較少成為直接死 亡原因，卻會是動脈硬化最大危險因子，引發缺血性心臟病或腦梗塞等成為重要 死亡原因的疾病，因而被稱為「隱形殺手(silent killer)」。血壓在一天中會上下起 伏，有時會因在醫師面前緊張而使血壓上升，稱為「白袍症候群」；反之在醫師 面前出現正常血壓則稱為「逆白袍高血壓」，也有起床後量血壓高但在日間血壓 正常的情況。通常症狀為頭痛、眩暈、肩頸酸痛、手足麻木感等，嚴重時會導致 心悸、嘔吐、視覺變化、倦怠感、顏面潮紅等症狀出現(Franklin, Allen, Pickett, &

Peters, 2015)。

2. 動脈硬化(Arteriosclerosis)

因動脈壁增厚、變硬而有此名稱，可再細分為(1)粥狀硬化；(2)動脈中膜鈣化 性硬化；(3)小動脈硬化。發生在腦動脈的動脈硬化稱為腦梗塞，發生在冠狀動脈 則為心肌梗塞。其他部位出現動脈硬化情況例如主動脈瘤、周邊血管阻塞性疾病、

腎動脈硬化症等情況。在腦部發生動脈硬化時，輕微會 造成腦部血流不足，

如:頭暈、頭痛等，若嚴重時會產生缺血性中風，產生偏癱(emiplegia)或言語 障礙等症狀(Dionesia et al., 2010)。

3. 缺血性心臟病(Ischemic heart disease)

冠狀動脈動脈疾病(Coronary artery disease, CAD)又稱為缺血性心臟病。狹心 症(心絞痛)為短暫性心肌缺血，導致心肌氧氣供給不足，可區分為活動時才會出現 的「穩定型狹心症」；及安靜休息時也會發生，且頻率、持續時間、強度也會慢 慢增加的「不穩定型狹心症」，其主要症狀為胸痛以及盜汗、轉移痛、呼吸急促、

嘔吐等(Hwang & Kim, 2015)。

4. 腦血管病變(Cerebro vascular accident, CVA)

俗稱中風，可分為腦血管(特別是腦動脈)破裂所引起的顱內出血，及腦血管 阻塞所引起的腦梗塞。顱內出血可細分為覆蓋於腦部外側的蜘蛛網膜出血；及腦 實質出血的腦出血兩種。高血壓是出現這類疾病的最大危險因子，一般腦出血情 況大多是指高血壓性腦出血，其他如:飲酒…等也是引發腦出血的重要危險因子。

其症狀為突然間單側無力或麻木、口齒不清、吞嚥困難、複視、劇烈頭痛(Ho et al., 2016)。

5. 糖尿病(Diabetes mellitus)

原發性糖尿病可分為胰島素絕對性不足所引起的第 1 型糖尿病，及胰島素相 對性不足所引起的第 2 型糖尿病兩種。第 1 型年輕人較常見且與遺傳有關連；高 齡者則常見第 2 型糖尿病。台灣糖尿病發生約 96%為第 2 型居多。從正常到診斷 出糖尿病之間的血糖值是一個連續性波動數值，從中找出標準來界定有時很困難。

20

目前都以(1)早上空腹血糖值低於 100mg/dl；(2)75g 葡萄糖耐受度試驗的兩小時後，

血糖值低於 140mg/dl；(3)HbA1C(糖化血色素)低於 5.6%，三項標準都符合稱為正 常。若(1)早上空腹時，血糖值超過 126mg/dl；(2)75g 葡萄糖耐受度試驗的兩小時 後，血糖值超過 200mg/dl；(3)HbA1C(糖化血色素)6.5%以上，三項條件只要符合 一項稱為糖尿病。

糖尿病本身若控制不佳，易發生併發症，如會造成視網膜病變、周邊神經病 變(麻木、麻痺)、腎功能障礙(腎病變、腎衰竭)之外，也是動脈硬化的重要危險因 子。糖尿病症狀為喝多、尿多、吃多，即使增加食量，體重仍然減輕，另外還有 易疲勞、皮膚搔癢、視覺模糊等(Park, Park, Quinn, & Fritschi, 2015)。

6. 肥胖症(Obesity)

如果以身體質量指數(Body Mass Index, BMI)和疾病發生相關率來看，BMI 在 22 的時候及病發生率最低，正常為 18.5~24，過重(overweight)則是指 24≦BMI<27，

27≦BMI<30 為輕度肥胖，30≦BMI<35 為中度肥胖，而 BMI≧35 稱為嚴重肥胖。

通常肥胖症者有腰圍過大、關節痛、活動減少、肌肉痠痛、憂鬱等症狀，以及較 容易罹患心血管等疾病(Hawkins et al., 2015)。

(三) 精神疾病 1. 憂鬱症

高齡者憂鬱症(depression)是指若出現活動力減退、日常生活出現障礙，同時 出現判斷、注意力、認知方面障礙，對於各式各樣提問皆常回答「我不知道」；

或明明看起來就像失智症一樣，卻還保持著完整情節記憶；或藉由抗憂鬱藥物可 以改善，稱為假性失智症，這可能是因為憂鬱症產生類似記憶缺損的狀況。此外，

有時也會看不出來明顯情緒心情低落，但主要都是反映身體不適的情況，稱為隱 性憂鬱症。

(四) 感覺器官疾病 1. 視覺器官(眼)疾病

大約在 50 多歲左右調節水晶體焦距的睫狀肌收縮力減退所引發的現象稱之 為老花眼，是生理性老化，不是疾病也不是視覺本身的退化。高齡者身上出現最 多的眼睛疾病是白內障，這是水晶體混濁產生著色、使透明度減弱的疾病，60 多 歲的人約佔 60%、70 多歲有 85%、80 歲以上則接近有百分之百有白內障，其症狀 為逐漸之視力模糊、眩光、顏色辨識異常、複視等(Jae et al., 2005)。青光眼是因為 眼壓升高、視神經乳突部位出現變化，而產生視力衰退、視野缺損、眼痛、頭痛、

噁心等症狀。

2. 聽覺器官(耳)疾病

高齡者或多或少在高音域部分都有某種程度的聽力障礙，正常老化所導致的

21

聽力衰退與老年性重聽，兩者在性質方面大致相同，但在感知音量有所差異，老 年性重聽屬於感音性聽力障礙，因此就算配戴助聽器進行溝通，效果也相當有限。

3. 味覺障礙

味覺主要靠舌頭上的味蕾去感受，味覺退化首先要考慮是否因為服用藥物相 關副作用所造成，此外。老人的牙齒漸漸鬆動、脫落，咀 嚼 功能下降，嗅覺減 退等皆是造成老人感受食物中的味覺異常原因，包括對於酸、甜、苦、鹹各感覺 敏感度則會降低(Fark, Hummel, Hähner, Nin, & Hummel, 2013)。

(五) 呼吸器官疾病

高齡者的呼吸器官疾病，多是以慢性阻塞性肺病、肺炎、肺結核及肺癌為主。慢 性阻塞型肺病(chronic obstructive pulmonary disease, COPD)平時表現症狀為活動時喘 不過氣、咳嗽及痰量增加，可在胸部 X 光看到肺部透光性增加或電腦斷層中發現肺 實質廣泛性空泡狀損傷。

(六) 骨關節與運動器官疾病

骨質減少程度若超過了正常生理老化範圍，稱為病態性骨質減少，俗稱「骨質疏 鬆症」(osteoporosis)。骨質疏鬆特別容易發生在更年期後女性，若骨骼脆弱性增加，

會成為骨折重要危險因子，會造成「脆弱性骨折」。

(七) 皮膚疾病

高齡者有許多是病理性皮膚搔癢症，其和生理性皮膚變化有密切關聯，通常沒有 出疹、僅有搔癢感為主要特徵。侷限性皮膚搔癢症，常出現於會陰部，發生原因多為 前列腺肥大、陰道感染、痔瘡或肛門周圍的糞便刺激等；廣泛性皮膚搔癢症，會因為 糖尿病、藥物、肝病、慢性腎衰竭、痛風、血液疾病等系統性疾病引發。

(八) 泌尿生殖器官與婦科疾病

老年男性的前列腺(攝護腺)肥大及尿路結石等解尿障礙疾病，造成尿急、頻尿；

急性尿液阻塞或是無法將尿液完全排空，而影響生活品質(Speakman, Kirby, Doyle, &

Ioannou, 2015)，另外也會引起泌尿道感染。長期臥床者罹患肺炎、泌尿道感染、褥瘡 及女性的婦科疾病如:陰道搔癢、子宮脫垂等。

(九) 傳染病

若有吞嚥障礙或慢性阻塞性肺病，就很容易罹患肺炎；肺炎常是促成高齡者死亡 的直接原因，相對於高血壓「隱形殺手(silent killer)」稱號，肺炎則成了「直接殺手(direct killer)」，長期臥床無法自由變化體位，是罹患肺炎的因素之一。高齡者也是流行性 感冒的高風險群，病況容易嚴重化，高齡者更應特別要求在流行季節前就接種疫苗。

(十) 牙齒及口腔疾病

22

高齡者牙口特徵：(1)牙齒缺損較多，現存齒數較少，一般人上下排恆齒各有 14 顆，合計 28 顆(包括智齒合計 32 顆)。為增進健康應該在 80 歲時留下 20 顆牙齒的「8020 運動」；(2)牙齦萎縮、牙根露出；(3)口乾:高齡者唾液腺萎縮、唾液分泌量減少、藥 物副作用和水分攝取量減少，都會導致口乾(TAIC & JSDC, 2015)。

五、緊急時刻的訊號與因應 (一) 意識障礙、休克

1. 意識障礙

現在最常使用的意識清醒程度評估表是葛式昏迷指數（Glasgow Coma Scale, GCS），需觀察睜眼、語言及運動等三方面反應，總分 15 分為正常，3 分最低，

若低於 7 分為重度昏迷。如果出現意識障礙，常會伴隨嘔吐情況，重度意識障礙 時，舌根很容易往後倒阻塞氣管，出現血壓急速下降及冒冷汗時，應採頭低腳高(將 下肢抬高但不阻礙呼吸)的姿勢平躺。

2. 休克

休克可藉由觀察皮膚或臉色蒼白、冒冷汗、脈搏微弱、呼吸急促或衰竭、身 體及精神虛脫、血壓降低等症狀來判斷。循環血液量減少所引起的休克(低血容積 性休克)，因為心臟疾病所引起的休克(心因性休克)，如果出現呼吸困難或端坐呼 吸的症狀，不要強迫對方平躺，協助能夠舒適輕鬆呼吸的姿勢(半坐臥)；全身性過 敏所引起的休克(過敏性休克)，常見藥物過敏所造成。神經性休克乃因自律神經受 損，導致心跳過緩、心臟收縮力降低，而出現血壓降低的休克。

(二) 跌倒、滾落

若有出現失智之行為精神症狀，跌倒、滾落等意外發生風險都會更高。很多高齡 者都有骨質疏鬆症，僅輕微外力就可能造成骨折，所以需要觀察跌倒後是否出現骨折。

需注意觀察要點：(1)有無疼痛症狀，確認疼痛部位；(2)確認出現機能障礙部位；(3) 觀察是否有腫脹、發熱、發紅、皮下出血等情形；(4)休克症狀；(5)量測脈搏，注意 是否有血壓降低、發紺等情形；(6)確認是否出現癱瘓或肌力減退等神經系統損傷。

(三) 吸入、嗆入(氣管)窒息

當高齡者精神不濟、長時間未進食、容易疲倦，或失智症突然惡化、新發生尿失 禁等現象，則須提高警覺是否有進行中的感染症存在。高齡者在過年時吃年糕噎住的 意外事件常常聽到，就算年糕沒有進到氣管內，但黏性高的食物還是可能整個阻塞住 氣管開口，因食物等異物導致氣管阻塞，無法將氧氣送至肺部的狀態，稱為「窒息」。

窒息的因應措施，首先是照護者必須發現窒息症狀，當失智症患者看起來很痛苦、

臉色很差、發不出聲音或無法呼吸時。如果尚有意識，照護者可從後方將其抱起，或 是使其趴在椅背上、採取前屈姿勢、由背部中央部位往上拍打；然後維持前屈姿勢，