電子治理的內部調適與外部需求整合

在 這 一 節 當 中 ， 本 研 究 將 討 論 組 織 變 革 與 資 訊 科 技 間 的 互 動 關 係 ， 在 層 級 節 制 的 官 僚 組 織 中 ， 如 何 透 過 資 訊 科 技 達 到 降 低 協 調 與 互 動 的 成 本 。 另 外 ， 本 節 也 將 討 論 資 訊 治 理 的 評 估 架 構 ， 提 出 一 個 完 整 的 電 子 治 理 的 服 務 產 生 系 統 ， 必 須 隨 時 進 行 內 部 供 給 模 式 的 調 適 ， 及 外 部 服 務 需 求 評 估 ， 才 能 有 效 地 應 付 這 個 快 速 變 遷 的 社 會 ， 建 構 出 有 效 的IT治理機制。

一 、 鑲嵌於組織變革中的電子治理 (一) 組織變革與資訊科技之關係

資 訊 科 技 與 組 織 兩 者 間 的 關 係 本 質 ， 是 一 種 雙 向 的 互 動 關 係 。 資 訊 科 技 會 透 過 其 所 具 備 的 技 術 功 能 （ 例 如 交 易 的 自 動 化 、 決 策 資 訊 的 提 供 與 競 爭 策 略 的 支 援 ） 來 影 響 及 改 善 組 織 的 流 程 與 結 構 的 設 計 ， 同 時 ， 組 織 也 會 透 過 其 本 身 的 文 化 、 制 度 、 策 略 、 經 營 理 念 ， 來 影 響 資 訊 科 技 的 架 構 設 計 。 因 此 ， 在 資 訊 管 理 領 域 中 ， 資 訊 與 組 織 是 該 研 究 領 域 中 最 核 心 的 兩 個 核 心 個 體 （ 林 東 清 ，2010）。而在公部門領域，

探 討 資 訊 科 技 與 政 府 組 織 再 造 的 文 獻 也 多 將 焦 點 置 於 資 訊 科 技 的 創 新 變 革 對 於 政 府 組 織 結 構 所 造 成 的 重 要 影 響 與 契 機 所 在（ 宋 餘 俠，2007；

曾 冠 球 ，2008；施明德，2007）。

根 據Leavitt(1965) 指出，一個組織主要可區分成下列四個構面：

任 務、員 工、組 織 結 構 與 科 技，如 下 圖1所示，而這四個構面是相互影 響 的 。 該 架 構 的 主 要 重 點 在 於 ， 除 強 調 組 織 必 須 從 這 四 個 構 面 進 行 整 體 的 瞭 解 之 外 ； 資 訊 管 理 的 重 點 在 於 ， 強 調 資 訊 科 技 技 術 的 改 變 一 定 要 配 合 新 的 任 務 、 人 員 及 組 織 結 構 ， 才 可 以 從 舊 的 平 衡 狀 態 達 到 另 一 個 新 的 平 衡 狀 態 。 基 此 ， 透 過 該 架 構 的 指 引 ， 資 訊 科 技 對 於 組 織 結 構 的 影 響 ， 將 聚 焦 於 下 列 三 項 層 面 ： 透 過 資 訊 科 技 降 低 獲 取 外 部 資 源 的 交 易 成 本 ； 以 資 訊 科 技 降 低 組 織 層 級 ， 擴 大 控 制 幅 度 已 形 成 扁 平 式 組 織 結 構 ； 藉 由 資 訊 科 技 的 應 用 提 升5C能力，包括連結、溝通、商務、

協 力 、 社 群 等 。

圖 1 Leavitt 鑽石 模 式

資 料 來 源 ：Leavitt (1965)

由 上 述 的 理 論 可 知 ， 組 織 變 革 與 資 訊 改 造 的 關 係 密 不 可 分 ， 就 實 務 上 而 言 ， 近 年 來 我 國 資 訊 改 造 工 作 的 推 動 ， 主 要 為 配 合 「 行 政 院 組 織 改 造 法 案 」的 通 過 而 實 施。至 於 所 謂 的 行 政 院 組 織 改 造²，則 是 因 應 全 球 化 及 提 升 競 爭 力 等 制 度 性 契 機 ， 政 府 需 要 面 對 高 度 流 動 的 環 境 ， 建 立 國 際 與 國 內 的 連 結 、 公 私 部 門 間 的 互 動 ， 及 強 化 政 府 與 公 民 社 會 間 的 對 話 而 來 。 宋 餘 俠 （2005）則指出，為了維持我國在電子化政府 方 面 發 展 的 優 勢 ， 並 有 效 的 因 應 數 位 行 政 對 已 充 分 電 子 化 的 政 府 在 服 務 流 程 、 計 畫 管 理 、 溝 通 網 絡 及 數 位 流 通 等 方 面 的 衝 擊 ， 各 部 門 需 有 共 同 的 體 認 且 積 極 配 合 落 實 在 組 織 改 造 上 ， 並 且 要 在 這 一 波 組 織 改 造 中 ， 以 前 瞻 性 的 觀 點 針 對 電 子 化 政 府 之 政 府 資 訊 進 行 轉 型 的 工 作 。

(二) 組織跨域議題與電子治理

2 資 料 來 源：行 政 院 研 考 會 組 織 改 造 的 介 紹 http://www.rdec.gov.tw/mp14.htm (最 後 檢 索 日 期 2011 年 2 月 20 日)

科 技

(軟體、硬體、設備)

任 務 (流程與專案)

組 織 結 構 (結構、制度、文化)

員 工(人) (技能、動機、合作)

組 織 改 造 與 電 子 治 理 的 第 二 層 關 係 ， 來 自 於 資 訊 治 理 的 績 效 ， 顯 著 地 受 到 資 訊 整 合 程 度 、 資 訊 系 統 連 結 程 度 等 關 鍵 因 素 的 影 響 ， 而 這 些 議 題 並 非 是 資 訊 科 技 本 身 可 以 處 理 的 部 分 ， 必 須 仰 賴 實 體 組 織 間 的 跨 域 整 合、協 調 聯 繫 與 合 作 意 願，例 如 研 考 會 的「e管家」系統，必須 各 機 關 提 供 的 資 訊 內 容 或 資 訊 系 統 連 結 越 多 ， 系 統 對 使 用 者 的 效 用 才 會 越 高 。 換 句 話 說 ， 跨 域 管 理 工 作 的 好 壞 ， 是 影 響 電 子 治 理 成 效 的 重 要 因 素 之 一 ， 為 了 提 昇 電 子 治 理 的 績 效 ， 必 須 從 資 訊 改 造 ， 及 進 一 步 的 組 織 改 造 工 作 切 入 ， 破 除 傳 統 公 共 組 織 之 間 本 位 主 義 的 藩 籬 。

傳 統 政 治 學 與 公 共 行 政 領 域 ， 對 於 跨 域 管 理 的 討 論 已 經 相 當 豐 富 。 趙 永 茂 （2008）認為，現代社會高度複雜的環境與政治經濟等問 題 ， 使 得 傳 統 以 行 政 區 域 為 疆 界 的 治 理 模 式 已 無 法 妥 善 因 應 ， 因 而 有 跨 域 治 理 的 必 要 性 。 林 水 波 與 李 長 晏 （2005）將跨域治理定義為兩個 或 兩 個 以 上 的 部 門 、 團 體 或 行 政 區 ， 因 為 其 功 能 業 務 有 所 重 疊 ， 疆 界 模 糊 ， 而 必 須 仰 賴 公 私 部 門 間 的 多 元 協 力 模 式 來 完 成 其 任 務 。 中 央 集 權 的 體 制 及 政 治 生 態 的 影 響 ， 造 成 中 央 與 地 方 合 作 治 理 的 障 礙 （ 趙 永 茂 ，2003），李長晏與詹立煒（2004）兩位學者列出了四項影響跨域 管 理 的 困 素 ， 包 括 土 地 管 轄 的 本 位 主 義 引 發 衝 突 、 政 黨 屬 性 不 同 造 成 黨 同 伐 異 之 爭 、 法 令 不 足 進 而 影 響 跨 區 域 之 合 作 及 參 與 對 象 眾 多 而 增 加 協 商 的 成 本 。

電 子 治 理 下 的 跨 域 管 理 牽 涉 到 各 機 關 間 資 訊 及 平 臺 的 整 合 ， 亦 牽 涉 到 各 組 織 間 流 程 的 整 合(Scholl & Klischewski, 2007)。學者即從跨組 織 系 統(interorganizational system, IOS)之觀點，討論如何整合政府部 門 之e化服務（胡龍騰、曾冠球，2009：20）。所謂跨組織系統，係指 由 兩 個 或 兩 個 以 上 的 獨 立 組 織 ， 所 共 享 的 一 套 以 科 技 為 基 礎 的 資 訊 通 訊 系 統(Schooley & Horan, 2007: 75)。跨組織系統的概念原先是使用於 私 部 門 ， 主 要 是 希 望 藉 由 跨 組 織 系 統 的 整 合 來 增 加 其 競 爭 的 優 勢 ， 後 續 研 究 將 焦 點 放 在 公 部 門 上 ， 強 調 電 子 化 政 府 必 須 要 提 升 跨 部 門 、 跨 區 域 及 跨 組 織 之 間 的 資 訊 及 知 識 共 享 的 能 力(Pardo, 2000; Sawyer et al.,2005)。 Schooley與 Horan(2007)將 跨 組 織 的 資 訊 分 享 分 為 三 個 層 次 ， 分 別 為 操 作 、 組 織 與 治 理 三 個 層 次 ， 操 作 的 層 次 包 括 資 訊 相 關 軟

硬 體 、 作 業 流 程 及 資 訊 的 流 動 ， 組 織 的 層 次 包 括 權 力 結 構 、 信 任 與 文 化 等 因 素 ， 而 治 理 的 層 次 則 包 括 有 決 策 過 程 、 法 律 規 範 、 政 治 、 財 政 等 結 構 性 因 素 。 胡 龍 騰 、 曾 冠 球 （2009: 42-43）奠基於此三大面向，

提 出 電 子 化 跨 域 治 理 的 四 大 構 面 ， 分 別 探 討 如 下: 1、 法制規則面：

此 構 面 主 要 涉 及 政 府 部 門 現 行 制 度 與 法 規 之 設 計 ， 對 於 電 子 化 跨 域 服 務 整 合 所 造 成 之 規 範 效 果 和 限 制，其 中 包 括 制 度 安 排、法 律 規 範、

管 轄 權 限 制 ， 及 隱 私 權 保 障 等 四 項 因 素 。 2、 科技技術面

此 構 面 之 主 要 關 切 在 於 欲 建 構 電 子 化 跨 機 關 服 務 整 合 所 需 面 對 或 處 理 的 系 統 和 技 術 因 素 ， 包 含 技 術 系 統 限 制 、 資 訊 流 、 系 統 成 本 、 資 訊 安 全 、 系 統 複 雜 性 、 系 統 規 格 、 資 料 結 構 、 資 料 交 換 標 準 、 資 料 庫 設 計 、 電 子 資 料 交 換 相 容 性 、 資 訊 品 質 ， 及 資 料 交 換 頻 率 等 十 二 項 因 素 。

3、 組織運作面

此 構 面 主 要 關 切 為 建 構 跨 組 織 系 統 、 或 建 構 電 子 化 跨 域 服 務 整 合 及 其 過 程 中 ， 所 涉 及 組 織 內 部 、 或 不 同 組 織 間 可 能 必 須 處 理 之 內 部 運 作 或 管 理 的 變 化 ， 及 因 應 條 件 ， 強 調 管 理 面 和 跨 組 織 運 作 面 的 思 維 ； 因 此 此 構 面 包 括 預 期 或 共 享 的 利 益 、 參 與 程 度 、 文 化 差 異 、 對 變 革 的 抗 拒 、 信 任 、 組 織 結 構 、 行 政 流 程 、 合 作 關 係 、 對 網 路 的 信 任 程 度 、 可 衡 量 性(scalability)、對科技的接受程度、互賴性、資訊交易成本，

及 符 合 組 織 任 務 需 求 等 十 四 項 因 素 。 4、 跨域治理面

此 構 面 所 考 量 之 層 次 較 管 理 運 作 面 為 高 ， 主 要 涉 及 電 子 化 跨 機 關 服 務 整 合 後 ， 可 能 衍 生 組 織 間 政 治 與 權 益 關 係 的 調 和 與 議 價 思 維 ， 因 此 包 括 權 力 關 係、組 織 自 主 性、參 與 者 的 角 色、成 員 結 構、權 力 劃 分 、 規 定 與 規 範、完 善 計 畫、決 策 過 程、界 定 權 力、財 務 資 源、共 同 目 標 、 目 標 明 確 性 、 參 與 組 織 數 目 、 資 料 庫 擁 有 權 、 誘 因 設 計 、 主 管 的 支 持

與 領 導 、 需 放 棄 原 有 權 威 的 程 度 、 主 導 者 的 影 響 力 、 溝 通 協 調 、 資 料 財 產 權 、 組 際 關 係 、 績 效 評 定 的 限 制 、 方 案 管 理 、 不 同 階 段 的 不 同 推 動 者 、 參 與 者 所 需 承 擔 的 責 任 ， 及 責 任 範 圍 等 二 十 六 項 因 素 。

總 而 言 之 ， 電 子 治 理 下 的 跨 域 議 題 牽 涉 到 的 問 題 很 多 ， 有 很 多 議 題 不 是 單 純 的 技 術 性 議 題 ， 如 組 織 本 身 的 自 主 性 、 相 對 關 係 、 權 力 關 係 、 利 益 關 係 等 等 ， 而 是 包 含 了 許 多 政 治 與 經 濟 面 向 的 利 益 等 的 考 量 (Boonstra & de Vries, 2005)。Scholl 與 Klisechewski (2007)便指出，

大 多 數 影 響 跨 組 織 資 訊 整 合 與 共 享 的 挑 戰 與 限 制 ， 其 實 都 不 是 資 訊 科 技 的 問 題 。 參 與 者 加 入 跨 組 織 系 統 的 理 由 可 能 包 含 了 政 治 、 運 作 、 技 術 、 經 濟 等 多 個 理 由(Fedorowicz, Gelinas Jr, Gogan, & Williams, 2009)，而當參與者的偏好無法完全反映在整合系統的設計上便會心生 不 滿 ， 而 造 成 了 跨 組 織 系 統 推 動 的 阻 礙 (Fedorowicz, Gelinas Jr, Gogan, & Williams, 2009)。

本 研 究 計 畫 的 目 的 之 一 ， 就 是 探 討 目 前 深 受 實 務 界 關 注 的 雲 端 運 算 ， 是 否 可 能 協 助 公 部 門 跨 越 組 織 的 界 線 ， 解 決 過 去 電 子 治 理 下 跨 域 管 理 的 障 礙 ， 進 而 提 升 電 子 化 政 府 整 體 的 成 效 。

二 、 整合「供給端」配置與「需求端」的資訊治理設計架構

資 訊 科 技 對 於 組 織 的 本 質 而 言 ， 最 重 要 的 一 個 目 的 實 是 提 高 組 織 本 身 的 經 營 績 效 與 競 爭 優 勢(competitive advantage)。此些目標的達成 可 稱 為 資 訊 科 技 的 策 略 價 值(strategic value of IT)。將上述界定移植至 公 部 門 領 域 進 行 觀 察 時 ， 政 府 政 策 執 行 的 績 效 展 現 乃 表 現 於 政 府 如 何 執 行 政 策 ， 達 成 以 公 共 利 益 為 目 標 的 管 理 過 程 （ 孫 本 初 ，2005）。而 政 府 績 效 亦 是 近 年 來 臺 灣 政 府 改 造 工 作 的 核 心 議 題 ， 主 要 原 因 來 自 於 政 府 資 源 有 限 性 的 體 認 ， 及 執 政 者 為 累 積 下 屆 選 舉 勝 選 的 誘 因 等 （ 陳 敦 源 ，2010），使得政府績效管理受到重視。

然 政 策 執 行 不 應 只 是 狹 隘 地 強 調 效 率 或 效 能 ， 政 策 的 目 標 亦 應 包 括 其 能 否 促 成 更 普 遍 、 更 有 意 義 的 公 民 參 與(Smith & Ingram, 1993)。

從 政 府 的 角 度 而 言 ， 應 思 考 如 何 在 政 策 的 過 程 中 ， 透 過 種 種 公 民 參 與

機 制 ， 納 入 公 民 的 意 見 ， 使 得 政 策 更 具 「 合 法 性 」 及 「 回 應 性 」 ， 以 建 立 「 強 健 的 民 主 」(Barber, 1984)。政府除了透過資訊與通信科技強 化 政 府 服 務 的 效 率 ， 提 高 公 民 的 滿 意 度 外 ， 其 終 極 目 標 之 一 應 在 於 實

機 制 ， 納 入 公 民 的 意 見 ， 使 得 政 策 更 具 「 合 法 性 」 及 「 回 應 性 」 ， 以 建 立 「 強 健 的 民 主 」(Barber, 1984)。政府除了透過資訊與通信科技強 化 政 府 服 務 的 效 率 ， 提 高 公 民 的 滿 意 度 外 ， 其 終 極 目 標 之 一 應 在 於 實