年內部控制制度引進初探

如就我國內部控制制度自 81 年由當時之主管機關財政部證券暨期貨管理委 員會引進，迄至證券交易法於 91 年 6 月 12 日增訂第 14 條之 1，並由行政院金 融監督管理委員會依立法授權，多次修訂內部控制制度準則之過程以觀，已具有 如下之意義。

第一款 內部控制制度法制化之建構

如同日本一般，我國於內部控制制度法制化之前，同樣是先經由主管機關要 求交易市場針對公開發行公司率先引進鼓勵建構，即 86 年間由證券交易所頒布 申請上市公司自行評估及會計師審查內部控制制度作業要點」、及櫃檯買賣中心

「申上櫃公司自行評估及會計師審查內部控制制度作業要點」試行。隔年進一步 分別頒布「公開發行公司建立內部控制制度實施要點」、「會計師執行公開發行公 司內部控制制度專案審查作業要點」以為運作基礎，此或許因法制引進伊始，容 有再予觀察利弊及磨合改進之必要所為之階段性考量。然核其實僅具行政指導性 質，其效力自與法律之施行未能同日而語。迨認為時機成熟，遂於證券交易法第 14 條之 1 增訂納入，主管機關並依該條第 2 項授權制定內部控制制度處理準則，

至此可謂我國已正式將之法制化。內部控制制度既已法制化，則內部控制制度已

蛻變為公司之法律上義務，如未依法建構，應屬違反其法律上義務，此於法制建 構與公司、董事責任歸屬之認定上，均具明確之正面意義。

第二款 於證券交易法建構內部控制制度之意義

有別於日本之內部控制制度是分別於公司法與金融商品交易法規定，我國自 81 年主管機關指導引進後，係以公開發行公司為規範對象，及至證券交易法納 規定後，依該法第 4 條、14 條第 1 項規定，內部控制制度所適用之對象仍屬公 開發行有價證券之公司，其適用對象明確且前後一致。至內部控制處理準則第 2 條所稱之證券、期貨、金融及保險等事業之所以排除適用處理準則規定，乃因其 等均為特許公司，本有更嚴格之各該相關法令規範，非謂其等即無需建構內部控 制制度。執是以觀，將內部控制制度於證券交易法制定，隱然可窺出立法者及主 管機關，將社會大眾利益、健全交易秩序與國家整體經濟利益之發展密合連結，

如從前開美國現制朝內部控制制度與聯邦證券交易管理委員會之規制為關聯結 合；日本亦就內部控制制度於公司法與金融商品交易法為互動規定以觀，我國內 部控制度之法制化已與當前經濟強國等同步接軌，自有利於公司往後之國際經濟 活動。

第三款 內部控制制度處理準則化之時代背景與意義

依我國內部控制制度處理準則第 2 條規定，除該條所列特許公司外，所有公 開發行公司所建構之內部控制制度均應適用該準則所定之內部控制制度規定，是 自形式上觀之，各公開發行公司所建構內部控制制度既應以該準則為據，且內部 控制制度處理準則又係主管機關依證券交易法第 14 條之 1 第 2 項立法授權而訂

定，則內部控制制度已具法規範效力，應無疑義。惟法理上如從內部控制屬公司 經營管理之一環，基於法人自治，似無強求所有公開發行公司一律適用之必要，

否則似有過度干涉法人自治事項之虞。然如就處理準則各條規定綜合觀察，大抵 上仍屬美、日內部控制制度之基本架構，亦即並未逸出如美國、日本課以公司建 構內部控制體系、基本方針範圍，因此如從我國對內部控制之理解尚屬萌芽階段 及運用未臻嫻熟情況下，予以統一規定用為各公司制定內部控制制度之基礎，實 亦若合我國當代公司經營背景與時代意義。再者，處理準則所規範者既屬公司自 治事項，且基於上開背景而以準則方式為之，因此如公司於該基礎架構上擬定更 嚴謹之內部控制體系，當為法之所許，自不得僅因處理準則第 2 條後段「應」依 本準則及本準則所訂定之內部控制制度規定辦理等而以辭害義，謂為不可。

第四款 內部控制制度建構義務機關尚待釐清

第一目 處理準則有關內部控制制度建構機關之解釋可能

處理準則第 3 條固規定公開發行公司之內部控制制度「係」由經理人「所」

設計，董事會通過等語。然所謂由經理人所設計，係指經理人即為建構義務人？

抑或銜董事會之命為之；如經理人是建構義務人，則董事於此時之角色為何，僅 監督經理人建構？或仍為法定建構機關？ 上情涉及內部控制制度建構權限與責 任歸屬問，實有釐清必要。固然，如以美國當今大型公司之經營大多數已改採經 理人中心主義，董事會對經營團隊僅負監督之責，則攸關公司營運管理之內部控 制制度由經理人負建構義務或屬有據，然此仍應於組織架構上認CEO等經營團隊 為公司之業務執行「機關」¹¹⁰，如不具此機關地位，自不得如此認定。又美制尚 且區分基本方針與具體內容之建構，就內部控制制度之義務，董事會尚非全然置 身於外。相對於我國公開發行公司之組織架構並未更易，自不得相提並論。況以

110 黃清溪老師 課堂講授。

我國各公司組織、規模、國情懸殊，及營運管理目前絕大多數仍由董事會主導，

即令實際營運由總經理人等高階經理人為之，亦僅銜董事會指示而為，是以，處 理準則第 3 條內部控制制度「係」由經理人「所」設計云云，容屬語焉不詳致生 權責不明此其一。

第二目 內部控制制度建構機關與公司機關基本架構之影響

依處理準則第 3 條所稱內部控制制度係由經理人所設計之規範真意，是直接 將建構權限交由經理人，是否意謂凡該特許事業以外之公開發行公司基本組織、

架構均已移撥至經理人？此與國內公開發行公司經營現況落差是否過大，會否嚴 重影響我國公司治理法制最基本之權限分立與機關配置？如是，基於權責相對，

董事會對公司內部控制制度義務應僅負監督責任，從而似僅能對經理人所設計之 內部控制制度為是否合於公司營運為抽象監督，而無應如何具體建構、變更或修 正之要求權限，此真為母法證券交易法規範原意？

第三目 內部控制制度建構機關應屬董事會

本文基於下列論點，認為內部控制制度之建構機關仍應歸屬董事會：

（1）比較法觀點：無論從內部控制制度緣起之美國就內部控制制度基本方針之 建構，或日本所稱內部控制制度基本體系之建構均仍屬董事會，其餘具體建構內 容則留由部門擔當董事（兼任）負責，但此是基於董事會事實上無從具體執行而 授權，此即令美國大型公司如未將CEO等經營團隊定位為業務執行機關之前亦無 不同¹¹¹，且此亦合於董事會為公司執行機關及對股東會負責之制度設計要求。而 我國公司之經營權限於法制上並無變動，是以內部控制制度之建構機關應認仍屬 業務執行權限之董事會較符權責。

（2） 規範內容觀察：依美國、日本法制，內部控制制度之建置區分為基本方與 具體建構內容，前者歸屬董事會負責建構，我國如認仍有區別內部控制制度基本

111 本文所採經理人中心主義，僅在敘明大型公司營運實況，除美國法制確有將公司業務執行權 限歸屬經理人固有之真意外，仍應認經理人權限係由董事會授權，從而董事會自應對其監督。

方針與具體內容之必要，且處理準則規定者仍屬美、日內部控制制度之基本方針 範圍已如前述，自無調整該建構機關為經理人之必要。況勉予調整結果，董事就 內部控制制度基本方針之建構因非屬其權限，是否尚保有內部控制度之抽象建議 權亦有問題，準此，內部控制制度似與其無關，即不生經理人所設計之內部控制 制度應經其通過之必要。

（3） 規範條文綜合觀察：

如從處理準則第 3 條經理人所設計之內部控制制度應經「董事會」通過；第 4 條以書面訂定之內部控制制度，並經「董事會」通過；第 10 條內部稽核目的在 協助「董事會」檢查及覆核；第 11 條內部稽核單位隸屬於「董事會」及第 24 條第 2 項內部控制制度聲明書應先經「董事會」通過等規定綜合觀察，董事會非 但不能置身於內部控制制度建構外，且在在具有最終決定權限，是應認第 3 條內 部控制制度由經理人所設計等辭，尚不足據為認定其為內部控制制度建構機關之 論據。從而，堪認董事會方為內部控制制度之建構機關，為避免爭議，允宜於下 次修正處理準則時，為更明確之規範。

（4）附帶一提者，處理準則並未區分基本方針與具體內容之建構，然我國公司 經營權仍屬董事會，內部控制制度之具體內容更可以授權方式委由經理人為之，

此建構之內部控制制度較能合於公司之營運需求與特殊性，況最終仍需經過董事 會同意。此觀美國、日本法制亦未如此區分，但於日本上開實務均採此見解可徵。