都市防災相關研究

災害主要可以分為自然災害及人為災害兩大種類，並具有各種的類型及特性，

而都市中主要的災害類型與特性敘述如下：

（一）災害類型：主要可以歸納為自然及人為因素兩大類。

1、自然災害：如地震、海嘯、風災、水災、旱災及土石流等。

2、人為災害：可區分為火災、地質災害、公害及交通事故等。

（二）災害特性：

災害依其所產生的原因而有不同的特性：

1、災害預測之不確定性：都市災害屬於模糊事件，由許多小事件逐漸累積 其影響效果。

2、空間性與時間性：不同時間與不同空間使用特性與強度的差異，使得人 口和活動分佈所形成之動態環境各不相同，因此，災害的形成因素、影 響因素和結合條件不同而導致同一災害發生具有其獨特的空間性與時間 性差異。

3、累積性與連鎖性：災害一旦發生通常不會個別發生且立即結束，不同時 間地點的災害會互相影響，擴大形成連鎖性的災害，且不同時間空間的 影響議會累積，形成更大的災害或不同類型的災害。

4、複合性：災害通常不會只有單一一種，通常都是各種災情共同呈現的綜 合情況。

5、重建之困難性：都市災害所造成的損害及衝擊相當巨大，對於生命財 產、土地及環境資源等破壞並非短時間可以復原的，因此災害與防救之

間的問題鮮少切割去逐一探討，對於災害防救的觀念應該以整體性及系 統性的角度來加以考量。

二、都市防災之定義：

（一）狹義之都市防災：都市與建築防災應建立在都市計畫區內有關都市空間、都 市設施、公用設備及建築物等，對於風災、水災、震災、火災及危險物災害 等 所 發 生 一 切 災 害 之 預 防 災 害 搶 救 及重 建 之 工 作 （ 蕭 江 碧 、 黃 定 國 ， 1995）。

（二）廣義之都市防災：廣義來看都市防災層面應闊極致國土保全，例如日本建設 行政之規劃，主要涵蓋都市行政、河川行政、道路行政等三大項，這三大項 之防災規劃理應含蓋在總體防災規劃架構內（蕭江碧、黃定國，1995），並 作一貫性及全面性的考量，以致能夠面面俱到，發揮最大功效，並與日常生 活結合，充分利用有限資源達最大效益。

三、國內外有關都市防救災相關法令：

（一）都市計畫定期通盤檢討實施辦法第七條規定：都市計畫通盤檢討時，應就都 市防災避難所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及 檢討。

（二）災害防救法在民國 89 年 7 月公佈實施，相關內容概要如下：

1、災害防救法中定義災害防救的意義「指災害之預防、災害發生時之應變 措施及災後之復原重建」，其所包含的範圍相當廣大，不僅包含預防災 害的部分，亦將災害發生時及災後重建等作為均包括在內。

2、災害防救法中規定了不同種類災害有不同之災害防救業務主管機關：

（1）風災、震災、重大火災、爆炸災害：內政部。

（2）水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害：經濟部。

（3）寒害、土石流災害：行政院農業委員會。

（4）空難、海難及陸上交通事故：交通部。

（5）毒性化學物質災害：行政院環境保護署。

（6）其他災害：依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救 業務主管機關。

3、災害防救組織：在災害防救法中規定之組織層級分為三個層級，行政院 需設中央災害防救會報及災害防救委員會，災害防救委員會下設災害防 救專家諮詢委員會，並得設災害防救科技中心；在地方政府方面則依直 轄市縣市及鄉鎮市分別設相關災害防救會報及應變中心。

4、災害防救計畫：共可分為災害防救基本計畫、災害防救業務計畫及地區 防救計畫；而在內容方面規定應針對災害預防、災時緊急應變及災後復 原等三方面均擬定相關應變作為。

5、災害預防事項方面，應包括減少災害之預防、各級政府應實施之防救災 項目、有效執行緊急應變措施、各級政府與相關公共事業平時之準備工 作及相關規定等。

6、災害應變措施方面，詳細規定災害發生時各級政府應實施之應變措施及 災害應變中心成立之相關規定。

7、災害復原重建方面，在本法中條文較少，對於實體重建部分並未詳細規 定。

8、其他。

（三）日本防救災相關法令：日本在阪神大地震前已建立災害對策基本法，災害救 助法、建築基準法、大規模地震對策特別措置法及地震保險法等相關法制，

阪神大地震後則立即頒訂建築物耐震改修促進法、受災市街地復興特別措置 法、密集市街地防災街區整備促進法及官廳設施總和耐震計畫基準等法規，

其中官廳設施總和耐震計畫基準對於國家機關建築物及附帶設施的位置、規 模和耐震安全性均要求比一般建築物更為嚴格，以利災害時政府機關不後災 害影響而能迅速進行災害搶救及重建工作。其他相關法規還包括水防法、大 都市震災對策推進要綱、東海地震防災對策強化地域基本計畫、石化工業區 災害防止法、東京震災預防條例、地滑防止法及消防法等。

（四）美國防救災相關法令：美國主要防災工作依據係 FEMA 防救災制度（聯邦 應變救災計畫）進行規劃，在地震方面將全美分為一至四級的地震危險區

域，另加州建築法規範每三年加以檢討修改，如 1989 年舊金山大地震後後 即針對法規加以修正，其他相關法規還有減輕國家地震災害綱要及災害性地 震反應計畫書等。

（五）中國防救災相關法令：針對於地震方面，1995 年制訂破壞性地震應急條 例，1997 年制訂全國性脂肪鎮減災法為其防災之基本法規，其他與防災相 關法規尚有易燃易爆化學物消防安全管理辦法、消防法及高層建築消防管理 規則等。

四、國內外防救災體系相關研究：

（一）台灣之防救災體系

台灣之防救災體系包含災前之預防及災後之救護兩部分，包括有行政、都市計 畫、建築管理及消防等各層面整合，83 年以前係以消防及建管單一建築物防救災 為主，於 89 年後頒訂災害防救法後，明訂防救災之目標及實施項目並將都市防災 規劃納入，防救災體系如前述分為三個層級，於災害時並分別設立救災指揮組織，

由中央防災會報訂定防災基本計畫，並指定行政機關或公共事業訂定防災業務計 畫，各級防災會報訂定地區防災計畫，落實防災業務之執行。

（二）美國的災變管理體系

美國災變管理體系包括三個次級：聯邦急難管理署、州與地方政府及其他公私 組織；其中聯邦急難管理署（簡稱 FEMA）之任務為統籌支援全美國的災害業 務，執行減災、備災及復原等工作，減少災害損失：該署統合國防部、商業部、住 宅及都市發展部與相關部門，有效整合各地方防災管理體系，提升災害管理效率。

而在州政府部分，為 FEMA 的政策執行層級，並協調聯邦政府與下級地方政 府之間的行動；其他公私組織的災變管理體系則可能橫向結合各體系加以落實，包 括政府相關部門、軍事單位、非營利組織及私人部門（電力水力公司、醫院）等。

（三）南韓之防災體系

南韓的防災體系主要以國家防災和對策總署（簡稱 NCDPH）為主該署隸屬於 政府管理內政部，負責防災、應變執行、災後恢復等災害對策性計畫，並研擬中長

期防災和計畫與增進國際間災害防制之合作；該署底下並設有災害預防準備局，該 局中並分設災害預防計畫、災害準備及災害恢復等三大部門分項負責相關業務。

（四）新加坡之災害管理體系

新加坡的災害管理體系主要以常駐部長（Permanent Secretary）為總指揮，副 部長為幕僚，共同運作部門署長負責聯合運作任務，其下兩位副署長則分屬策略及 共同運作部門，策略部分負責防護技術指導、修復技術指導及鑑定技術指導等，共 同運作部門則負責管理計畫、運作計畫及緊急事件計畫等相關業務。

（五）紐西蘭之災害管理體系

紐西蘭國家災害管理體系亦為三級制的防災體系組成，從中央的國家民防委員 會，到區域及地方民防委員會，並設各層級管理人，其中還整合國際事務部門、民 防部及相關部門，對於國際事務有專責處理部門在其他國家較為少見。

（六）日本之防救災體系

日本的防災體系分為中央與地方兩級，中央防災會議常設於總理府，由內 總理閣大臣召集，共 25 名委員，由防災擔當大臣、總務大臣、各省大臣首長及 其他各界代表擔任，，旗下設有專門各種委員會，由專家學者及官員擔任；另 為處理中央防災會議事務並設有事務局。而地方則是由各縣防災會議做成決議 擬訂計畫，規劃各地方單位所負權責。

五、災害風險及脆弱度等相關研究

都市災害之根本問題與土地利用與規範管制有高度的關連，一旦土地使用管制 不當，可能造成高災害潛勢地區被劃設為高密度使用，災害所帶來之威脅相對增 加。因此規劃者在進行規劃時若能有良好之工具作為決策支援與應用，及時擬定完 善之防災策略，有效減緩災害風險，助於防減災工作的之推動。

隨著都市快速發展的結果，人口密集，都市土地與建築無限制的開發利用，都 市土地幾乎是超過所能負荷的極限，導致都市環境存在著許多不確定性的致災因 子，而頻頻發生災害。尤其台灣歷經九二一集集大地震，造成嚴重的環境災害與社

隨著都市快速發展的結果，人口密集，都市土地與建築無限制的開發利用，都 市土地幾乎是超過所能負荷的極限，導致都市環境存在著許多不確定性的致災因 子，而頻頻發生災害。尤其台灣歷經九二一集集大地震，造成嚴重的環境災害與社