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N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第伍章 IMF 與區域穩定機制之競爭與合作
歐洲區域穩定機制與亞洲之清邁倡議多邊化，主要皆係因區域內特定國家之 危機事件觸發，方才因應而生，值得注意的是，此種維繫各國金融穩定的任務，
一直以來皆係由 IMF 所主導以及解決；然而，歐盟成員於希臘爆發債務危機後，
除了給予必要的資金援助外，還更進一步建置了 EFSM、EFSF 以及 ESM 等機 制，不但未將臨時性的穩定機制關閉，反而將 ESM 規劃成為永久性的區域穩定 機制，持續地針對區域金融穩定作因應；而清邁倡議最初僅整合區域各國之貨幣 交換協定，然多邊化之後，其進一步成為區域性的貨幣基金，針對成員國遭遇短 期流動性危機時給予必要支援，且逐步減少與 IMF 之間的共同合作程度，此些 舉動，使得區域機制與 IMF 似有同時並立之情形產生，此現象是否意味著當前 IMF 的功能尚有缺漏或不完全，須透過建置區域性機制以填補甚至是取代其工作 職掌，方得達成穩定區域的目標？
為實際了解該些區域穩定機制與 IMF 之關係，以下將先探討兩者架構與功 能上的差異為何，並依據先前對兩區域機制的討論，進一步釐清 IMF 於該些機 制之參與程度；接續，本文將依據近期 IMF 所發布關於援助希臘計畫的事後評 估報告，探討 IMF 與區域成員共同施行援助措施的成效，以了解區域穩定機制 與 IMF 間是否存有衝突或矛盾，以及未來兩者應如何協調與因應。
第一節 IMF 與歐洲穩定機制之比較
IMF 自 1947 年 3 月正式運作迄今，其主要的任務及執掌歷經不同時代而不 斷地變動148。於建立之初，IMF 主要係為促進各國貨幣合作以及維繫匯率穩定而
148 關於 IMF 之歷史演變，可參見官方網站：http://www.imf.org/external/about/history.htm（最後 瀏覽日：2013 年 7 月 10 日）。
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設，但自 1970 年代布列頓森林體系（Bretton Woods system）瓦解，美元和黃金 掛鉤之固定匯率制度正式崩毀，各國自始開始自由地採行匯率制度。為因應此項 趨勢，IMF 開始專注於此種自由匯率制度下，所可能產生的貿易順逆差問題，因 此將其任務與職掌擴展到各個國家之國際收支平衡，尤其是開發程度較低的國家 之貿易發展，除了提供一定的資金紓困工具以維持該些國家之 BoP 表現外，IMF 還會施予一定的財稅結構改革計畫。經過 1982 年墨西哥債務危機，至近年之亞 洲金融風暴，IMF 逐漸形塑出更多元的任務與目標，將各國之金融發展、銀行體 系的穩定以及財政紀律等方面皆列入其監督及管理的工作執掌。
現今，IMF 主要之任務與職掌主要係為促進全球貨幣合作、維持金融穩定而 設，透過給予會員國政策、技術指導以及財政上的援助，以解決可能的經濟波動，
並同時加強與開發中國家之合作關係，協助其擺脫貧困並達到經濟上的穩定發展
149。由此可知，IMF 之功能因係隨著時代的變遷逐漸形塑，而具備廣泛的任務以 及範圍，除了針對全球性的金融穩定事件外，亦有扶持開發中國家經濟發展的任 務，此不似區域穩定機制較針對特定的金融問題或是事件而設，以歐洲以及亞洲 的區域安排為例，歐盟新經濟治理為避免歐債危機的再發生，因此極為著重在成 員國財政紀律的表現上，使得 EFSF 與 ESM 針對歐元區成員施行多元的預先防 範、改革措施和工具，而範圍則多限於金融以及政府財政方面；而亞洲之清邁倡 議則透過區域貨幣基金的設立，專門針對成員國遭遇國際收支帳失衡或是流動性 危機時予以援助，多邊化後亦針對該問題加強事先的防範計畫，兩區域機制清楚 地確立其功能以及影響範疇，此與 IMF 所關注事件的範圍與性質確有不同。
除此之外，IMF 與區域機制之成員組成的不同，亦使兩者在功能上有所差異。
依據 IMF 官方資料可知，IMF 目前擁有的 188 個成員國150，其經濟實力以及發
149 IMF website, About the IMF, available at http://www.imf.org/external/about.htm (last visited July 10, 2013).
150 IMF website, IMF Members' Quotas and Voting Power, and IMF Board of Governors, available at http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.aspx (last visited July 10, 2013).
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展程度皆有所差異，也因該組織成員之組成廣泛且多元，使 IMF 的任務與職掌 除了維繫各國之金融穩定外，亦針對開發中甚至是低度開發國家可能遭遇的國際 收支帳失衡以及財政結構的重組提供適當的支援，而不似區域機制的成員國，較 具備類似的經濟發展程度，如歐盟成員有著經濟趨同（Economic convergence）的 政策大方向、東南亞國協之成員有著極高的同質性，據此，區域性的穩定機制在 擬定政策與計劃上相對於 IMF，得較具針對性，且功能上也較為單一。
值得注意的是，雖然 IMF 相較於區域穩定機制有著更廣泛的任務與執掌，
但從其組織架構以及決策機制之設計可以發現，會員所擁有的政策影響力取決於 其所認繳的份額（quota）多寡，投入越多份額的成員國將擁有越高的投票權數，
此使得該組織的決策仍受到少數擁有高額投票權數的國家影響，並存有一定程度 的政治討論空間，而非完全處於第三方的中立態度。依據 IMF 協定第 XII 條，
IMF 內部設有理事會（Board of Governors）、執行理事會（ Executive Board）以 及一名總裁（Managing Director）151，理事會係最高之政治決策機關，由每個會 員推派人選，然而其有大部分的權力皆授權予執行理事會執行，其中包括批准所 有貸款計畫以及後續履行之審查，由此可以發現，執行理事實控制著 IMF 實際 的運作以及功能執行152，而依據 IMF 協定第 XII 條第 3 項 b 款可知，持有最多 份額之前五名會員得獲得一席理事153，而另 15 名理事則由其他會員國按照選區 分別選出，而執行理事之投票權即其代表之國家或是選區之成員的總投票數額，
關於個別會員國投票權數的計算，則依據 IMF 協定第 XII 條第 5 項 a 款關於投 票之規定154，由「基本票（basic votes）」與「以份額為基礎之票數（ quota-based votes ）」加總而成，總基本票數為所有成員國總投票權加總之和的 5.502%，再除
151 IMF Agreement, art. XII.
152 IMF Agreement, art. XII:3(a); 施文真，論國際貨幣基金會之治理改革—以決策機制為主要焦 點，載：第十一屆國際經貿法學發展學術研討會論文集，頁 309，2011 年。
153 IMF Agreement, art. XII:3(b); 根據 IMF 之官方資料，目前持有最多份額之前五名會員國分別 為：美國、日本、德國、英國與法國，參見：
http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.aspx#C（最後瀏覽日：2013 年 7 月 10 日）。
154 IMF Agreement, art. XII:5(a).
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票數則係按成員國認繳之份額，以每 10 萬單位特別提款權（special drawing rights, SDRs）為一票做計算，從中可以發現，真正影響投票數的關鍵仍在於投入的份額依據官方資料所載，IMF 主要係透過監督（surveillance）、技術協助（technical assistance）以及貸款（lending）等方式，達成其穩定全球金融秩序的任務157。關 一次的「世界經濟展望（World Economic Outlook）」以及「全球金融穩定報告
（Global Financial Stability Report）」，使外界得以了解國際金融情勢的最新發展 和狀況160。由此可知，IMF 其中一項功能便是對全球進行持續的監控，並提供詳
157 IMF Agreement, art. V:2; IMF website, Our Work, available at
http://www.imf.org/external/about/ourwork.htm (last visited July 10, 2013).
158 IMF website, Factsheets: IMF Surveillance, available at
http://www.imf.org/external/np/exr/facts/surv.htm (last visited July 10, 2013).
159 IMF Agreement, art. IV:3.
160 Supra note 158.
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細的發展情勢與評估，使各國政府或區域組織為相應的政策，減少錯誤的決策或 資本投入，而本文認為此種功能得與區域穩定機制相互配合與協調，透過 IMF 提 供之經濟數據，使歐洲以及亞洲之區域機制獲得更全面的資訊，以利制定更完善 的決策，反之，基於區域穩定機制與成員國緊密的關係，亦可補足 IMF 對區域 評估的缺漏，達到有效預防和減少危機爆發的目的。
除了針對經濟數據的評估外，IMF 亦透過實際的技術援助，例如派赴專家至 成員國，或是提供訓練課程的形式，進行包括財政政策、貨幣及匯率政策、銀行 及金融體系監理與統計等方面的專業援助，期能提供政府單位專業的政策建議或 人員訓練，以促進成員國建置或是執行相應之經濟政策161。雖然技術援助計畫有 超過 80%嘉惠於低度或是中低收入的國家162，較屬於扶持發展中國家的功能，但 是在面對全球性的金融危機時，IMF 所提供之專家意見仍可扮演關鍵的角色，例 如歐盟之 EFSF 以及 ESM 的政策研擬或是設計上，IMF 便得提供相應的指導與 建議，以避免其危機造成更大規模的全球金融失序。於 EFSF 架構協定之前言可 知，給予歐元區成員國之財政援助應係由 EFSF 與 IMF 共同研擬，並附加相當的 借款條件163，具體而言，當歐元區成員國向 EFSF 提出援助申請後，EFSF 將會 授權執委會與 ECB 和 IMF 共同研擬適當的援助條件，並詳 MoU 中，最後以 FFA 的形式呈現詳細的援助計畫以及資金額度164，而於 ESM 條約的前言亦提及，ESM 將會與 IMF 維持緊密的合作，範圍將包括技術以及資金層面，相關的援助條件 亦會參考 IMF 過去給予會員國之設計，並且於計畫運作的過程中，充分納入 IMF 之意見165。除此之外，針對 EFSF 與 ESM 之市場干預計畫以及金融機構重整計 畫，IMF 亦扮演了重要的執行監督角色，透過其專家的評估建議以及經驗，監測
161 IMF website, Factsheets: Technical Assistance, available at
http://www.imf.org/external/np/exr/facts/tech.htm (last visited July 10, 2013).
162 Id.
163 EFSF Framework Agreement, preamble (1).
164 EFSF Framework Agreement, art. 2(1)(a).
165 Treaty establishing the European Stability Mechanism, whereas (8).
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金融市場以及金融機構的即時表現，以利歐洲穩定機制此類工具之執行166。由此 可之，IMF 與歐洲區域穩定機制之間於研擬相關貸款條件以及後續履行監督上維 持著較緊密的合作關係，不似亞洲之區域機制，雖然亦有與 IMF 共同擬訂改革
金融市場以及金融機構的即時表現，以利歐洲穩定機制此類工具之執行166。由此 可之，IMF 與歐洲區域穩定機制之間於研擬相關貸款條件以及後續履行監督上維 持著較緊密的合作關係，不似亞洲之區域機制，雖然亦有與 IMF 共同擬訂改革