No contexto de áreas protegidas e de conservação, referimo-nos aos titulares de direitos como actores socialmente dotados de direitos legais ou consuetudinários no que diz respeito à terra, água e recursos naturais.
Os actores, por outro lado, possuem interesses directos ou indirectos no que respeita aos recursos naturais, mas não possuem necessariamente direitos legais ou sociais.
(Borrini-Feyerabend et al., 2017).
Um mandato de governação pode ser legitimado quer através do reconhecimento de jure (legal), como no caso de uma agência governamental de áreas protegidas, quer através do reconhecimento de facto, em que certos actores são considerados como tomando decisões legítimas (por exemplo, uma comunidade que adopta as suas próprias regras de proibição da pesca para restauração).
Ver Caixa 9.2.
A governação deve ser distinguida da gestão, embora os dois termos estejam intimamente ligados. Enquanto a gestão diz respeito às actividades que são realizadas para alcançar determinados objectivos, tais como as actividades e os recursos delineados num plano de gestão, a governação preocupa-se com os actores que decidiram elaborar o plano de gestão e com as considerações que foram tomadas. A governação é geralmente discutida e cada vez mais avaliada em duas dimensões, diversidade de governação (ou tipo de governação) e qualidade de governação (ou boa governação).
9.1.1 Diversidade de governação
A diversidade de governação preocupa-se em reconhecer o amplo espectro de actores da governação, tanto de jure como de facto, que detêm responsabilidade e autoridade pelas áreas protegidas. Até à data, a maioria das áreas protegidas na região foram estabelecidas pelos governos estatais através de leis e políticas a nível nacional.
Isto reflecte-se nos dados do WDPA (UNEP-WCMC & UICN, 2019b).
Contudo, muitas áreas protegidas existentes têm as suas raízes em alguma forma de acordos de governação local, por comunidades
nas suas próprias áreas de conservação ou através de iniciativas privadas. Para além das áreas protegidas geridas pelo governo, existem áreas protegidas que são estabelecidas pelos povos indígenas, comunidades locais, indivíduos privados, operadores de ecoturismo e outros. Tal como com as seis categorias de gestão de áreas protegidas que vão desde reservas naturais rigorosas (Categoria Ia) a paisagens protegidas e paisagens marinhas com utilização sustentável dos recursos naturais (Categoria VI), a UICN e a CDB também encorajam o pleno reconhecimento da diversidade dos tipos de governação nos sistemas nacionais de áreas protegidas. A este respeito, são reconhecidos quatro grandes tipos de governação de áreas protegidas (ver Quadro 9.1), que entre eles representam um espectro completo de diversidade de governação no sistema de áreas protegidas (Belle et al., 2015; Borrini-Feyerabend et al., 2017;
CBD, 2004 & 2010a; Dudley, 2008).
Em todo o continente africano, a maioria das áreas protegidas são governadas pelo governo (tipo A) embora os tipos B e C também estejam representados, mas nem sempre são relatados ou bem compreendidos (UNEP-WCMC, 2019a; UNEP-WCMC &
UICN, 2019a). As áreas protegidas vão desde parques nacionais liderados pelo governo, a áreas protegidas partilhadas governadas conjuntamente por agências estatais e comunidades, a reservas privadas, bem como parcerias público-privadas entre governos e empresas privadas ou ONGs. A quarta categoria, ou Tipo D, talvez menos compreendida, mas cheia de potencial, são os povos indígenas e comunidades de conservação em territórios e áreas (ICCAs).
© Wilderness Safaris
As ICCAs são reconhecidas não só na CDB, mas também noutros acordos e políticas internacionais, e estão fortemente ligadas aos instrumentos da ONU sobre direitos humanos e povos indígenas.
As ICCAs podem ser contadas como parte dos alvos nacionais no âmbito do Objectivo 11 de Aichi, ao abrigo das disposições para OECMs.
As áreas marinhas geridas localmente (LMMA) representam um modelo de governação que é estabelecido e gerido com forte envolvimento da comunidade e do governo local (ver Caixa 9.3) que pode igualmente ser reconhecido como uma área protegida ou OECM.
A nível político, a PoWPA (CBD, 2004) apelou às Partes na CBD para que o fizessem:
• apoiar tipos inovadores de governação para áreas protegidas (ver Caixa 9.3 para um exemplo do Zimbabué);
• reconhecê-los na legislação nacional ou através de outros meios eficazes;
• procurar equidade e eficácia na conservação enquanto se expande a cobertura;
• intensificar os esforços de restauração; e
• envolver conhecimentos, competências e instituições indígenas e tradicionais.
É fundamental notar que não existe um acordo de governação universal e “melhor” em qualquer dado contexto. É mais realista examinar quão apropriados, legítimos e úteis estes arranjos são em diferentes circunstâncias. Um acordo de governação para uma determinada área protegida só pode ser considerado apropriado quando adaptado ao seu contexto histórico e social, e eficaz na obtenção de resultados de conservação duradouros e benefícios de subsistência. Todos os princípios de qualidade de governação identificados na Secção 9.1.2 devem ser aplicáveis em qualquer sítio, independentemente do tipo de governação, embora o nível de envolvimento das partes interessadas e dos titulares de direitos varie.
9.1.2 Qualidade de governação
Incentivar todo o espectro de tipos de governação num contexto nacional é uma das condições essenciais para a equidade (Schreckenberg et al., 2016), embora não garanta que todas essas áreas protegidas estejam a ser governadas de forma equitativa ou eficaz.
A nível do local, também surgem outras preocupações, como por exemplo:
• Como estão a ser tomadas as decisões sobre a área protegida?
• Essas decisões são equitativas?
• Que valores orientam essas decisões?
• Até que ponto é transparente a tomada de decisões?
• Os titulares de direitos (aqueles com direito legal ou consuetudinário à terra e aos recursos) estiveram envolvidos?
• Foram incluídos os interessados (aqueles que têm um interesse directo ou indirecto)?
Com estas questões e com base nos princípios das Nações Unidas para a boa governação (Graham et al., 2003), começa a desenvolver-se um sentido de qualidade de governação, por vezes referido como boa governação (Quadro 9.2).
Os princípios da boa governação oferecem formas de operacionalizar abordagens baseadas nos direitos, e abordam a equidade e igualdade de género, e a inclusão de grupos marginalizados. Como tal, a boa governação confere poderes aos titulares de direitos e outros interessados, permitindo uma melhor integração das áreas protegidas na paisagem local e nas preocupações mais vastas da sociedade (ver Caixa 9.5).
No seu conjunto, a diversidade e a qualidade de governação são as pedras angulares tanto da equidade na conservação das áreas protegidas como da eficácia a longo prazo da conservação da biodiversidade (de Koning et al., 2016; Eklund & Cabeza, 2017;
Gutiérrez et al., 2011; Schultz et al., 2015; Stoll-Kleeman et al., 2006).
A elaboração de relatórios sobre diversidade e qualidade de governação utilizando a avaliação da governação é agora uma área chave de enfoque na comunidade de conservação (ver secção 9.4).
Quadro 9.1 Tipos de governação da UICN para áreas protegidas
Tipo de governação Sub-tipos
Tipo A: Governação pelo governo • Ministério Nacional ou uma agência de áreas protegidas
• Agência subnacional (a todos os níveis) Tipo B: Governação partilhada • Disposições transfronteiriças de governação
• Governação colaborativa (através de várias formas de trabalho conjunto de diversos actores e instituições)
• Governação conjunta (conselho pluralista ou outro órgão de governação multipartidário Tipo C: Governação privada • Proprietários individuais de terras
• Entidades religiosas
• Organizações sem fins lucrativos ou com fins lucrativos Tipo D: Governação por povos indígenas e/
ou comunidades locais (muitas vezes chamados ICCAs ou territórios de vida)
• Territórios e áreas de conservação dos povos indígenas, estabelecidos e geridos pelos povos indígenas
• Áreas comunitárias de conservação - estabelecidas e geridas por comunidades locais
Fonte: Borrini-Feyerabend et al. (2017).