高等教育創新轉型方案之我見
成群豪 華梵大學總務長一、前言
教育部於 104 年 4 月公布「高等 教育創新轉型方案」，其「趨勢與挑戰」 篇中指出，在持續全球化和國際化的 高等教育發展趨勢中，少子女化是當 前我國高等教育最大的挑戰，其帶來 的衝擊是增加大專校院的財務風險、 引發教職員工失業等，然而該方案也 將之視為國家競爭力的轉機，指出人 口結構轉變促使重新思考整體人力素 質之提升，對大學校院而言，讓學校 有多餘的閒置人力和校園空間，可以 有更多創新發展的機會，故少子女化 也有可能是教育再生的機會。 少子女化及其對高等教育帶來的 衝擊，近年探討甚多，應該屬於社會 共識性很高的議題。教育部早在 102 年 9 月就公布「教育部輔導私立大專 校院改善及停辦實施原則」，啟動了大 學校院退場機制，陸續也出現高鳳、 永達等校的退場，還有自己先行轉型 避開退場的興國(中信)、立德(康寧)等 校 ， 可說 大學 校院 退 場列 車已 經 啟 動。「高等教育創新轉型方案」則是各 界繼「輔導私立大專校院改善及停辦 實施原則」公布後，再度見到教育部 推 動 大學 校院 退場 機 制的 政策 面 論 述，而且導入創新轉型的層次。二、 退場引發議論，提高層次到
創新轉型
該方案中推估高等教育產業到了 112 學年將較現在 105 學年度大專校院 學生減少 28 萬餘人，112 學年時教師 需求量跟現在 105 學年度相較減少 9 千餘人。教育部「輔導私立大專校院 改善及停辦實施原則」所訂的風險學 校規模標準為全校學生數未達 3,000 人，所以該方案推估 105-109 學年度風 險警示學校數量約為 20-30 所。但「風 險學校未必為退場學校」，相關學校透 過挹注資源、調整系所、特色發展及 多角經營等作為仍有可健全發展的機 會 。方案同 時提出 合 理校數規模 調 整，大體上是國公立大學推動合併， 預計至 112 學年合併 8-12 校；私立大 學推動退場，預估至 112 學年減少 20-40 校。 但此轉型方案同時包絡了高等教 育發展的三個政策目標：高等教育未 來圖像、招生名額調控和合理校數規 模調整，統合在大學校院「創新經營 理念」下，讓各校展開試辦申請。吾 人認為，這種「學校順利退場，協助 高教轉型」1思維，是當前教育當局的 一種線性策略布局，兩年前公布的私 校改善及停辦方案，引起社會很大震 撼，社會大眾驚覺臺灣「大學崩盤」已 1 游昇俯(2015.08.10)。高教創新轉型，吳思華 受訪提方案。臺灣醒報。正式揭開序幕，擔心會不會引發後續骨 牌效應，導致部分私立大學停招、停辦 或解散2，報章雜誌的報導，網路上的 瘋傳，喧騰一時；未知是否想平衡這種 驚恐感，教育部扭轉方向，將聚焦於停 辦退場的衝擊轉化為引導學校創新和 轉型，且將估算的私校退場校數規模予 以框定，搭配國公立大學的合併，讓人 產生一種損害將會獲得控管，少子女化 可以「化危機為轉機」的穩定意識，把 現實上從人口統計數字分析部分校院 未來趨勢的危機感，在危機效應還沒有 真正像海嘯般襲來前，轉化及提升為藉 此方案之有效推動，當可以達成提升我 國高等教育品質創新目標的信心感和 信念觀。
三、 訂立專法一次鬆綁，仍見鬆
了再綁
教育部「高等教育創新轉型方案」 的執行策略內涵，除了與少子女化有關 的大學校院退場輔導這一塊，屬於對少 子女化環境挑戰的策略釐訂，其餘「高 階人才躍升」、「學校典範重塑」和「大 學合併與合作」等執行策略大體上都是 既定的高教政策或持續推動方向，現在 再把他們統合到這個創新轉型方案裡。 是以政策方案其內涵本身即鮮少創新， 多為現有作法的統合或梳理，對於標榜 高等教育創新的政策理想，實在有點文 勝於質。何況還有執行上與既有的政策 或法規競合之問題，如人才媒合作業和 現行人事法規問題，輔導學校退場和學 校財產清算分配的問題等等，不勝枚 2 郭添財(2014)。私立大學崩盤危機。國政評 論，國家政策研究基金會。 舉，許多配套仍未釐清；教育部對此也 不否認，對外界疑慮多以還在繼續推動 法規「鬆綁中」來應對。該方案指出， 先行調整或釐清「現行法律授權」法規 命令或行政規則的彈性空間，以利學校 即時提出創新計畫，如屬法律限制或須 以法律定之者，則採取研訂「高等教育 創新轉型條例」草案，以進一步擴大創 新計畫的彈性及範圍，也就是說，個別 修法方式辦理，緩不濟急，教育部打算 乾脆訂一個把既有與推動高教轉型產生 窒礙難行的法規如大學法、私立學校 法、專科學校法、學位授予法、教育人 員任用條例及其他部會主管法律，以訂 定一個特別專法一次鬆綁，包裹解決， 惟目前尚未完成立法。這種政策先行， 法規殿後情形，會讓即使有心要大展身 手試圖藉此轉型的學校，仍將四處碰 壁，行不得也，這就好像要攀登高山需 要氧氣瓶，登山者出發了，氧氣瓶還在 製造中，行不得也。 目前還待立法院審查的「高等教育 創新轉型條例」，許多社會團體如高等教 育產業工會等反對，認為鼓勵高等教育 市場化、企業化方向根本錯誤，臺灣高 等教育的出路在於「公共化」，應透過提 高公共教育資源與落實民主治理，大幅 改善高教環境，教育部的方案恐怕只會 相反地讓問題更加惡化，以試辦創新之 名，遂行推動商業化甚至學店化行徑， 「根本不是創新轉型，而是爛案出清」 3﹗所以未來立法過程尚屬波折難測。 3臺灣高等教育產業工會(2015.07.15)新聞稿。 爛案出清？謀殺大學！反對出賣大學的「高教 創新轉型條例」草案。通常教育部政策發布，政事屬性 各自獨立，現把大學校院調整合理規 模和調控招生員額所形成的高教藍圖 政策目標，和大學退場、合併合作、 人才媒合和包括強化產學經營的典範 重塑等執行策略同爐而冶，一次性地 納入多個推動面向的前例並不多見， 這份方案卻是每一項目既自成一格但 又脈絡相連，內容雖多為舊案，但倒 在創新的瓶子，至少還是有個創新的 模樣，卻還落得個爛案大出清之譏。 一個法案，各自解讀，何以致之？教 育部聲稱，高教創新轉型最終需要學 校與老師有自主創新的動機，不可能 由教育部安排一個方向或重點，激發 學校的自主性才是教育部重要的工作 4 ，但從這份轉型方案來看，教育部提 出少子女化高教經營環境分析後，幾 乎所有轉型發展的模式和可能走向都 為學校規畫好了，等於宣告大學校院 必須在這已經設定好的方案框架內做 事，這和理想中的大學自主精神是有 高度歧異的。所以，這份方案及據以 訂定的「高等教育創新轉型條例」，一 方面是政府與民間長期存在互不信任 關係的發酵，一方面不也是教育部長 期對大學校院「由上而下」式的行政 指導引發的反作用力嗎？我們想，設 若有一所面臨少子女化而學生逐漸減 少的大學，董事會並不想走所謂辦理 衍生企業等經營模式，反而支持在教 學與課程上力求創新精進，讓學校整 體顯得更精緻，學生學習更有精神， 4 游昇俯(2015.08.10)。高教創新轉型，吳思華 受訪提方案。臺灣醒報。 不也是值得國家在政策上、在資源上 鼓勵的嗎？但今結果卻會沾不上轉型 方案的邊，也就可能拿不到任何獎勵 或補助，這豈非怪事？
四、 高瞻遠矚下的研發專題計畫
化
這個包絡了輔導招生不利的學校退 場、媒合高教人力出路、鼓勵學校創新 經營以及引導大學合併等包羅萬象的創 新轉型方案公佈之後，教育部認為有活 化辦學運營模式、引導高階人力投入產 業和賦予學校辦學自由度等提升高等教 育品質的功效，然或因內容無甚新意， 社會並無積極反應；大學校院則仍把它 當成是過往今來可以向教育部申請的眾 多專案補助或專題研究計畫之一，所以 動員層級多在教學及行政執行層面，當 然，就如同爭取任何的研究發展專案計 畫一般，確實有不少學校積極撰寫計畫 爭取。比較特別的是此方案審查申請 案，採取分成種仔、啟動、開展三階段 式審查方式，倒算得上是計畫審查方式 的創新。目前本方案各梯次提案階段和 啟動階段通過的學校名單(分成技職和 普通校院兩組)已陸續揭曉，若三個階段 都審查通過將有 1,700 萬的計畫經費，就 單一研究計畫而言為數並不算少，學校 如同外加(added on)獲得另一項專題計 畫，專案人馬有了資源可以遂行研究， 這些計畫在執行學校某一種特定的產學 研發業務上或有其創新立意與作為，但 一項個案計畫是否足以支撐得起學校典 範重塑 工程 ？是 否就 此能推 動內化 (internalization)成為學校創新轉型的情 境？答案或許是不可能的任務。五、 人力引導，獨沽一味
對於高等教育從業者的「人力引 導」是此方案不甚周延的另一問題。 所謂高階人力引導發展，邏輯是生源 減少，教師需求也減少，產生教師釋 出和安置問題，故將具有研究能力的 教師轉介至研究機構，具有產學合作 能力的教師引導至產業界，意味著有 研究及產學合作能力的教師是高階人 力，難道其餘則否。那麼，擅長教學、 熱心輔導和積極投入社區、社會服務 的教師就不在此針對校園內高階人力 的引導安置之列?還是說只有具備研 發產學功能的教師才是「高階」人力? 大學教師為了研究而忽略教學等弊端 早經學界反覆探思，這份方案豈不產 生推波助瀾之效? 更值得觀察的是， 為促成教師轉型投入產業，帶動產學 合作與產業升級，建立學界高階人才 導 入 產業 或研 究機 構 服務 之橋 接 管 道，教育部又研擬了「補助大專校院 菁英導入產業發展人才轉型要點(草 案)」，再細觀補助對象，為全國國私立 大專校院現職編制內之專任教師，並 無特別定義菁英之處。至此，高階、 菁英，讓人傻傻分不清，其實大學教 師專業各有勝場，無須有勞行政命令 來區分高低，以免事沒辦成反而先分 化了彼此。六、 建議
新政府成立後，喜歡用「審議式 民主」（deliberative democracy）進行社 會溝通，立法院發起了「高等教育改 革論壇」，部長潘文忠即表示將匯整各 場 次 意見 作為臺 灣 高 教政策重要參 考。部長指出，高教面臨重要創新轉 型的階段，期能透過制定高教創新轉 型條例，面對未來 10 年高教嚴峻的挑 戰5。故可知新政府仍然沿用高教創新 轉型方案做為當前大學校院面對少子 女化的因應策略。 基此，吾人對此方案及將來的發 展執行，提出以下建議： 1. 近日有人出書，把二十年教育改革 亂象的責任推卸一空。教育政策事 涉全民福祉和國家競爭力，且後續 影響作用力甚大，為避免主事者事 權集中但日後出現與我無關的論 調，這次高教整體改革希望落實廣 納各方意見，尤其是大學校院的聲 音，創轉條例的立法公聽會可以逐 校舉辦，聽見最真實的聲音，看見 最真實的教育現場，一來展現新政 府的誠意，二來減少民意代表主 導，可還給教育一個清新樣貌。 2. 「邁向頂尖大學計畫」、「獎勵大學 教學卓越計畫」及「發展典範科技 大學計畫」等均將於 105 年期滿， 「高等教育創新轉型方案」是不是 銜接的政策性計劃？迄未見其定 位說明？或是從此以後不再進行 重大政策性專案計畫改採各教育 事 務 領 域 特 定 任 務 型 的 計 畫 補 助？我們在教育部對立法院的施 政計畫裡找不到此方案的定位，但 仍見立院諸多委員公議及社會團 體批評，導致創新轉型這個原不帶 有價值判斷的語詞充滿了被描述 的商業性、甚至圖利形象，導致學 校端的困惑。 5 陳秋雲(2016.07.31)。潘文忠：未來半年是高 等教育轉捩點。聯合報。3. 大學創新轉型確實比總是喊退場 來得積極，但大學要創新甚麼?怎 樣轉型?轉型成甚麼樣態?希望多留 一點空間、時間給學校自身分析思 考和行動。創新轉型確實需要教育 部提供資源挹注，但不應是給錢的 就是大爺；近來同時準備修法的私 校法公益董事問題，獲得教育部一 定金額以上補助的學校就要設一 席擁有超級權力的公益董事，控制 和宰制心態表露無遺。甚盼教育部 「其命維新」，真的展現大格局， 給各大學鎮定下來釐清自己思緒 的時空﹗ 4. 高教創新轉型最終需要學校與老 師有自主創新的動機，激發學校的 自主性才是教育部重要的工作。教 育部不如透過駐外文化參事展開 調查研究，提供一份完整的國外大 學從事創新的最具當代價值的各 種作法事例，這種經過第一手現場 調蒐的資訊，相信是教育部聲稱要 提供成立 50 億基金協助學校轉型 的資源之外6 ，另一種形式的寶貴資 源，這樣可以解決各校自己去了解 他山之石過程中的困難，有助於讓 學校啟發思維，找到最適化的創新 轉型途徑。 6 蘇孟娟(2016.07.31)。研擬創新條例，潘文 忠：籌 50 億基金助高教轉型。自由時報。
